行政復議制度的整體觀與整體設計
作者:高秦偉  
    摘要:  作為方法論,整體觀要求行政復議的完善應置于法治建設的大背景之下,積極回應經濟社會發展對實質性解決行政爭議的需求。當前,一方面應借助行政復議法修改的契機,從整體觀角度討論行政復議、行政訴訟、信訪制度的各自定位及發展方向;另一方面,在“行政化”和“司法化”之爭難以為行政復議發展和完善提供理論支撐的情形下,應分析各種價值在行政復議中的作用,整體性思考公正性與專業性、統一性與分散性等價值取向和平衡。通過強調行政復議組織的專業化建設,充分發揮行政復議所具有的快速、便捷、審查全面等優勢,切實提升行政復議質量。
    關鍵詞:  行政復議 整體觀 專業化 行政爭議解決 部門特色

引 言

堅持“源頭預防”、從根本上提升依法行政水準的理念導致行政復議制度的完善變得相當迫切。作為政府系統內部的自我糾錯制度,行政復議的顯著特點在于“公正高效、便民為民”。然而,從目前運作的情況來看,行政復議制度并未完全發揮期冀中的作用。自1990年《行政復議條例》頒布之日起,學界和實務界就一直在為行政復議制度的修正而不懈努力,如近年來諸多學者指出行政復議委員會或行政復議局有望滿足“將行政復議打造成解決行政爭議的主渠道”之功能期待。原因在于機構獨立可以克服《然而近年來英國則強調行政復議的作用,其中變化不可不察。

一、行政復議制度設計的整體觀

行政復議的實踐與期待之所以形成落差,多數學者分析認為當初制度設計時“反其道行之”的做法甚至是缺陷導致行政復議存在獨立性不強以及一系列的窘境。此處所言的“反其道”是指反對照搬司法機關的做法,多數研究指出實踐中過于強調行政化而片面反對司法化、過于側重層級監督而忽視爭議解決的作用,致使行政復議的積極作用難以得到發揮。當然,落差也與《這些背景性的智識構成了理論研討和制度構建的起點,如何對行政復議展開定位,如何設計復議組織及其程序,如何重構行政復議和行政訴訟的銜接、行政復議“雙被告”制度的存廢等問題儼然已成為《行政復議法》修訂時的熱點議題。相關的討論可謂卷帙浩繁,那么是否依然具有探討的意義?

(一)整體觀的內涵

縱觀主要的法治國家,當其通過立法創設新的行政機關或者規制任務之際,一般都會對行政爭議解決機制同期加以設計。設計有時將新的管轄權賦予普通法院、行政法院;或者建立裁判所,同時規定可上訴至更高的裁判所或者法院;或者由行政機關對決定進行復查。最后一種情形既包括允許公民向同一行政機關內部更高級別的機構復議,亦包括向上級行政機關或獨立機關復議。無論哪種模式,司法審查均發揮了最后一道防線的作用。不過,司法審查是一種不常使用的方式,且僅限于合法性審查,無法確保所有行政決定的質量。同時,各國因政治體制、法律傳統不同,致使各國行政爭議解決機制的種類、作用及其關系亦大相徑庭。有些國家普通法院或者行政法院較為強大,行政復議制度作用式微;有些國家設有裁判所,其抑或與行政機關存在隸屬關系,抑或為司法體系中的成員;有些國家則形成行政復議與行政訴訟制度相互并列的情形。第三種模式對中國影響較大,盡管學界和實務界對于構建裁判所或行政法院的熱情經久不息?偟膩砜,各國除普通法院或行政法院之外,其他爭議機制的設計各異其趣,從而構成了各國行政法的獨特內容。各國行政爭議解決機制的構建和完善并非一蹴而就,需結合經濟社會發展持續地對各種機制加以反思與整備。就此層面而言,隨著中國新時期社會矛盾不斷增多,行政復議仍具繼續探討的意義。

行政復議制度的整體觀是指要將完善行政復議制度置于法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的背景之下,精確定位其在行政爭議解決機制中的地位,要有體系性、適當性、公正性和有效性等理念的指導,力爭使行政復議、行政訴訟、信訪等制度相互協調,并實質性地解決爭議。要分析各種價值在行政復議制度中的作用,整體性考量行政化與司法化、獨立性與專業性、統一性與分散性等價值之間的平衡,充分發揮行政復議所具有的快捷、便民、審查全面的優勢。行政復議要從整體上有益于爭議的解決,通過質量控制程序、反饋和學習機制等方式提升行政復議質量,實現行政過程與爭議解決有效關聯;要注重協商、調解、中立評估等手段的應用,加強對在線爭議解決方式的應用,以公眾為中心并樹立服務理念。與往昔的研究不同,整體觀意在讓人們從整體的、聯系的觀點看待行政復議制度的運作及其完善,既非頭痛醫頭、腳痛醫腳的“對癥治療”,亦非有什么病、治什么病的“辨病論治”,而是從整體把握問題(病癥)之所在,了解行政復議產生、發展趨勢及本質,并放置于特定環境下來辯證論治。理論上樹立整體觀,既可以從整體層面反思行政復議和經濟社會發展需求之間的關系,亦可以系統考量行政復議與行政過程、其他爭議解決機制之間的關系,更可對行政復議本身的動態性、關聯性、統一性和個體性等特征加以探究。

(二)整體觀的方法論意義

從歷史演進來看,整體觀呈現出動態性的特征,強調制度建構應與所處時代經濟社會發展需求相適應,并隨時間推移而日臻成熟。以英國為例,裁判所、監察專員、行政復議雖曾歷經雜亂無章的發展過程,然而仍可從文獻中找尋出整體觀的思路。幾份重要的官方報告便可管窺一斑:1932年多諾莫爾報告指出裁判所系行政體系的組成部分;1957年弗蘭克斯報告提出裁判所要適用公開、公正、中立等原則;而2001年里蓋特報告及2004年英國政府發布的《公共服務的轉型——申訴、救濟和裁判所》白皮書更是從整體視角指導公眾首先避免爭議,即使無法避免爭議,亦應盡可能快速、經濟、高效地解決爭議。中國亦是如此,強調行政復議、行政訴訟、信訪制度相協調的政策文件俯拾皆是,如今則主張作為系統工程,應將行政復議的完善放置于法治國家、法治政府和法治社會一體化建設的高度,統籌謀劃、科學推進。總之,經濟社會發展更迭變遷,行政爭議解決機制的探索與完善亦將在整體觀指導下持續呈現出動態性來,用以滿足時代需要。事實上,行政復議制度整體觀中的多數內容均可以作為一國行政爭議解決機制整體設計的指導原則。

行政爭議實質性解決是近些年中國設計行政爭議解決機制時關注的重要議題之一,主張基于公眾和社會需求,系統考量行政過程、爭議解決的關系,其意義不僅在于保障公眾的合法權益,更有利于提升公眾對政府的信任,維護社會穩定。從實質解決行政爭議的視角來觀察,整體觀所具有的循環性特征有益于此目標的實現。整體觀認為構建和完善行政爭議解決機制的首要目的在于幫助公眾避免產生爭議,由正確的行政初始決定便獲得正確對待。行政機關和公眾應當盡量避免爭議發生;無法避免之時,選擇較為適當的解決方案,盡可能快速、經濟、實質性地解決行政爭議,此即為爭議解決的適當性原則。適當性原則意味著爭議解決的成本、方式應與所涉及問題的重要性、性質相適當,重大爭議所適用的程序應當嚴格于一般性爭議。這一原則應視為頭尾連接、整體的設計理念,決非一系列技術性爭議解決方法的簡單羅列。進而,整體觀認為行政爭議解決機制的設計應當涵蓋從關注行政決定作出并預防爭議發生到降低爭議升級階段;從解決爭議到從爭議解決中學習階段,從而構成了循環,意在關聯行政過程并實質性地解決行政爭議。在循環中,學習機制頗為重要,可使立法和行政機關了解到錯誤產生的原因、表現及糾正方法。此種循環關聯如下圖所示:


圖1 行政爭議解決機制與行政過程的循環關聯

整體觀并非整齊劃一地建構行政復議制度,而是在堅持系統性、完整性、協同性的前提下,注重整體與局部的關聯,注重各種價值之間的平衡,強調因領域、地域、政策等因素而實施個體性“辯證論治”,便捷、高效、實質性地解決行政爭議。在處理整體與局部之時,目前中國行政復議制度改革體現出了與整體觀較為接近的趨勢,不管實效如何、方向如何,行政復議制度改革一直試圖與行政訴訟、信訪制度相銜接和協調,主張要發揮行政復議在行政爭議解決過程中的主渠道作用,進而形成“大復議、中訴訟、小信訪”的格局。然而,中國長期將行政復議視為統一的制度加以設計和推進,無論是《行政復議法》《行政復議法實施條例》,還是行政復議委員會、行政復議局試點改革,均是基于整齊劃一的思路展開,表現為將有限的行政復議資源集中于一級政府以期提升獨立性。此種忽略局部與個體性的做法促進了行政復議的快速發展,不足之處在于過度強調統一性、完整性,卻漠視了個體性差異,結果是削足適履、難以適應特定行政領域的要求。整齊劃一甚至略顯急于求成的建構思路遮蔽了學界與實務界對細節、個體和有效、實質解決行政爭議理念的孜孜追求。與中國相反,英國行政復議在發展策略上則具有分散性和自然演進的特性。英國的行政復議是指對行政決定由同一行政機關內不同人員重新審議的過程和制度。因為缺乏系統設計,由特定法律或政府部門發展而成,所以并無一套統一的程序規則,相互差異較大,運作中產生了一些問題?傮w而言,未來英國需要從整體觀的視野關注統一和協同的問題;而中國則需要回應不同行政領域的差異,更加關注個體化的問題。當然,中國的整體設計層面,雖不如英國那般凌亂,但繁雜的行政復議管轄體制導致復議組織設立過于分散,由此滋生的弊端尚待理論加以廓清。

二、整體觀下行政復議制度的構建重點與價值權衡

整體觀主張行政復議制度的構建、完善要與經濟社會發展相適應,靜止、孤立的視角將割裂其與社會背景的動態關聯;诖,從《行政復議條例》到《行政復議法》和《從注重層級監督、保障公眾權益到將行政復議定位為行政爭議解決機制的重要渠道,回應了整體觀所確定的制度構建必須和經濟社會發展相適應的要求,為做好新時期社會矛盾糾紛化解奠定了良好的基礎;而且可以預測的是,隨著經濟社會發展不斷深入,此種動態調整亦會時常浮現。不過,即使就此層面達成共識,行政復議與其他爭議解決機制(包括行政過程)在關聯性、循環性以及完整性等層面的不足,行政復議本身存在的弊端,如整體與局部之關系、各種價值的權衡等依然是完善行政復議的重要議題,需要繼續堅持整體觀,使行政復議的實施與期待之間相互吻合。

(一)行政復議制度與其他行政爭議解決機制的關系

改革開放以來,立法者結合國情,構建起了中國特色的行政爭議解決機制,頗具典型的即為信訪、行政復議和行政訴訟制度。作為行政的自我糾錯機制,行政復議被認為具有便捷、高效、專業性強等優點,然而從相關實證數據來看公眾對行政復議的認可程度并不高,“維持會”“橡皮圖章”等標簽一直如影隨形地相伴于行政復議。面對如此困境特別是社會矛盾激增的情形,為擺脫之前對各種爭議解決機制缺乏整體設計、分工模糊的不足,中央層面提出應整體、系統設計行政爭議解決機制,尤其強調行政復議、行政訴訟、信訪等制度之間的銜接。十八大以來提出的信訪法治化的命題以及對《因此,在完善行政復議制度之際,有必要重點討論。

首先,在行政復議與信訪制度銜接上,要確定法定處理途徑優先原則,無法律依據時則運用情、理、法結合的手段,為了公共利益和公民合法權益而作為或不作為;跉v史傳統和實質解決爭議的目的,未來有必要將信訪定位于聯系群眾、系統提供改進行政運作建議的機制,進而協調好信訪、行政復議與行政訴訟之間的關系?陀^地講,“信訪洪峰”未必是信訪本身運行存在不足,與行政復議的完善有關聯;同理,“信訪洪峰”亦未必是行政復議本身出了問題,與信訪的整備亦有關聯。從整體觀出發,為防止與行政復議同質化,信訪應以處理公民提出的不滿、申訴和冤屈,對不良行政等展開陳情更為適宜。但在法律效力層面,主張并不賦予信訪機構解決問題的權力以及信訪決定的法律拘束力,功能僅在于通過受理個案聯系公眾,同時就公眾反映的問題為行政系統整體改進提供建議。如此,既可以發揮行政復議、行政訴訟制度所具備的法定解決爭議的作用;又可以充分發揮信訪制度對特定問題展開調查和建議的自由度與能動性,從源頭上削弱行政爭議產生的根基。

其次,在行政復議和行政訴訟制度銜接上,除實體問題外,程序上的銜接也值得關注。為提升爭議解決效果,可否針對爭議較多的領域設計復議前置程序或者獨立性機構,一直系爭議焦點。對此,學界有支持全面實施前置主義的觀點,也有主張“復議前置為原則、直接訴訟為例外”,還有認為對于一般性行政爭議可以采取選擇主義,專業性強的爭議可賦予復議終局裁判權,使解紛資源合理匹配。在實踐層面,近些年來的改革是以逐步裁減行政復議前置為取向,如實體法一直為取消行政復議前置不懈努力,而《行政訴訟法》修正亦對“自由選擇為主、復議前置為輔”予以肯定。從充分保障公眾合法權益角度來看,自由選擇的原則仍須堅持,通過尊重當事人選擇的意愿,使兩種機制的協調和競爭并存,如此方能實現爭議解決機制的良性運轉。因此,修訂《行政復議法》未必一定要全面規定復議前置,但為了有效過濾繁多的爭議,未來實體法可以考量在一些專業性強、爭議較多的領域規定復議前置。此類機構如何發展,將成為專業性復議委員會或裁判所,還是朝著專門法院模式前行?或許又將成為公法學界討論的重點議題。

再次,在行政復議和行政過程的銜接上,更需堅持整體觀。重視行政復議的構建和完善,系現代行政法轉型所致。然而,在與行政訴訟同生共長的過程中,中國行政復議在行政過程中顯得有些孤立。傳統討論的焦點一直圍繞內部監督與行政救濟之爭而展開,特別側重與行政訴訟的發展比對,導致行政復議在事實上與行政過程相對割裂。注重與行政過程的銜接,一方面應認識到除了以作為正式程序的行政復議能夠解決爭議之外,行政機關還應當利用其他非正式的解決方式,努力將矛盾化解于萌芽狀態,化解于基層,引導公眾以理性合法的方式表達利益訴求。此時,行政機關本身就是爭議解決的主渠道。另一方面,在預防爭議發生與升級、通過案件審理提升行政學習和依法行政能力的問題上,行政復議要強化自身的專業化建設,加強與行政過程的互動,如可在案件復議前,對相關職能部門展開協調,防范風險并實質化解矛盾糾紛。總之,未來制度設計時,要強調行政復議與行政實體法、行政過程相對接;要在行政專業性問題的共享方面作出制度設計,為實質性解決爭議奠定基礎。

(二)“行政化”與“司法化”之爭難以為行政復議完善提供支撐

有關行政復議完善的論述不勝枚舉,其中,多數學者認為行政復議究竟是朝“行政化”方向發展還是邁向“司法化”大潮成為構建完善的行政復議制度的關鍵和起點。這一論爭從形式上來看既涉及行政復議的功能定位,亦決定于與行政訴訟的差異。論爭發韌于《行政復議條例》制訂之初,后于《不過,值得注意的是實踐中行政復議過度行政化,過于考慮效率和成本,結果往往不利于保障公眾的參與權和其他合法權益,同時行政化也與官僚體系運作有關,過于依賴上級決定,導致請示、辦文等繁文縟節現象滋生。

學界和實務界一直希冀將行政復議制度構建為行政爭議解決的主渠道。深層次的理由就在于相較行政訴訟,行政復議有其優勢,便捷為民、快速解決爭議亦符合中國行政權相對強勢的傳統和行政爭議數量龐大的現實。在提升效率的同時,適度汲取司法程序的公正因素、在行政系統內尋求和實現機構相對中立也是可能的方案。同樣,即使被認為是司法化較早的倡導者在研究中亦持類似的主張。由此也印證了目前中國所謂“行政化”與“司法化”之爭并不具有本質差異,兩種觀點并非非此即彼的替代或者是對抗關系!靶姓迸c“司法化”之爭的參與雙方僅關注了制度運作的某一細節,出現了一葉障目的現象。未來仍需從整體觀出發,防止片面性認知的發生,將兩者兼收并蓄加以整合。

這里可與英國的發展加以比較。相比于法院,裁判所以其迅速、低成本和便捷等優勢,成為行政爭議解決的主渠道。裁判所全面審查訴求的合法和合理性問題,裁決標準和質量較高,頗受公眾信賴。然而,經過2007年改革和重新立法之后,裁判所開始朝司法化方向轉變:如制定和適用日益復雜的實體性規則;任命具有法律資格的人員擔任法官;公正的程序得以確立等。改革導致裁判所的聽證呈現出過度的對抗性,審理拖延屢見不鮮,正式的平等掩飾了實質的不平等。為解決因裁判所司法化而產生的問題,近幾年來,英國開始擴張使用具有“行政”性質的行政復議。目前,通過行政復議方式來解決爭議的數量遠遠超過裁判所、法院受理的數量。重視行政復議的作用,希望從源頭上控制行政爭議數量,體現了英國行政法對“將事情首次做正確”和學習型組織等理念的倡導。實踐中,通過行政復議解決爭議的時間大大縮短,向裁判所提起上訴的案件驟減。然而,產生的問題在于強制復議構成了一個額外附加的步驟,導致爭議解決的時間可能更長。政府部門因為自身利益而阻止申請人進一步追求案件公正的意愿,弱勢群體則更加缺乏挑戰行政決定的能力和信心。與中國同樣的是,對于行政復議過于行政化的擔心在于其無法公正、有效地解決行政爭議,在一定程度上削弱了公眾獲得救濟的能力。如何讓行政復議能夠更加有效和公正,成為英國公法學界和實務界較為關注的嶄新議題。

從以上分析來看,目前中國行政復議“行政化”與“司法化”的主張和表現并無本質性區別,論爭能否為行政復議制度的完善提供清晰可行的思路,值得進一步探究。英國情況可以說明一些問題,司法化的極致正是使裁判所成為了法院中的一員,對爭議有效化解的需求使得英國開始注重行政復議,然而其行政復議卻面臨著類似中國的境遇。

(三)公正性與專業性的價值取向及其權衡

從整體觀而言,一項制度是內外聯系、自我調節和自我適應的有機整體,制度構成的各部分相互關聯、相互為用,制度構建的價值取向促成了此種關聯并決定了運行方向。因此,未來行政復議的完善必須重視價值取向及其權衡的問題,應特別關注專業性的作用,結合公正性價值凸顯行政復議制度的獨特之處和優勢,并回應統一和分散的不同需求。

公法價值內涵尤為豐富,包涵公正、參與、可獲得性、比例性、透明度、確定性、一致性、有效性等概念。價值取向涉及某個或者某些價值被賦予優先權,進而需要考量選擇此種價值和其他同樣不應被忽略的價值之間展開某種程度上的權衡。事實上,在行政復議完善過程中,價值權衡的做法亦隱約有所體現,如《目前,獨立性價值討論較多,專業性價值討論相對較少,而后者恰恰是完善行政復議制度必須認真對待的議題。

行政復議的優勢在于行政復議機關與被申請人均為同一行政系統,對行政運作熟悉,對專業性問題能夠準確判斷且效率較高。那么為什么現實中行政復議的利用率卻偏低、公眾的滿意度不高呢?多數人的答案在于行政復議因獨立性不足而使公正性受到質疑。不過,應當看到獨立并非目的,目的在于通過獨立保障中立、公正。正因為此,保障獨立性又不能割裂與行政的關聯,否則將影響到專業性的確保。近十余年來,無論是行政復議委員會還是行政復議局的改革,目的均在于增強復議組織的獨立性。這與西方一些國家的做法類似。然而,這種獨立性不僅僅是復議組織、復議人員以及程序的獨立性問題,尚存在更為需要突破的問題,即中國現行行政復議建基于充分發揮層級監督之上,未來尚須清晰界定行政復議機關作為上級行政機關和被申請人作為下級行政機關之間的事權劃分,質言之涉及央地關系及行政運作方式,從而擺脫前述行政復議過程過于依賴上級的現象。公正價值取向主要涉及審理和處理爭議的方式,公正不一定意味著機構獨立,讓行政復議組織獨立于行政機關并非唯一的選擇,境外的經驗一般將獨立性的關注重點置于職能分離或程序保障而非組織分離上。獨立性有利于增強公正性,但不獨立之時公正亦有可能實現。這種辯證觀對于指導行政復議組織的建構和運作具有意義,獨立的價值很重要,但并非目的,公正才是重要的價值取向,才是贏得公眾信任的關鍵。如何實現公正,專業性價值取向意義重大。

行政爭議專業和技術性日漸增強是現代社會矛盾的鮮明特征,導致法院面臨嚴峻挑戰。而行政機關對專業的熟稔,可以快速、高效地解決爭議。因此,多數學者認為行政復議應當發揮法院無法比擬的作用。行政復議委員會試點改革之初,便很重視復議人員的專業化問題,如引入外部專家參與復議。但面臨的問題是此類專家的遴選程序如何改進,進而進一步增強公正性?專家的專業性如何能夠與行政領域的專業相對接,兼職型的專家能否與行政領域的專業發展相同步?如何解決縣、區級行政機關缺少外部專家的情況?這亦是行政復議局產生的原因,但如何保持復議組織本身的專業性?諸如此類的問題目前研討較少。而就復議人員本身需要具有專業的問題而言,涉及三個層面的議題:是否需要法律資格?是否為某個行政領域的專家(而非關注法律資格)?或者是基于其他原因任命(通常指外部人員)?細致討論后又涉及專業化的另一個深層次問題,即管轄權的專業化問題,行政復議是否應當針對某個特定領域展開救濟?實踐中一些國家或地區會就某個特定領域設立特定的復議組織或者裁判所,此即充分發揮行政專業優勢的體現。總之,行政復議委員會和行政復議局在獨立之后仍有諸多問題需要解決,引入外部專家無法從有效解決復議組織的專業性建設,亦難以針對特定領域展開專業性管轄,對專業性價值的進一步探究應是修法的關鍵。

或許有人并不承認專業性價值的重要性,主張法官并未受過行政專業知識的訓練,但亦能勝任行政裁判工作。與法官做比較未必恰當,因為涉及法院本身的定位。同時,專業價值不僅在于知識訓練,更在于相關人員會經歷行政文化的熏陶,真正形成行政復議的專業性框架,從而能夠公正而快速、實質化解矛盾。也就是說,專業性價值可以提升行政復議的效率和有效性,進而使公眾感受到公正價值。目前,從諸多的理論探討來看,全面推進復議職能的集中行使、優化資源配置成為共識,但如此決非僅存在單一組織模式,如何堅持部門行政領域的特色更是強化專業價值的重要途徑。從實質解決爭議目標考量,修正《不能由此認為機構獨立可以解決一切問題,專業化建設更是題中應有之義。

此外,需要對比一下英國行政復議存在的問題。由于近年來才受到重視,因此實踐中,尤其在基層普遍存在復議工作多由低級別且未經培訓的職員實施,致使許多有效的申請被錯誤拒絕,公眾滿意率不高。由資深且經驗豐富的高級官員來行使行政復議權并強化程序建設成為主流的建議,值得中國借鑒。但問題在于一些具體的措施是否又導致行政復議重蹈裁判所司法化覆轍,而使行政化的優勢瓦解冰消。襲人故智固然可降低制度運行風險,但必然面臨同質化的攻訐。英國行政復議完善面臨著兩難困境,改革與否,相關機構對此一直躊躇不決。中國應引以為戒,要發揮行政專業優勢,但亦應有最低限度的公正;要加強復議組織專業化建設以促進公正實現;對部門特色加以回應,協調好復議組織統一與分散的關系。

三、行政復議制度整體設計的思路

中國的行政復議和行政訴訟制度基本上處于同生共長的情勢。一方面,行政復議總在不自覺地“模仿”著行政訴訟制度;另一方面,不斷發展的行政復議為行政訴訟制度提供著許多超前性的供給,如部分抽象行政行為附帶審查、和解調解制度、解決行政爭議目標的確立等,這些內容已被修正后的《行政訴訟法》吸納。未來修正后的《行政復議法》,能否再次承擔起此種制度供給功能,能否為行政爭議解決機制的構建帶來些許新意,能否形塑出自身的獨特性并切實發揮作用,均值得期待。從理論層面講,行政復議可以作為公共政策實施的緩沖機制,讓行政機關再次檢驗公共政策的合法性和合理性問題;可以作為積極推進公眾參與的有效機制,及時化解矛盾,維護社會穩定。塑造行政復議制度“主渠道”的作用,意在實質性化解爭議,緩解訴訟壓力并提升政府公信力。過于強調司法特征,使行政復議對行政訴訟制度亦步亦趨的話,行政復議存在的意義不得不需要重新反思。行政復議應當體現出與行政訴訟制度的不同之處,未來(至少一段時間內、絕大多數行政領域)的改革仍然要堅持行政特征,充分發揮行政復議相對于行政訴訟制度的非正式、靈活性、快速、經濟、便民等特征,同時也要兼顧公正、公平、責任等價值。

(一)堅持整體觀,厘清修法基礎和方向

現代社會,由于每個環節均存在“過濾”作用,所以僅有少數行政爭議進入法院。行政過程在開始便可以及時、有效化解諸多爭議,行政爭議解決機制的作用亦是不遑多讓,但其究竟如何根據不同環境,靈活、適當地選擇適用,則構成了各國公法的重要內容。從比較法的視角來看,目前世界主要國家行政爭議解決機制尤其是行政復議的運作均面臨著一定的問題,各國均面臨著一定的挑戰,很難講何者可以成為可資借鑒的典范;氐街杏⑿姓䦶妥h的發展及挑戰層面,雖然中國行政復議演進時間較長,存在的問題甚至可以用“痼疾”描述亦不為過;但是同樣,英國裁判所改革至少歷經70余年浮沉后,才完成司法化改革的目標,而其行政復議運作中的問題方才浮出水面。痼疾與新病不因政治制度或地域而有所差異,兩國均遭遇到類似的挑戰。如前所述,修法之時堅持整體觀的方法論,有利于厘清行政復議運作現狀,有利于從整體層面探討行政復議與經濟社會發展的關系、與其他行政爭議解決機制之間的協調以及自身的完善,更有利于增強具體制度完善的針對性。

首先,無論是中國抑或英國,均通過法律或政策文件對行政復議必須回應經濟社會發展需求,必須與其他行政爭議解決機制相銜接、協調作出規定,進而同時展開了如信訪、監察專員、裁判所、行政訴訟等制度的改革。然而,由于東西方的思維差異,中國在行政復議制度層面較為注重行政復議的統一性建構,較為注重復議組織的集中化安排;英國則恰恰相反,自然演進式地就特定行政領域設定特定的復議組織。中國對多樣化的思考和英國對一致性的追求,應是各自未來行政復議完善的著力點之一。

其次,無論是行政爭議數量、規模還是公民利益表達機制的充實性方面,中英兩國差異均較大。英國健全的司法審查和裁判所體系為行政復議的發展、改進提供了整體性背景,不至于導致公眾因失去信心而對正義產生悲觀情緒。中國則一方面尚須充分樹立司法權威,對司法制度加以完善,如要深入探討普通法院與海事、知識產權、互聯網等專門或專業化法院之間的關系,最高法院及其巡回法庭之間的關系和未來發展方向,集中管轄與跨行政區劃管轄之間的關系等;另一方面還要以“主渠道”之期待發展和完善行政復議。相比而言,中國樹立整體觀更具緊迫感,應以修正《行政復議法》為契機,提升改革的整體性和協同性。

再次,在裁判所司法化的雄偉計劃完成之際,行政復議濃厚的行政色彩便勃興于英國公法之域,甚至在某些領域儼然成為了行政爭議解決的“主渠道”。相較而言,中國有關行政復議定位、運作程序等層面產生的爭論繁蕪叢雜,體現出了一定的時代特色或者頂層設計之時的焦灼感。此時,一定要克服依靠修法“畢其功于一役”的思想,一定要拋棄“法治化”即法律化、司法化的狹隘認知,毋寧以公眾訴求為中心,在整體推進和個體創新間實現相得益彰之實效,進而使長遠謀劃與差別化探索良性互動、有機結合,并及時總結經驗,確保制度行穩致遠。

(二)堅持整體觀,構建基于公眾需求的爭議解決理論

實踐中,公眾對行政的不滿主要表現為兩個層面:認為行政決定違法;或者即使不違法,但遭受到不公平、不公正的對待。行政復議、行政訴訟制度一般針對行政決定違法并展開救濟;而當公眾受到不公正的對待或者產生不公正的感覺之時,依據《憲法》41條規定,其會利用信訪、申訴、控告、檢舉、舉報等方式發表評論,或者直接向有關機關表達不滿。傳統上,前述方式被視為部門內業務安排的一部分,不過對于公眾而言,諸如此類的方式頗有相似之處,實難區分。相較于行政復議、行政訴訟制度的嚴格條件、復雜程序,信訪制度便因門檻較低而成為訴諸較多的渠道。不過,更為深入的原因在于行政法學缺失基于公眾需求的爭議解決理論之建構,F有的行政爭議解決機制并沒有將公眾的需求作為整體來加以考量,相反,卻將之分解為定位不清晰的多種類型。通常的做法是要求公眾自己分析需要什么樣的救濟措施而去選擇相對應的方式,此種情形類似于未定目的地之前,旅行社卻堅持想知道旅客究竟愿意選擇何種交通工具。如此作法過于強調正式化的安排,過于強調對法定權利的保護,導致公眾的其他利益訴求難以得到滿足。

一直以來,中國公法特別是行政法并未形成清晰明確的權利觀,有關個人針對國家擁有什么樣的權利以及如何實現的研究相對較少。憲法上的基本權利理論雖然成熟卻過于抽象,且對于行政法上的權利行使及其救濟的指導付之闕如。實踐中基本取決于司法判斷,有時導致公眾面臨不滿之時無所適從。有必要以公眾為中心,從憲法上的基本權利理論出發探討建構中國行政法上的權利理論,承認和彰顯公民在國家中享有“權利主體”的法律地位,且為促成與主張此種權利相匹配的救濟形式提供充分保障。研究行政法上的權利理論及其爭議解決機制的重要意義在于:其一,體系化的權利理論可以提供權利實現的整體觀,既可以提升公民在國家中的地位,也可以在個人自由的無限擴張而引發較多爭議之時,教育公眾正確行使權利,在觀念認知上確立權利保障和權利濫用之間的區分。其二,體系化的權利理論可以改變中國傳統上僅僅依賴行政訴訟法、行政復議法得以展開救濟的思考方式,進而轉向行政實體法,通過法律解釋技術尋找對個人權利保障的有效方式。或許這更是一種從源頭上預防和化解行政爭議的思路,因為行政法上的權利首先應當是一種實體性的請求權,其在行政過程中得到充分地尊重和實現,必然有效緩解救濟階段的壓力。由于是整體觀下的權利理論,所以不至于完全受主觀揣測和個案支配,從而使公眾能夠感知到來自憲法層面的、全面的保障。其三,體系化的權利理論亦會與時并進地關注公眾不斷發展的個人利益。體系化的權利理論并非封閉、靜態的,而是會從具體利益訴求中動態展開權利認定。這一理論同時有效地回應了前述對信訪制度的改造,不良行政雖不屬于違法行政范疇,但系公眾對行政機關良善行政的期待,關系到公眾的滿意度和政府公信力的問題。

建構行政爭議解決理論要求未來的研究應當以公眾需求為中心,對《

(三)完善行政復議的建議

行政復議的快速、高效、專業、審查全面等優勢是多國重視及大力推廣應用該制度的重要理由,與其他制度一樣,其亦存在著不足并特別明顯,中英兩國所面臨的挑戰即為例證。既然要想使行政復議發揮“主渠道”作用,又不至于同質化于行政訴訟制度,就要對行政復議進行整體性建構,要在前述修法基礎和理論完善的同時,重點關注以下問題:

第一,設計一套能夠回應多種挑戰、可行和有效的行政復議制度,使其與經濟社會發展的需求相適應,需要關注諸多的相關因素。這些因素包括行政決定的性質和特征(如是否需要某些專業知識的應用),行政決定作出的難度(如是否需要來自外部專業的支持),公眾需求和關注度與合適的行政決定者,行政成本和資源、案件積壓量,對有關人員的后果和影響等。建議具體的實體性立法時,應以明確的方式確定行政決定作出之后的行政爭議解決機制。這些行政爭議解決機制必須運作有效且易獲得,對于爭議較多的領域,可考慮建立專業性的復議組織;爭議和爭議解決機制之間要相互匹配,機制的運行、選擇應當符合適當性原則。

第二,行政復議的設計應當尊重憲法原則,應當關注與憲法原則和權利保障的兼容性。近年來,取消復議前置的重要考量在于充分保障公眾獲得救濟的權利。如果未來要在某些領域重新實施行政復議前置主義原則,需要考量合憲性審查和法律保留原則的規定。從目前情況下來看,賦予法律、行政法規規定行政復議前置更為適宜。同時應加強對行政復議前置機制的監督,如公開復議決定、加強理由說明等制度建設。

第三,行政復議應體現問責性,如可通過審理人員任命機制,或通過定期發布行政復議評估報告向同級政府和人大、公眾負責而提升問責水準。適當的問責機制會使行政復議制度運作更加公開公正,問責機制更要求行政復議制度的設計要有針對性和創新性。應允許部門和地方對行政爭議解決機制展開持續地創新,行政復議的完善要給基層、部門留出創新的機會,針對爭議特征量體裁衣、靈活地解決行政爭議。

第四,行政復議應貫徹整體觀要求,涵蓋和關聯行政過程,從“做好初始決定”開始,加強互動形成循環;同時堅持與行政訴訟、信訪制度相互銜接。要建立跨行政機關溝通機制為行政復議建立經驗分享網絡,互相學習,有效提升公共服務水準。要更多地考量使用者和公眾的合法權益,從理論上構建符合本土特色的行政法權利理論。

第五,具體改進的建議。(1)推行行政復議相對集中管轄,實現復議組織的公正性和專業化。集中后的行政復議委員會或行政復議局對本級政府及其工作部門的復議案件負責,必要時可建立外部專家咨詢制度,并規定復議人員的準入、培訓和分組制度!胺纸M”意在提升專業性,各組各司其職、負責不同領域的復議案件。相對集中管轄目標不僅在于復議資源整合,更在于專業化建設。外部專家固然在一定程度上可以保障復議活動的獨立性,但必須將復議組織的專業化建設和提升作為修法的重點內容。當然,對于案件較多、專業性強的領域可以考慮建立符合本行政領域特點、相對獨立的復議組織,理論層面應繼續探討該類組織的發展趨勢。(2)應在擴大復議受理范圍方面作出創新,同時基于公眾需求關注行政爭議本身,一次性回應申請人的實質訴求,切實發揮行政復議實質解決爭議的優勢。要在合理性審查方面下功夫,實現行政復議的政策實現功能。為此,應擴大變更決定的適用情形。(3)進一步細化程序規定,體現程序正義的要求。針對目前的單方書面審查方式的不足,有必要在多數案件中引入聽證程序,如此既能提升公眾參與度和公正性,又可依賴復議組織的主觀能動性克服過度對抗帶來的其他弊端。復議機關要在事實認定、法律適用等方面強化說明理由制度,應建立復議人員追責制度。

第六,配套機制的建設。(1)在修法的同時,各行政機關要更加有效地組織其內部結構,引入質量保障的方法,切實從行政復議、法院的反饋中學習。也可考慮建立獨立的外部質量保障小組,以確保質量和提升公眾信心。行政機關要使自己成為學習型組織,以學習的態度去發現、批判和發展行政能力。(2)強調服務理念,重視協商、調解等手段的應用。因為行政爭議解決機制不僅要解決爭端、消除分歧,還要為公眾提供發表不滿和救濟的渠道。要撫平受害方的不滿,就需要樹立服務理念。行政復議亦是如此,服務理念有時會提升爭議解決的實效。(3)要構建在線爭議解決機制。數字正義正成為全球關注的焦點,中國更是率先成立了互聯網法院,而英國司法部、法院和裁判所服務管理局亦在推廣相關的數字化計劃。在線爭議解決以其低成本、方便性受到高度關注,許多學者認為會從根本上轉變法律的傳統實踐方式。如英國交通處罰裁判所對在線爭議解決方式加以了應用:當事人雙方可在線提交證據、評論,讓裁判者在線以糾問的方式審理案件,案件可以極快的速度得到解決。這些改革意在增加對司法的易獲得性,使爭議能夠有效、迅速地解決。不過,仍然存在許多問題需要解決:是否所有類型的案件均適合在線解決?如何通過立法確定這些案件類型?當上訴人對此種方式的可信度提出質疑,如何回應?對此,需要加強理論與實踐的互動,確保立法與技術發展的同步性。

結 語

轉型時期的中國,行政爭議不斷激增、日益復雜且容易激化升級。因此對行政復議制度展開整體反思和整體設計,實屬必要。要想發揮行政復議作為行政爭議解決主渠道的作用,必須與法治建設的大背景相一致,從整體上把握公眾對公平正義的需求。在定位行政復議制度的功能之前,必須要討論其與信訪和行政訴訟制度的區隔、關聯,特別是信訪制度的定位,否則無論《行政復議法》如何修改,也無法改變“大信訪、中訴訟、小復議”的格局。整體觀主張為全面回應公眾需求,行政爭議解決機制中的行政復議和行政訴訟制度應針對違法行為而展開構造;信訪制度則以不良行政為申訴對象,集中公眾的意見向行政機關改善服務質量提供系統性建議,雖然信訪決定并不具有法律拘束力,但為行政機關實現良法善治具有促進作用。整體觀主張對各種價值取向加以分析,特別強調行政復議專業化建設的主張,可使行政復議組織滿足有效、便捷解決行政爭議且促進公正性價值的目標要求,并可協調統一性和分散安排之間的沖突。整體觀需要在實踐中得到動態適用,應結合不同行政領域展開差異化、漸次性的設計,否則仍然無法化解分散帶來的不足、無法滿足公眾訴求的多元化需求。行政復議作為改善行政過程運作的重要內容而存在,孤軍深入必自蹈危機。需要自憲法基本權利體系反思行政法上公民獲得權利救濟的權利理論;需要對行政過程、信訪、行政訴訟和行政復議制度的銜接展開更加深入地理論與實證研究。還要指出的是,整體設計未必在于否定個體性,應進一步結合行政法分論的研究,分門別類地展開制度設計,強調部門與領域、集中與分散的整合,進而與其他行政爭議解決機制相互配合,如此方能實質性地解決行政爭議。

注釋:
*本文系司法部國家法治與法學理論研究項目“行政復議制度改革研究”(19SFB2016)的階段性成果。
參見張曉娜:“司法部復議應訴局局長陳富智詳解行政復議制度”,載民主法制網http://www.mzyfz.com/cms/yifaxingzheng/fazhigongzuo/gongzuodongtai/html/1459/2019-07-23/content-1400427.html,2019年9月3日訪問。
參見應松年:“對《行政復議法》修改的意見”,《行政法學研究》2019年第2期,第7頁;沈?。骸靶姓䦶妥h委員會體制的實踐與制度構建”,《政治與法律》2011年第9期,第66頁。
See Dacian C. Dragos & Bogdana Neamtu(eds.), Alternative Dispute Resolution in European Administrative Law, Berlin: Springer, 2014; Tom Mullen,“Access to Justice in Administrative Law and Administrative Justice”, in Ellie Palmer et al(eds.), Access to Justice: Beyond the Policies and Politics of Austerity, Oxford: Hart Publishing, 2016, pp.69-103.德國有關行政復議法最新進展及學理討論,可參見吳綺云:“德國更廢訴愿先行程序之趨勢”,載“司法院行政訴訟及懲戒廳”主編:《行政訴訟制度相關論文集編(第6輯)》,“司法院”2009年版,第304—313頁。
參見楊欣:“轉型后的英國裁判所——中國行政訴訟的新鏡像”,《中國政法大學學報》2016年第6期,第94—95頁。
參見楊海坤、朱恒順:“行政復議的理念調整與制度完善”,《法學評論》2014年第4期,第19頁。
參見楊景宇:“關于《中華人民共和國行政復議法(草案)》的說明——1998年10月27日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上”,載中國人大網http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007101.htm,2019年4月1日訪問。
參見劉莘:“行政復議改革之重——關于復議機構的重構”,《行政法學研究》2012年第2期,第42頁。
“主渠道”的提法最早由胡錦濤2011年3月在中央政治局第27次集體學習時發表講話提出,強調要充分發揮行政復議作為解決行政爭議主渠道的作用。之后,學者對之進行闡述,多認為以受案數量來加以判斷。參見方軍:“論中國行政復議制度的觀念更新和制度重構”,《環球法律評論》2004年第1期,第39—46頁。
世界主要國家的比較與類型化研究,See Michael Asimow,“Five Models of Administrative Adjudication”, The American Journal of Comparative Law, Vol.63, No.1(2015), pp.3-32.
有關整體觀的內涵,可參見劉尚希:“以整體觀推進結構性改革”,《財政科學》2016年第8期,第5頁。
有學者認為2004年白皮書是英國首次對行政爭議解決機制進行整體考量的嘗試。See Tom Mullen,“A Holistic Approach to Administrative Justice?”, in Michael Adler(ed.), Administrative Justice in Context, Oxford: Hart Publishing, 2010, pp.383-420.
參見中國法學會行政法學研究會、中國政法大學法治政府研究院編:《行政復議法實施二十周年研究報告》,中國法制出版社2019年版,第58—59頁。
參見耿寶建:“行政復議法修改的幾個基本問題”,《山東法官培訓學院學報》2018年第5期,第1—13頁。
參見江必新:“論行政爭議的實質性解決”,《人民司法》2012年第19期,第13頁。規范性文件可參見上海市高級人民法院頒行的《關于進一步完善行政爭議實質性解決機制的實施意見》等。
Department of Constitutional Affairs, Transforming Public Services: Complaints, Redress and Tribunals, Cm 6253, 2004, ch.2.
參見曹康泰主編:《〈中華人民共和國行政復議法實施條例〉釋義》,中國法制出版社2007年版,第7頁。
僅有少數學者指出要從“大歷史”的視角切入,即要有一個行政爭議解決機制的整體觀念,將行政訴訟、行政復議、信訪置于行政爭議解決機制的結構中加以考慮,使之形成互補性且能夠為公眾提供實效性救濟的制度。參見章劍生:“行政復議立法目的之重述——基于行政復議立法史所作的考察”,《法學論壇》2011年第5期,第22—26頁。
域外對不良行政展開了探討,認為其雖非違法行為,但對公眾產生影響,表現為當為不為、程序不當、不當為而為等,當事人均可向監察專員申訴。參見陳菲:“制度同構理論與歐洲一體化——以歐盟監察專員制度的建立為案例”,《世界經濟與政治》2009年第4期,第64—71頁。
參見鄭志耿、儲厚冰:《行政復議制度缺失分析與完善思考》,載周漢華主編:《行政復議司法化——理論、實踐與改革》,北京大學出版社2005年版,第105頁。
參見周蘭領:“行政復議強制前置模式的重建”,《長安大學學報(社會科學版)》2008年第4期,第63—69頁。
參見章志遠:“行政復議與行政訴訟銜接關系新論——基于解決行政爭議視角的觀察”,《法律適用》2017年第23期,第31頁;趙德關:“新時期行政復議制度的定位與展望”,《行政法學研究》2016年第5期,第83頁。
參見方宜圣、陳梟窈:“行政復議體制改革‘義烏模式’思考”,《行政法學研究》2016年第5期,第94頁。
參見高秦偉:“行政救濟中的機構獨立與專業判斷——美國行政法官的經驗與問題”,《法學論壇》2014年第2期,第152頁。
法院推行的行政案件訴前協調機制值得借鑒,參見《最高人民法院關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要(2019—2023)》。當然也要謹防“協調”的濫用,參見楊建順:“新時代行政法學的使命——人權保障、法治行政與政治文明”,《上海政法學院學報》2019年第3期,第37頁。
參見劉莘:“行政復議的發展歷程與未來展望”,《江蘇社會科學》2008年第5期,第122頁。
參見周漢華:“我國行政復議制度的司法化改革思路”,《法學研究》2004年第2期,第147頁。
參見梁鳳云:“也談行政復議‘司法化’”,《國家檢察官學院學報》2013年第6期,第90頁。
參見余凌云:“論行政復議法的修改”,《清華法學》2013年第4期,第65頁。
參見周漢華:“行政復議制度司法化改革及其作用”,《國家行政學院學報》2005年第2期,第34頁。
參見游偉:“行政復議的行政性研究”,載姜明安主編:《行政法論叢》(第21卷),法律出版社2017年版,第99—100頁。
See Gavin Drewry,“The Judicialisation of ‘Administrative’Tribunals in the UK: From Hewart to Leggatt”, Transylvanian Review of Administrative Sciences, Vol.28, No.1(2009), pp.45-64.
See Joe Tomlinson & Robert Thomas,“Administrative justice-A primer for policymakers and those working in the system”,載The UK Administrative Justice Institut網站https://ukaji.org/2016/09/09/administrative-justice-a-primer-for-policymakers-and-those-working-in-the-system/,2018年12月28日訪問;Robert Thomas, Administrative Justice and Asylum Appeals: A Study of Tribunal Adjudication, Oxford: Hart Publishing, 2011, pp.11-16.
參見楊偉東:“建立行政法院的構想及其疏漏”,《廣東社會科學》2008年第3期,第190頁;高秦偉:“行政正義與爭議解決的適當性原則——英國裁判所的經驗與課題”,《比較法研究》2019年第3期,第122—123頁。也有學者提出要在效率和公正之間加以平衡,此為行政復議制度的兩種基本價值。參見黃學賢、李凌云:“政府法制機構與原司法行政機關整合——動因、問題及對策”,《蘇州大學學報(法學版)》2019年第2期,第68—69頁。
參見黃學賢:“關于行政復議委員會的冷思考”,《南京社會科學》2012年第11期,第105頁。
參見注,楊偉東文,第193頁。
如美國聯邦和各州行政機關中行政法官改革中對獨立性的關注、加拿大和澳大利亞等國對裁判所獨立性的關注。See Philip Bryden,“How to Achieve Tribunal Independence: A Canadian Perspective”, in Robin Creyke(ed.), Tribunals in the Common Law World, Annandale: The Federation Press, 2008, pp.62-63; Gabriel Fleming,“Tribunals in Australia: How to Achieve Independence”, in Robin Creyke(ed.), Tribunals in the Common Law World, Annandale: The Federation Press, 2008, p.87.
參見石佑啟、王成明:“論我國行政復議管轄體制的缺陷及其重構”,《環球法律評論》2004年第1期,第47—54頁。
See Albertjan Tollenaar,“Maintaining Administrative Justice in the Dutch Regulatory Welfare State”, in Sarah Nason(ed.), Administrative Justice in Wales and Comparative Approach, Cardiff: University of Wales Press, 2017, ch.13.
參見施立棟:“糾紛的中立評估與行政復議委員會的變革”,《政治與法律》2018年第3期,第80—83頁。
參見閆映全:“‘高效’而非‘公正’——行政復議改革方向的選擇”,《福建行政學院學報》2018年第5期,第72頁。
參見注,第109頁。
對于中國善于追求制度構建的統一性和整齊劃一的問題,學者認為這與行政法學研究僅關注總論而忽視分論有一定關聯。參見李洪雷:“行政復議制度改革應處理好四組關系”,《法學研究》2004年第2期,第155頁。
See Dave Cowan et al., The Appeal of Internal Review, Oxford: Hart Publisher, 2003, p.5.
參見趙宏:“主觀公權利的歷史嬗變與當代價值”,《中外法學》2019年第3期,第658—659頁。
參見[日]小早川光郎:《行政訴訟的構造分析》,王天華譯,中國政法大學出版社2014年版,第243頁。
參見聯立公司訴北京市東城區人民政府行政復議案,(2019)最高法行申293號行政裁定書。
參見于柏華:“權利認定的利益判準”,《法學家》2017年第6期,第1—13頁。
參見陳征:“基本權利的國家保護義務功能”,《法學研究》2008年第1期,第51—60頁。
這里需要注意的是申訴、控告、檢舉權同時呈現為監督權或者獲得權利救濟的權利雙重屬性,所以在制度上也應當特別以公眾需求出發,而非簡單以不屬于“主觀公權利”保護的范疇而加以拒絕,應當考慮建立相應的機制。因而,亦應當對信訪的性質作出準確認識,其兼顧監督權和權利救濟的雙重屬性。
有學者提出“行政一體”原則,指復議決定和原行政行為視為一個整體,將基于行政復議決定視為行政系統內部的最終決定,并由復議機關代表行政體系接受司法審查。參見耿寶建:“‘泛司法化’下的行政糾紛解決”,《中國法律評論》2016年第3期,第234—235頁;梁鳳云:“行政復議機關作共同被告問題研究”,《中國政法大學學報》2016年第6期,第125頁。也有稱為統一性原則或原處分主義,參見趙大光、李廣宇、龍非:“復議機關作共同被告案件中的審查對象問題研究”,《法律適用》2015年第8期,第77頁。
See Joshua Rozenberg,“The Online Court:Will IT Work?”,載The Legal Education Foudation網站https://long-reads.thelegaleducationfoundation.org/,2020年2月15日訪問。
See Robert J. Condlin,“Online Dispute Resolution: Stinky, Repugnant, or Drab?”, Cardozo Journal of Conflict Resolution, Vol.18, No.3(2016-2017), pp.717-758.目前,英國議會于2019年5月1日提出了《法院和裁判所在線程序法》草案。中國行政復議的網絡化也有所發展,但需要進一步研究。參見注,第76—84頁。
See Robert Thomas & Joe Tomlinson,“Mapping Current Issues in Administrative Justice: Austerity and the‘More Bureaucratic Rationality’Approach”, Journal of Social Welfare & Family Law, Vol.39, No.3(2017), pp.380-399.
【參考文獻】
{1}郜風濤主編:《行政復議法教程》,中國法制出版社2011年版。
{2}余凌云:“論行政復議法的修改”,《清華法學》2013年第4期。
{3}楊偉東:“行政復議與行政訴訟的協調發展”,《國家行政學院學報》2017年第6期。
{4} Michael Adler(ed.), Administrative Justice in Context, Oxford: Hart Publishing, 2010.
{5} Robert Thomas & Joe Tomlinson,“Mapping Current Issues in Administrative Justice: Austerity and the‘More Bureaucratic Rationality’Approach”, Journal of Social Welfare & Family Law, Vol.39, No.3(2017).
作者簡介:高秦偉,法學博士,中山大學法學院教授。
文章來源:《法學家》2020年第3期。
發布時間:2020/5/24
 
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