人大主席團產生辦法的合憲性分析
作者:柳建龍  
    摘要:  雖然憲法和法律規定人大主席團由選舉產生,但實踐中卻系由“一攬子”表決辦法產生,事實上變更了產生辦法,限縮了代表的選擇權。鑒于在確定主席團名單草案時確保了代表平等的知情權和參與權,表決符合平等原則和多數決原則,主席團的構成也具有充分代表性,為降低其與民主原則的緊張程度,且為確保人大功能的有效發揮,可以在充分權衡人大會期長短、人大和主席團的規模、主席團的權力性質、代表的同質性和政黨的影響力等因素的情形下,以效率原則作為阻卻違反民主原則的事由。于此,可經由解釋、承認憲法和法律變遷或者修改相關立法解決主席團產生辦法與憲法和法律之間的不一致性。
    關鍵詞:  主席團、民主原則、效率原則、憲法變遷

引言

一、  主席團的職能、產生辦法及其問題

(一)主席團的職能

(二)主席團的產生辦法

(三)現有主席團產生辦法引發的合憲性問題

二、主席團產生辦法與民主原則

三、主席團產生辦法與效率原則

結語

引言

依照憲法和法律規定,各級人大會議主席團(以下簡稱“主席團”)應由各級人大會議預備會議選舉產生,實踐中卻是由其采一攬子表決的辦法通過的,這實際上將主席團產生辦法由“選舉”變更為“決定”,從而滋生合法性和合憲性疑問。由于其在民主政治生活,尤其是人民代表大會制度的運作過程中發揮著重要作用,為此,理論界和實務界對主席團產生辦法也給予了一定關注,不過,不少問題有待深化,例如主席團職權性質,產生辦法是否應否遵循民主原則和效率原則以及在多大程度上遵循了這兩個原則,能否以效率原則正當化主席團產生辦法之違反民主原則,是否應當對不同層級人大主席團作出區別對待,等等。本文將試圖進一步拓展和深化相關討論,具體而言:首先擬介紹主席團職能和產生辦法,明確主席團產生辦法可能存在的問題,而后詳細分析主席團產生辦法是否違背民主原則和效率原則,進而提出可行的解決方案。

一、 主席團的職能、產生辦法及其問題

主席團的職能和具體產生辦法是探討其產生辦法合憲性和合法性的事實基礎和出發點,故在進一步展開討論前,有必要對此作簡單的介紹,由此并進一步明確其中爭議。

(一)主席團的職能

盡管主席團性質上是人大會議臨時機構,不過,憲法、《全國人民代表大會組織法》、《代表法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《立法法》以及相關人大議事規則等賦予其多項職能,主要有:1、主持和組織人大會議的權力,具體而言包括:決定會議進行、選舉和表決議案的方式;主持人大會議;決定發言順序和許可代表在大全體會議上作臨時發言;主持大會選舉和表決,宣布和公布選舉或者表決結果;組織憲法宣誓;決定議案、罷免案、質詢案審議程序,組織各代表團審議列人大會議程的議案;2、提名權。提名應由人大選舉產生的中央或者地方國家機關領導人和各專門委員會主任委員、副主任委員和委員的人選,經代表團醞釀協商后確定正式候選人名單;3、提案權。主席團可以向本級人大提出屬于其職權范圍內的議案和罷免案;4、在人大開會期間,許可對人大代表的逮捕和刑事審判。此外,由于鄉鎮人大不設常務委員會,故法律賦予主席團更多職能,包括:召集下次人大會議;“在本級人民代表大會閉會期間,每年選擇若干關系本地區群眾切身利益和社會普遍關注的問題,有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告,對法律、法規實施情況進行檢查,開展視察、調研等活動;聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。主席團在閉會期間的工作,向本級人民代表大會報告!

從前文看,主席團并非通常所謂“虛權”臨時機構,它同時承擔程序性和實質性職能,故有人認為它是人大領導機構或者“微型代議機構”,甚或將其置于大會之上,取而代之。不過,此類觀點有待商榷:首先,從人民代表大會制度的原理看,不能認為主席團和人大會議之間存在實質性隸屬關系,否則,必然掏空各級人大作為“國家權力機關”的內涵,從而抵觸人民主權原則;其次,無論是從理論還是從實踐看,主席團雖然承擔著諸多實質性職能,但主要仍是負責會議期間的程序性事務,易言之,其并未改變它的法律地位。就此而言,應區分以下三種情形予以對待:(1)就提出議案或者罷免案等實質性權力而言,主席團的法律地位與人大常委會、“一府一委兩院”、代表團或者代表聯名等主體相當,且其提案也只具有啟動立法程序或者罷免程序的功能,不同于人大的最終決定,故不能認為它有凌駕于大會之上的權力;(2)就提名權而言,僅從字面出發,似可以認為主席團有一定實質性權力,但這顯然不符合實際政治過程——候選人名單實由執政黨經民主協商后確定的,主席團的提名權毋寧只是名義的而已;(3)雖然從表面上看,就決定會議進行、選舉和表決議案的方式,決定議案、罷免案、質詢案審議程序以及許可對人大代表的逮捕和刑事審判而言,主席團仍可對大會產生實質影響,但其實受到了相當嚴格的限制,以質詢案為例,全國人大法制工作委員會在1989年4月18日對四川省人大財經委員會和1989年9月16日對四川省人大常委會的答復中已明確指出,主席團只是決定對質詢案答復的形式、場合,而不決定質詢案是否成立、交不交受質詢機關答復,這一定程度上也使得前述職能趨向于“程序化”?傊,主席團雖然承擔一定實質性職能,但主要仍是程序性的。

(二)主席團的產生辦法

在實定法上,憲法第61條第2款、《全國人民代表大會組織法》第5條第1款 以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第13條第1款和第15條規定:縣級以上人大主席團由各級人大在舉行會議前舉行預備會議選舉產生,鄉鎮人大主席團由鄉鎮人大舉行會議時選舉產生。全國人大和地方人大議事規則對此予以進一步具體化。在實務上,各級人大主席團的產生一般經歷如下四個階段:

1、提出名單草案?h級以上地方人大一般先由黨委組織部門和人大常委會有關工作機構提出主席團人選,經主任會議討論,報黨委原則同意,再提請人大常委會(換屆時為上屆人大常委會)會議討論、確定名單草案。至于全國人大和鄉鎮人大主席團名單草案是如何形成的,難以找到直接相關資料,不過,鑒于執政黨在國家政治生活中的作用以及中央和地方政治過程的同構性,尤其是考慮到下級人大通常會參考和模仿上級人大運作方式,或可比照縣級以上地方人大主席團名單草案和國家機關組成人員候選人名單草案形成過程揣度其主席團名單草案形成過程,換言之,有理由相信其與縣級以上地方人大大致相當。

2、醞釀并形成最終名單草案。名單草案形成之后,則由人大常委會(鄉鎮人大則由主席團)在人大召開預備會議前提交各代表團討論,提出意見,如果較多代表團對主席團名單草案有不同意見,常委會(鄉鎮人大則由主席團)可以提出調整意見。常委會(鄉鎮人大則由主席團)可以根據代表意見作出解釋,在必要情形下也可能進行調整。不過,一般而言,代表并不提名主席團候選人。

3、表決通過主席團名單草案。主流觀點認為,主席團只是會議主持者,所以其選舉不能過于繁瑣,采用一攬子表決方式難謂不當。易言之 ,最終名單草案形成后,常委會或者主席團提請預備會議對整個名單進行表決而非逐人表決。正因為如此,在官方文件和新聞報道中容易把預備會議選舉主席團報道為預備會議通過主席團名單,如《第十三屆全國人民代表大會第一次會議主席團和秘書長名單》中就表述為“2018年3月4日第十三屆全國人民代表大會第一次會議預備會議通過”。至于主席團名單草案的表決方式也不一,主要包括鼓掌通過、舉手表決或者電子表決器表決,至今未發現采無記名投票者。

4、公布主席團名單。有關法律和議事規則并未規定由誰公布主席團和秘書長名單,實踐中一般由預備會議予以公告。

(三)現有主席團產生辦法引發的合憲性問題

從前文可以發現,主席團實際產生辦法與相關規定之間存在沖突——實踐中對主席團名單草案采用一攬子表決的辦法予以決定,使得代表無從對其中部分候選人表示贊同、反對或者棄權,更無從另選他人,大幅限縮了代表的選擇權,事實上將“選舉”變更為“決定”,即,代表既不能提名候選人,也不能選擇性地投票,只是概括表示同意、反對或者棄權,從而滋生疑問:這是否不當限縮了代表選舉權,違反民主原則,以致違憲或者違法?盡管表面上看,的確存在疑問,但現行主席團產生辦法是否實質違反憲法和法律,則應綜合考量它是否會影響人大功能的有效發揮予以確定,易言之,它應當兼顧民主原則和效率原則,即應當綜合考量主席團權力性質,主席團人選確定過程,對人大功能能力的影響,人大和主席團規模、會期長短以及代表的質性和政黨影響力等多項因素予以判斷,下文將就此予以討論。

二、主席團產生辦法與民主原則

民主是憲法存在和發展的基礎,民主原則作為政治過程秩序的指導原則。憲法不僅在序言中申明民主是國家合法性的基礎,追求的目標,更在正文中重申人民主權原則,規定和保障人民行使主權的方式,確立國家機關組織和活動的基本原則——民主集中制原則?偠灾,“一切權力屬于人民這是我國國家制度的核心內容和根本準則”,而人民代表大會制度作為我國的根本政治制度,也是人民大家做主的主要制度形式,必須堅持和體現民主原則。與之相應,作為人民行使國家權力的機關,各級人大是民主原則具象化的主要途徑,唯有人大本身以及其所屬各種常設或者臨時機構的組織和活動都堅持和體現民主原則,才能確保人民當家作主,主席團也不例外。不過,其產生辦法究竟合憲、合法與否,個人以為應當從以下三個方面予以判斷:

(一)主席團名單草案的確定與民主原則

主席團名單草案的確定是否合乎民主原則,應當從兩方面加以考慮:一是代表們對候選人是否充分知情,即在合理時間范圍內,所有代表是否有平等、有效的機會了解各種備選項及其可能后果;二代表們是否有效地參與了名單的設定,即,在作成決定之前,所有成員應有平等、有效的機會讓其他成員知道其對政策的看法。就實務而言,馮國海認為,“從主席團成員候選人產生背景看,一般由黨委組織部門和人大常委會有關工作機構提出,經主任會議討論,報黨委原則同意,再提請人大常委會會議討論,確定名單草案。在人代會預備會議選舉前,將名單草案提交各代表團醞釀,征求代表意見,確定正式候選人后,才提交預備會議表決選舉。由此可以看出,主席團候選人的提出,程序上已經相當完美,對代表依法行使職權已有充分的保障。如果代表對其中個別候選人確有不同意見,人大常委會可以作出解釋,甚至進行調整!易言之,經由提出名單草案-討論、醞釀-確定名單草,代表對主席團候選人已有充分了解,同時也有平等、有效的機會就候選人名單發表意見,甚至提出替代方案——這在一定程度上也可以視為代表參與主席團候選人提名的一種方式。正是考慮到在確定主席團名單草案時,代表們在對候選人已有充分了解的情形下,并平等、有效地參與其他候選人方案的討論和名單草案的確定,一定程度上實現了選舉的目的,確保了主席團的民主基礎,降低了一攬子表決方式的違法程度,有相當一部分人大工作人員主張可以采用“表決”方式,乃至鼓掌通過或者舉手通過決定主席團人選。

不過,也有人指出,“在實踐中,地方人代會預備會議一般安排時間較短,選舉大會主席團……先由工作人員宣讀名單草案,再由主持人直接以同意、不同意、棄權等舉手方式確定通過!^程過于簡單,有走形式之嫌。有些代表對名單草案中的人員并不了解,有分歧也不便表達,難以體現真實意愿。為了落實人大代表的知情權,體現選舉人的意志,也為了體現于法周延、于事簡便的原則, 應在選舉前增加介紹主席團構成和人選基本情況環節。先逐一介紹情況,說明推薦理由和選舉方式,代表有不同意見可以當場發表,然后舉手或按表決器進行合并表決,選舉結果以簡單多數表決同意通過!倘若此種情形大量存在,將嚴重減損主席團名單的確定的民主基礎,從而影響其合憲性和合法性,應當給予關注。

(二)主席團名單的表決方式與民主原則

一攬子表決雖然具有便利性,但也滋生疑問:這是否違反民主原則?《代表法》第11條第6款規定:“代表對確定的候選人,可以投贊成票,可以投反對票,可以另選他人,也可以棄權!本痛硕,采用一攬子表決的辦法,已將主席團的產生辦法由“選舉”變更為“決定”,這無疑限縮了代表的選擇自由,使得其無從實現“另選他人”的意愿。不過,這在實質上是否違反了民主原則呢?個人以為不無商榷的余地。恰如有學者所指出的,“民主國家既系以人民為主而要求國家統治權限的行使,則民主政治當以獲得多數的支持為基礎,即政府統治的正當性應來自于多數人的支持!羅伯特·A.達爾更是明確指出,在理論上和實務上,和人民民主唯一相容的是多數決規則,即,由多數人決定管理自己的公共政策,這也是民主的核心特征之一!谠S多場合下,民主原則與多數決可以交替使用——為此,即便采取決定而非選舉的方式產生主席團,只要仍然遵循多數決原則,則尚不能認為它實質違反了民主原則,因為:盡管它一定程度上限縮了代表的選擇自由,但就主席團人選進行表決時,它并未背離“一人一票,票權平等”的一般原則。易言之,它在相當程度上保障了所有代表表達其選擇的平等機會,而且在確定結果時也予以平等考量。此外,如果代表不滿意其中部分候選人,仍可以通過棄權或者反對予以表示,并非完全喪失了選擇機會。

不過,即便抽象而言,一攬子表決未實質抵觸民主原則,但對其具體操作方式,尤其是鼓掌通過和舉手表決,仍應保持高度警惕:1、就鼓掌通過而言,平湘、錦長認為它:(1)缺乏法律依據。人大組織法、選舉發以及議事規則均未對之予以規定;(2)不符合人大工作的法治化、規范化的要求;(3)難以全面反映代表的意見。個人以為,除前述三點理由外,尚可補充兩點理由:(1)不利于樹立正確的民主意識,尤其是監督和被監督意識。無論是從代表抑或是從主席團成員的角度看,強調大會和主席團之間的選舉和被選舉(或者決定和被決定)的關系,有助于提高代表的法律地位,擺正關系,樹立正確民主意識,尤其是監督和被監督意識,確保對主席團的有效監督,在主要由黨政領導出任主席團成員的情形下更是如此。而鼓掌通過不僅不利于確立前述意識,還會令人誤以為大會從屬于主席團,扭曲二者之間關系,進而損害人大的功能能力;(2)難以保障代表意思的真實表達。這是因為:一則它并不計算反對或棄權的情形,遮蔽了部分代表的真實意思;二則即便身為代表,也不免和他人一樣有從眾心理,接受來自提出名單的領導或者其他代表的暗示,背離本心而投票,在民主程度仍有較大提升空間的情形下,這尤其值得注意。此外,在這種情形下發生信息級聯(information cascade),個人在觀察他人先于自己的行為后,倘若認為隨大流更加有利,也可能將自己已經掌握的信息棄之不顧。易言之,即便是持不同意見的人未受到暗示影響而改變立場,在眾目睽睽之下,要表示不同意見仍有較大壓力,更何況主席團人選的確定源于集體決定,相當程度上分散了個人責任,為此,在權衡利弊后,個人在裹挾下表示同意的可能性很高。2、至于舉手表決,馮國海認為“由于會前已對主席團成員進行了充分醞釀……再進行投票表決,從實際操作層面來說,意義實在不大,”用一次性舉手表決就好。盡管較之鼓掌通過,舉手表決可以統計反對和棄權情況,可以全面反映代表意志,對主席團形成一定壓力,提示他們有向大會負責的義務。不過,這一方面同樣可能產生信息級聯問題,代表同樣可能由于存在從眾心理,接受來自提出名單領導和其他議員的暗示,從而背離自己的決定而舉手表示贊同;另一方面舉手表示反對和棄權無異于記名表決而且更加突出,其面臨的壓力遠大于鼓掌通過情形下的不鼓掌,而同樣由于集體決定分散了個人責任,為此,個人權衡利弊之后,在裹挾之下表示同意的可能性也很高。綜上而言,無論是鼓掌通過抑或是舉手表決都違反了民主原則,為此,應該改采不記名、秘密投票。它可以保守秘密,保證選舉人能夠消除顧慮,自由表達自己意志,以便更好地發揚民主,更何況它也是我國選舉的基本原則之一。

(三)主席團構成與民主原則

是否具有代表性,即代表與其所代表的人民之人口統計學上的特征應當具有相似性,是判斷議會的組成是否合乎民主原則的一個重要標準。為了確保人大的代表性,我國確立了以地域代表制為主,與職業代表制相結合的原則,只要主席團的構成符合該原則,或可降低產生辦法的違法程度。就實務而言,“充分體現廣泛的代表性”是有關部門在確定主席團名單時所應遵循的一項重要原則。以全國人大為例,其主席團構成“可分為七個方面:(1)黨和國家領導人(包括中共中央領導,國家主席、副主席,全國人大委員長、副委員長);(2)各民主黨派負責人、全國工商聯負責人和無黨派愛國人士;(3)中央黨、政、軍機關有關負責人、人民團體負責人;(4)全國人大各專門委員會負責人;(5)工、農、兵等方面的勞動模范、先進人物以及知識分子方面的代表和知名人士;(6)人口在 100 萬以上的少數民族的代表;(7)各省、自治區、直轄市、香港特別行政區、澳門特別行政區和解放軍代表團負責人!地方人大與此相似,“以地級市為例,一般由市委書記、副書記,市人大常委會組成人員,市政協主席,各代表團團長(主要是縣、區委書記),各縣、區人大常委會主任或主持工作的副主任,個別有影響、有代表性的人大代表組成。除了換屆時略有些變化,但大致都在這個框架內操作!盡管不能認為主席團較之人大具有更顯著的代表性,但應當承認它在相當程度上滿足了以地域代表制為主、與職業代表制相結合原則的要求,確保了其構成的代表性和民主性,是可接受的。

三、主席團產生辦法與效率原則

盡管憲法并未明文規定效率原則,但從憲法第3條第1款、第27條第1款及分工原則的要求來看,效率原則無疑是我國國家機構組織和活動應遵循的重要原則,人大及包括主席團在內的人大機構的組織和活動也不例外,何況確保議會正常運行對國家而言極為重要,也是憲法,尤其是民主原則的要求。此外,考慮到各級人大,尤其是全國人大的規模以及與此相關的食宿、交通、安保等各項開支巨大,都需要公共財政予以支持,于此只有提高人大運作效率,方能避免浪費、節約開支。為此,較有說服力的觀點在一定程度上承認,既有做法雖然有抵觸民主原則的嫌疑,但是,由于主席團沒有實質性權力,只有程序性和事務性權力,基于效率原則的考慮,主席團選舉應當盡量簡化,不宜過于繁瑣,故而偏離憲法和《代表法》等有關規定而采取既有的辦法產生主席團的做法具有正當性,存在阻卻違憲事由。不過,這一論證能否成立呢?考慮到主席團產生辦法所具有的民主價值和憲法重要性,只有在為了同等重要或者更為重要的憲法價值而且不至于損害民主過程的固有或者本質內容的情形下,才能證成偏離憲法和法律規定的產生方式,否則,就可能構成違憲。于此而言,首先必須明確效率或原則是否憲法基本原則,或者至少是憲法所追求的重要價值之一。如果答案是肯定的,則設計和考量主席團的產生辦法時可以在民主價值和效率價值之間進行適當權衡,即在不實質性損害民主原則的前提下,可以適當優先考慮效率原則。

不過,就主席團產生辦法的合憲性而言,應當兼顧民主原則與效率或者效能原則,充分考量各級人大會期的長短、代表和主席團的規模、主席團權力的性質和規模、人大和主席團的同異質性、政黨的影響力而予以決定。具體而言:

(一)會期的長短。絕大多數情形下,法律對各級人大會期長短未作規定。不過,習慣上,各級人大會期均較短,全國人大約11天,省級人大約7天,縣級人大約3天,鄉級人大通常1-2天。有些鄉鎮人大會期甚只有半天,以至于流于形式,不得不用地方性法規加以限制,《安徽省各級人民代表大會及其常務委員會執行地方組織法的若干規定》之“二”第2款規定:“鄉鎮人民代表大會換屆選舉本級國家機關領導人員時,從提名、醞釀候選人到選舉開始的時間不得少于一天!倍鄶等舜髸h議程密集,短短幾天內要聽取和審議本級人大常委會、政府及兩院工作報告,審查上一年度國民經濟、社會發展計劃和預算執行情況以及下一度計劃,審議法律、地方性法規草案以及在換屆或者需要補選時,選舉相應國家機關領導人……倘若花大量時間選舉主席團,必然進一步擠壓人大有效工作時間,影響其功能發揮,故尚不能認為現做法完全不當。

(二)人大和主席團的規模。主席團產生辦法在一定程度上也取決于人大和其自身規模。雖然法律對各級人大的規模作了統一規定,但對主席團卻未作統一規定,為此,盡管不少地方人大議事規則都對主席團規模作了規定,但無論上下級還是同一級人大之間,主席團規模都存在相當差異。不過,鑒于實踐中人大的規模和主席團的規模之間存在相當匹配性,為此,可以粗略地區分如下三種情形加以討論:

1、全國人大的規模自第一屆會議以來幾經變遷,最少時僅1222人(二屆人大),最多時則有3497人(五屆人大)。不過,自1982年憲法施行以來其就基本保持穩定,1983年第六屆全國人大第一次會議以來至今均維持在2900人至3000人之間,盡管直至1986年修正時才將全國人大的代表名額上限由3500人減少至3000人。(見附表1)全國人大主席團規模的變化軌跡大抵相似,最多時270人(五屆四次),最少時79人(一屆二次),自第六屆全國人大一次會以來基本維持在160人左右,除換屆時主席團名額有所增加外,最近三屆基本維持在170人左右。(見附表1)鑒于全國人大及其主席團規模都相當龐大,依一般經驗而言,若逐一選舉主席團成員,必然耗費大量人力、物力以及時間成本,這無疑會影響人大功能的發揮。此外,政治心理學的研究表明,候選人數量越多,需要處理的信息量越大,或者由于怠惰或者時間和精力的限制,選民更難以甄別候選人之間的差異,表決更恣意,易言之,在該情形下,逐一選舉既不具有可操作性,也明顯不符合效率原則,因此現行做法具有一定合理性。

2、依照《選舉法》(2015修正)的規定,省、自治區、直轄市人大的代表名額在450人至1000人之間,就2018年而言,青海最少,383人,河南最多,935人,除港澳特別行政區外,各省級人大平均有代表652人,至于主席團人數,寧夏最少,59人,河南最多,149人,各省級人大會議平均有主席團成員79人;設區的市、自治州人大代表的名額在240人至650人之間,就隨機選樣的情況來看,拉薩最少,250人,成都最多,643人,至于主席團人數,三亞最少,24人,長春最多,82人;不設區的市、市轄區、縣、自治縣的代表名額在120名至450名之間,人口不足五萬的,代表總名額可以少于120名,就隨機選樣的情況來看,祁連縣最少,97人,固始縣最多,442人,至于主席團,除了難以查核的各縣以外,通渭縣最少,27人,滕州市最多,88人。(附表2)從以上情形來看,省、市、縣三級人大及其主席團的規模盡管比全國人大小很多,在一定程度上并呈逐級遞減的趨勢,但是各自的基數仍然較大,在這種情形下,與全國人大相似,由大會預備會議逐一選舉主席團成員同樣既不具可操作性,也不符合效率原則。

3、就鄉鎮人大而言,一方面根據《選舉法》第11條第1款第4項的規定,鄉、民族鄉、鎮的代表名額在40名至120名之間,人口不足二千的,代表總名額可以少于40名;合并本條第3款解讀,在例外情形下,至多126名,較之縣級以上人大而言,規模適中;另一方面從各省、自治區、直轄市地方性法規關于鄉鎮人大主席團的規定來來看,鄉鎮人大主席團的規模約在5至13人之間,數量不多。依照一般經驗,在這種情況下經由選舉而非一攬子表決的方式產生主席團成員也具有很高的可操作性,而且不至于嚴重影響人大會議的效率。

綜上,全國人大和縣級以上地方人大,其人大和主席團的規模多數情形下都較大,選舉可操作性較弱,或不符合效率原則,而鄉鎮人大二者的規模都較小,選舉可操作性較強,且不會嚴重影響會議的效率,故應行選舉以確保主席團和人大運作的民主基礎和合法性。

(三)主席團權力的性質。有無、有多少實質性權力,乃是決定能否以效率為由而阻卻現有主席團產生辦法違憲或者違法的核心要素。如前所述,較有說服力的觀點認為,主席團沒有實質性權力,只有程序性和事務性權力,故應優先考慮效率原則。不過,也有批評指出,在實踐中主席團侵害代表民主權利,乃至架空人大的現象偶有發生,如河北省唐縣九屆人大一次會議主席團拒絕將代表依法提出的候選人名單交代表團討論,時任主席團常務主席的縣委書記馮某甚至認為另提出候選人的原縣委辦公室副主任“搞非組織活動”、“造成與會代表思想混論”,決定將其開除黨籍,并以破壞選舉罪指令政法部門予以逮捕,故而有必要經由民主選舉對主席團加以事前的控制,防止其濫用權力。不過,個人以為這類主張雖然有合理性,但就個案來看,問題應不在于主席團的產生辦法,乃在于的主席團構成以及如何確實有效地踐行民主原則,規范黨委權力的行使,于此,尚難謂效率優先的現行做法違反憲法和法律規定。

不過,應當注意的是,由于鄉、鎮人大不設常委會,且其主席團的職能與縣級以上人大常委會存在不少相似處,因此,或許可以認為其主席團實際上承擔著常委會的功能,并非完全虛權的組織。故而就產生辦法而言,應將它與縣級以上人大會議主席團作不同處理,應優先考慮其民主合法性而非效率性,易言之,鄉鎮人大主席團應由選舉而非決定產生,而現有鄉鎮人大主席團的產生辦法違反《選舉法》規定。

(四)代表的同質性和政黨影響力。據觀察,目前人大代表結構上普遍存在著“三多三少”的現象:“黨員代表多,非黨員代表少;干部代表多,工農代表少;黨政領導干部多,一般干部少!主席團的構成亦然。于此,盡管代表或者主席團成員之間的性別、民族、年齡、居住地、教育背景、職業等情況各異,但共同的政治信仰使得他們具有高度同質性,從而很可能作出統一的選擇,況且必要時還可通過人大中的黨組織強調組織紀律,進行表決前動員等一系列具體措以施防止跑票。對此或有兩種截然相反的意見:其一主張主席團和人大代表的同質性(同源性)一定程度上降低了對“代表性”的要求,從而使得現有做法得以正當化;另一則主張由于其中黨政干部所占比重過高,而他們或為人大的直接監督對象成員,或與人大的監督對象之間存在隸屬關系或者被監督關系,很可能藉由自己在主席團的地位而影響人大會議,弱化人大監督功能,故有必要通過選舉予以制約。此外,近些年來政治體制改革的重要內容之一就是降低人大中黨政官員比例,使之更具多元性、代表性以及合法性,而主席團構成并未作出相應調整,二者之間差異日益明顯,難謂既有主席團產生方式合乎法憲法和法律規定。

總之,在設計主席團產生辦法或者審查其合憲性和合法性時,應當綜合考量前述因素,兼顧民主原則和效率原則,并作出合乎事理的安排:人大會期越短,人大及主席團規模越大,主席團權力越形式化,代表同質性越高、政黨影響越小則對效率的要求越高,主席團產生方式越應簡化,既有做法正當性越強;反之,人大會期越長,人大和主席團規模越小,主席團權力越實質化,代表同質性越低、政黨影響越大則對民主性要求越高,主席團產生辦法越應符合選舉程序的特征,既有做法正當性越弱。而從前述分析來看,除代表同質性和政黨影響力一項各級人大相當外,各級人大在會期長度、人大和主席團規模以及主席團權力性質方面可為采一攬子表決產生主席團的做法提供支撐的強度并不相同,于此宜更多注意主席團權力性質,以確保其合法性基礎。就此而言,較之鄉鎮人大,全國人大以及縣級以上地方人大采用一攬子表決辦法產生主席團的做法對民主原則的沖擊更弱些。

結語

綜上,雖尚不能認為以表決取代選舉產生主席團的做法實質違反民主原則和效率原則,從而違憲、違法,但在表面上疑問仍在,應如何解決呢?竊以為,以下解決方案可供參考:

首先,對“選舉”作歷史或者擴大解釋。盡管從法律解釋方法上講,對同一概念原則上應作同一解釋,以確保法的統一性和可預見性,即,應對選舉主席團的“選舉”作通常意義上之選舉理解,而不應作“決定”理解;但是,考慮到現在的主席團的產生辦法其實早于共同綱領時代就已存在,或許會有不同的結論!斑x舉”的歧義早在第一屆全國政治協商第一次會議中就已經存在,當時政協全國委員會委員采取一攬子表決的辦法產生,而中央人民政府委員會的主席、副主席和委員則采用無記名聯記投票的辦法產生,除了反對、棄權之外,也可以另選他人。雖然對該次會議主席團如何產生未有直接報道,但是鑒于鼓掌通過和舉手表決是當時主要的表決方式,則主席團產生辦法很可能是其中之一。而之后盡管1954年憲法取代了共同綱領并于第26條明文規定“全國人民代表大會舉行會議的時候,選舉主席團主持會議”,但實踐中這種以一攬子表決方式產生主席團的做法從未變過,“選舉”的二元含義延續至今。在這種情形下:一方面或許可以認為1954年憲法、1982年憲法以及其他相關法律中的“選舉主席團”條款只是此前的一攬子表決的方法的映像,盡管就通常意義上的“選舉”而言,它或許詞不達意,但毋寧這就是本來的意思;另一方面或許可以回歸選舉“選賢舉能”的一般含義,而不去考慮其所需要承載的民主原理。在這種情形下,“選舉”本身會變得更具開放性和可塑性,從而為結合民主原理和國家機關的性質設計不同的選任辦法提供支持。在這兩種情形下,都可以消除現有主席團產生辦法違憲疑慮。

其次,承認憲法和法律變遷。不過,倘若采納前一意見,不免要擔心法律概念失去應有規范內涵,以至于不具確定性和可預見性,侵蝕法的統一性,并危及現代民主法治國家的存在基礎,故仍應對“選舉”一詞作通常理解,同時突出其所應承載的民主原理。不過,在這種情形下,仍須就現有主席團的產生辦法與憲法和法律規定之間的不一致并給出解決辦法。就此而言,個人以為,承認憲法和法律變遷,即憲法和法律的文字雖然未作修改,但由于長期的憲法和法律實踐,其內涵實際上已經改變,或許是可行的解決方案。畢竟正如此前中所指出的,現有主席團產生辦法自第一屆全國政治協商第一次會議以來至今已有七十載,其間未嘗稍作修改,并為地方各級人大所借鑒,在相當程度上形成了法的確信,從而成為憲法和法律慣例,由此并改變了憲法和法律中“選舉主席團”之“選舉”一詞內涵,故而不應認為其違反憲法和法律規定。

最后,修改相關法律規定表述或者產生辦法。第二種方案非無商榷的余地,畢竟憲法或者法律變遷也有邊界:當實際做法已經抵觸憲法和法律明文規定時,原則上不得承認憲法和法律變遷,否則,可能損害民主原則和法治國原則。就現有現有主席團產生辦法而言,它業已將產生辦法由“選舉”變更為“決定”,從而限縮了代表的選舉權,并違反憲法和法律明文規定,不宜認可憲法和法律變遷。于此則有兩種可選方案,其一則是鑒于現有方式具有合理性,總體上有利于人大功能能力的有效發揮,為此,修改憲法和法律相關規定,使與實務相契合,不過,應區分鄉鎮人大和縣級以上人大,畢竟就鄉鎮人大主席團在相當程度上扮演著常委會的角色,采選舉較為妥當;另一則是堅持憲法和法律規定,改變主席團產生辦法,使之符合“選舉”的通常涵義,于此可以減少主席團人數,以確?刹僮餍,也可以比照人大常委會委員產生辦法,改采無記名、差額的聯記投票進行選舉。

附表1:歷屆人大各次會議代表和主席團規模

時間

屆次

大會

主席團

比例

時間

屆次

大會

主席團

百分比

1954

1(1)

1226

97

7.91%

1993

8(1)

2978

176

5.91%

1955

1(2)

1226

79

6.44%

1994

8(2)

2978

163

5.47%

1956

1(3)

1226

89

7.26%

1995

8(3)

2978

164

5.51%

1957

1(4)

1226

89

7.26%

1996

8(4)

2978

160

5.37%

1958

1(5)

1226

89

7.26%

1997

8(5)

2978

157

5.27%

1959

2(1)

1222

97

7.94%

1998

9(1)

2979

177

5.94%

1960

2(2)

1222

97

7.94%

1999

9(2)

2979

169

5.67%

1962

2(3)

1222

93

7.61%

2000

9(3)

2979

165

5.54%

1963

2(4)

1222

95

7.77%

2001

9(4)

2979

165

5.54%

1963

3(1)

3040

152

5.00%

2002

9(5

2979

166

5.57%

1975

4(1)

2885

218

7.56%

2003

10(1)

2979

181

6.08%

1978

5(1)

3497

254

7.26%

2004

10(2)

2979

175

5.87%

1979

5(2)

3497

235

6.72%

2005

10(3)

2979

173

5.81%

1980

5(3)

3497

255

7.29%

2006

10(4)

2979

176

5.91%

1981

5(4)

3497

270

7.72%

2007

10(5)

2985

175

5.86%

1982

5(5)

3497

253

7.23%

2008

11(1)

2987

190

6.36%

1983

6(1)

2978

164

5.51%

2009

11(2)

2987

171

5.72%

1984

6(2)

2978

163

5.47%

2010

11(3)

2981

170

5.70%

1985

6(3)

2978

161

5.41%

2011

11(4)

2979

170

5.71%

1986

6(4)

2978

161

5.41%

2012

11(5)

2978

170

5.71%

1987

6(5)

2978

157

5.27%

2013

12(1)

2987

178

5.96%

1988

7(1)

2970

162

5.45%

2014

12(2)

2983

176

5.90%

1989

7(2)

2970

156

5.25%

2015

12(3)

2964

172

5.80%

1990

7(3)

2970

149

5.02%

2016

12(4)

2943

170

5.78%

1991

7(4)

2970

147

4.95%

2017

12(5)

2924

169

5.78%

1992

7(5

2970

144

4.85%

2018

13(1)

2980

190

6.38%

說明:根據全國人民代表大會常務委員會辦公廳主編的《全國人民代表, 大會及其常務委員會大事記(1954-2014)》(中國民主法制出版社2014年版)和相關公報整理。

附表2:部分省、地級市、縣人大和主席團規模

 

屆次

大會

主席團

百分比

地級市

屆次

大會

主席團

百分比

屆次

大會

主席團

百分比

北京

15(1)

771

89

11.54%

房山區

8(4) ,

265

31

11.70%

/

/

/

/

 /

天津

17(1)

706

62

8.78%

北辰區

16·16(6)

187

34

18.18%

/

/

/

/

 /

河北

13(1)

753

76

10.09%

石家莊

14(3)

633

74

11.69%

易縣

17(2)

235

54

22.98%

山西

13(1)

549

62

11.29%

太原

14(3)

353

57

16.15%

平遙縣

16(3)

212

38

17.92%

內蒙古

13(4)

535

70

13.08%

呼和浩特

19·15(2)

340

40

11.76%

多倫縣

13·14(1)

146

31

21.23%

遼寧

13(1)

610

66

10.82%

沈陽

16(1)

521

59

11.32%

葫蘆島市

6(1)

338

54

15.98%

吉林

13(1)

511

76

14.87%

長春

15(2)

492

82

16.67%

輝南縣

18(3)

190

41

21.58%

黑龍江

13(1)

578

81

14.01%

哈爾濱

619

66

10.66%

延壽縣

19·17(3)

154

30

19.48%

上海

15(4)

855

87

10.18%

靜安區

1(4)

343

51

14.87%

/

/

/

/

/ 

江蘇

13(1)

808

89

11.01%

南京

16(1)

525

52

9.90%

泗洪縣

19·17(3)

312

67

21.47%

浙江

13(1)

630

84

13.33%

杭州

13(3)

509

80

15.72%

寧?h

18(2)

259

46

17.76%

安徽

13(1)

723

64

8.85%

黃山

7(1)

297

39

13.13%

東至縣

16(3)

234

30

12.82%

福建

13(1)

554

66

11.91%

泉州

16(3)

554

66

11.91%

南安市

16·17(1)

409

71

17.36%

江西

13(1)

607

72

11.86%

南昌

15(4)

433

69

15.94%

瑞金市

6(3)

222

34

15.32%

山東

13(1)

902

90

9.98%

濟南

16(3)

495

72

14.55%

滕州市

18(2)

436

88

20.18%

河南

13(1)

935

149

15.94%

開封

14(5)

421

73

17.34%

固始縣

17·17(1)

442

87

19.68%

湖北

13(1)

726

77

10.61%

襄陽

17(3)

469

64

13.65%

竹山縣

19·18(3)

221

47

21.27%

湖南

13(1)

766

100

13.05%

長沙

15(3)

498

81

16.27%

龍山縣

17(3)

234

44

18.80%

廣東

13(1)

796

71

8.92%

廣州

15(3)

564

76

13.48%

陽春市

16(3)

312

41

13.14%

廣西

13(1)

696

76

10.92%

桂林

5(3)

433

65

15.01%

南寧市青秀區

3(3)

220

/

 /

海南

6(1)

384

71

18.49%

三亞

7(4)

258

24

9.30%

文昌市

15(4)

226

45

19.91%

重慶

5(1)

856

86

10.05%

萬州區

5(2)

447

43

9.62%

奉節縣

17·16(7)

296

49

16.55%

四川

13(1)

882

81

9.18%

成都

17(1)

643

79

12.29%

廣漢市

19·18(4)

222

/

 /

貴州

13(1)

592

72

12.16%

貴陽

14(2)

352

66

18.75%

盤州市

1(1)

333

/

/ 

云南

13(1)

636

109

17.14%

玉溪

5(1)

315

70

22.22%

安寧市

6(2)

175

/

/ 

西藏

10(4)

439

87

19.82%

拉薩

19·11(4)

250

48

19.20%

當雄縣

12(3)

104

/

/ 

陜西

11(1)

568

65

11.44%

西安

16(3)

563

67

11.90%

鳳翔縣

18(2)

218

/

/ 

甘肅

13(1)

509

64

12.57%

蘭州

16(2)

344

45

13.08%

通渭縣

19·18(4)

205

27

13.17%

青海

13(2)

383

66

17.23%

西寧

16(3)

307

46

14.98%

祁連縣

15(3)

97

/

/

寧夏

12(1)

416

59

14.18%

銀川

15(2)

307

53

17.26%

隆德縣

16·17(2)

165

43

26.06%

新疆

13(1)

548

93

16.97%

烏魯木齊

16(2)

342

80

23.39%

喀什市

16(3)

221

29

13.12%

說明:1、屆次中19·11(4)2019年十一屆人大四次會議,未特別標注的均指2018年召開的會議;2、不考慮直轄市街道辦一級人大情況;3、因網上資料不全,故部分縣級人大主席團人數空缺;4、地級市、縣級人大為隨機選擇;5、本表由個人依據相關官方報道或者公報制定。



注釋:
劉玉新:“中國人大主席團制度研究”,中國人民大學碩士2005年碩士學位論文,第17頁。
文學佳:“我國全國人大主席團的性質”,中國青年政治學院法學院2016年法律碩士(法學)學位論文,第23頁。
周怡、許錫珠:“大會主席團職權探討之一”,《人大研究》1997年第2期,第5頁。
文學佳:“我國全國人大主席團的性質”,中國青年政治學院法學院2016年法律碩士(法學)學位論文,第23頁。
劉玉新:“中國人大主席團制度研究”,中國人民大學碩士2005年碩士學位論文,第36頁。
馮國海意見,“人代會主席團成員要不要投票表決?”,《浙江人大》2012年第9期,第59頁。
張玉華:“人民代表大會會議主席團發揮作用的實踐與思考”,《人大研究》2017年第11期,第33頁;武春:“主席團主持人代會的實現形式”,《人大研究》2017年第11期,第32頁。
喬曉陽主編:《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法導讀與釋義》,人民出版社2010年版,第78-79頁。
需要指出的是歷史上最早的幾次全國人大會議并沒有預備會議,及至1958年1月一屆人大五次會議始召開預備會議,此后成為慣例。1982年12月修訂《全國人民代表大會組織法》時,方將預備會議作為固定的制度明確地用法律規定下來。參見許崇德主編:《中國憲法》,中國人民大學出版社2010年第4版,第155頁。
張玉華:“人民代表大會會議主席團發揮作用的實踐與思考”,《人大研究》2017年第11期,第34頁。
蔡定劍著:《中國人民代表大會制度》,法律出版社2005年第4版,第346頁。
韓大元、林來梵、鄭賢君著:《憲法學專題研究》,中國人民大學出版社2008年第2版,第141頁。
【德】康拉德·黑塞著:《聯邦德國憲法綱要》,商務印書館2007年版,第104頁;Konrad Hesse: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., C. F. Müller, S.59.
彭真著:《論新時期的社會主義民主與法制建設》,中央文獻出版社1989年版,第148頁。
張慶福、高強:“鄉鎮人大建設的原則”,徐秀義主編:《鄉鎮人大建設的理論與實踐》,中國人民公安大學出版社1995年版,第43頁。
Robert A Dahl, On Democracy, Yale University Press(1998), p.37;【美】羅伯特·達爾著:《論民主》,李柏光、林猛譯,商務印書館1999年版,第44頁。
參見Robert A Dahl, Ibid, p.37;【美】羅伯特·達爾著,同上注,第43-44頁;【美】羅伯特·A.達爾著:《民主及其批評者》,曹海軍、佟德志譯,吉林人民出版社2006年版,第143頁。
馮國海意見,陳道斯等:“人代會主席團成員要不要投票表決?”,《浙江人大》2012年第9期,第59頁。
施友松、陳熒編著:《<中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法>釋義及問題解答》,中國民主法制出版社2010年版,第18頁。
張玉華:“人民代表大會會議主席團發揮作用的實踐與思考”,《人大研究》2017年第11期,第34頁。
吳信華著:《憲法釋論》,三民書局2015年第2版,第120頁。
【美】達爾著:《民主理論的前言》,顧昕、朱丹譯,生活·讀書·新知三聯書店1999年版,第51頁。
參見【美】羅伯特·A.達爾著:《民主及其批評者》,曹海軍、佟德志譯,吉林人民出版社2006年版,第144頁。
平湘、錦長:“‘鼓掌通過’質疑”,《楚天主人》2001年第4期,第22頁。
比照胡錦光、韓大元著:《中國憲法》,法律出版社2016年第3版,第204頁。
【法】古斯塔夫·勒龐著:《烏合之眾》,馮克利譯,中央編譯出版社2005年版,第160頁。
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作者簡介:柳建龍,中國社會科學院大學政法學院副教授,法學博士。
文章來源:《中國法律評論》2019年第6期,第44-54頁;引用請以正式版為準。
發布時間:2020/5/28
 
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