法國抗擊新冠疫情法律部分違憲案
作者:王建學  

案件編號:2020-800 DC號判決

判決機關:法國憲法委員會(Conseil Constitutionnel)

判決日期:2020年5月11日

審查對象:關于延長衛生緊急狀態并完善其原有規定的第2020-546號法律

關 鍵 詞:新冠肺炎 衛生緊急狀態 個人自由 公共健康 比例原則

[事實概要]

為了有效應對新冠肺炎疫情所導致的公共衛生危機,法國議會于2020年3月23日專門制定了關于應對新冠肺炎衛生緊急狀態的第2020-290號法律(Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19),該法律修改和增補了《衛生法典》,規定了衛生緊急狀態制度,授權對全國或部分地區宣告衛生緊急狀態(l'état d'urgence sanitaire)。第一次宣告權屬于部長會議,最長以一個月為限,若超出一個月,則延長衛生緊急狀態需要由議會法律予以批準。在議會所批準的期限到期前,部長會議可以提前宣告衛生緊急狀態結束。此外,該法律在第4條直接宣告全法進入為期2個月的衛生緊急狀態,自法律生效時起算,因此衛生緊急狀態將于5月24日到期。5月2日,政府向議會提出法律案,旨在延長衛生緊急狀態并完善其具體制度。2020年5月9日,議會又通過了關于延長衛生緊急狀態并完善其原有規定的第2020-546號法律(Loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions)。該法律將衛生緊急狀態延長至7月10日。

總體而言,在衛生緊急狀態制度中,法律授權總理通過法令采取的抗疫措施包括:限制人身自由、營業自由、集會自由、私生活受尊重權;為終止衛生災難而征用財產和必要服務;臨時管制價格;等等。但所有這些措施都必須與所應對的疫情風險成比例。負責公共衛生的部長有權以附理由的命令采取屬于總理權限的管制措施。拒不遵守抗疫指令的個人則要面臨處罰,由于該法律將《刑法典》特定條文引入《衛生法典》,相關個人還可能受到刑事處罰。

在獲得通過的5月9日當日晚間,關于延長公共衛生緊急狀態并補充其原有規定的法律隨即由總統和參議院議長提請憲法委員會審查,5月10日下午60名國民議員和60名參議員也提請憲法委員會審查。憲法委員會于5月11日周一作出憲法判決,該法律部分條款被宣告違憲、部分條款合憲、部分條款附保留合憲。

[系爭問題]

本案的系爭問題包括:第2020-546號法律的制定程序是否符合憲法,其為抗擊新冠疫情、保障公共健康而采取的限制個人自由的措施是否符合比例原則。

[判決概要]

第一,關于該法律的制定程序,提請審查的參議員主張,國民議會議長會議出于衛生原因而將出席的國民議員人數限定為75人,盡管是按照議會黨團比例來分配名額的,卻限制了特定議員親自參與審議法案并進行辯論和提出修正的權利,因此侵害議員在履行職務中的應有自由。憲法委員會援引1789年宣言第6條,1958年憲法第3條第1款、第26條、第27條和第44條,認為這種主張并不成立,主要理由是當前的特殊情況導致議員在事實上無法充分出席。(considérant 6)

第二,關于該法律第1條,其在衛生法典中引入了衛生災難情況下的刑事責任。對此,總統和參議院議長請求憲法委員會審查這一規定是否抵觸刑事法律面前人人平等的憲法原則。提請審查的參議員認為,該規定有違平等原則,因為其產生的效果是排除特定“決定者”的任何刑事責任。憲法委員會援引1789年宣言第6條、憲法第34條,但認為1789年宣言第6條的平等原則并不妨礙立法機關就不同性質的行為進行立法區分(considérant 9),受指摘的法律規定因此并未偏離一般法的規定,并且以同樣的方式適用于任何主體。也因此,受指摘的法律規定并未違反刑事法律面前人人平等的憲法原則,并未與任何其他憲法要求相違背,因此是符合憲法的。(considérant 13)

第三,關于受指摘法律第3條關于交通、公共設施、集會場所和征用的規定。受指摘法律第3條第2至4項修改了公共衛生法典第L.3131-15條第1款第1、5、7項,允許總理在被宣告衛生緊急狀態的行政區域內采取特定措施來限制交通、公共設施、集會場所或下達征用令。對此,提請審查的參議員認為其對財產和人身自由的限制措施是過度和不必要的,因此侵害了人身自由、私生活權、營業自由。憲法委員會援引了1946年憲法序言第11段,即國家“確保一切人獲得健康之保障”,并認為憲法并未排除立法機關規定衛生緊急狀態制度的可能性。立法機關有權在兩方面之間進行權衡和協調,一方面是保障公共健康的憲法目標,另一方面是所有人的權利和自由。在這些權利和自由中包括受到1789年宣言第2、4條保護的個人自由,第2條所保護的私生活權,第4條所保護的營業自由,以及第11條所保護的表達和意見自由。

公共衛生法典第L.3131-15條第1款對諸多基本權利進行了限制:第1項允許總理規制和禁止人員和汽車的流動,并限制人們使用交通工具和規定交通工具的使用條件,這構成對人身自由的限制;第5項授權總理臨時關閉公共設施或規制公共設施的開放以及集會場所,這構成對營業自由以及集會自由、表達和意見自由的限制;第7項則允許總理征用對于抗擊衛生災難有必要的一切人力、財產和服務。但由于以下兩方面原因,這些限制并不構成違憲,而是立法機關在不同憲法要求之間進行平衡的結果:一方面,前述措施只有在宣告衛生緊急狀態的條件下才能使用,而只有在公共衛生法典第L.3131-12條規定的“衛生災難就其性質和嚴重性而言危及公眾健康的情況下”才能予以宣告,第L.3131-14條同時明確規定了其終止適用的條件。此外,其使用上受到諸多限制,必須以部長會議的法令,最長不超過一個月,其延期必須在征求科學委員會意見后由法律予以決定,其使用的目標只限于保障公共衛生,相關措施必須嚴格與衛生風險保持比例關系,當其不必要時必須毫無遲延地予以終止,法官負責確保這些措施與其所追求的目標相適應、必要和成比例;(considérant 21)另一方面,在適用第L.3131-15條第1款第5項的過程中,與公共設施和集會場所有關的措施并未擴張至用于居住的場所,而且這些措施必須保證維持基本生活需求的人力、財產和服務,必須在抗擊衛生災難所必要的范圍內,征用措施必須按照法律規定的條件進行補償。(considérant 22)

第四,關于第3、5條規定的隔離措施。受指摘法律的第3條第5項和第5條修改了公共衛生法典第L.3131-15條和第L.3131-17條,從而明確衛生緊急狀態下的隔離措施的適用范圍。提請審查的參議員認為該規定侵害了憲法保障的人身自由,同時與國民議員一并指摘其違反憲法第66條關于個人自由的司法保障。對此,憲法委員會從以下幾個方面進行了分析:

憲法委員會援引了1958年憲法第66條和1789年宣言第16條,關于隔離措施是否違反比例原則侵害人身自由,憲法委員會基于以下幾方面原因作出不違反的認定:首先,隔離措施在2005年國際衛生條例第1條已經得到定義,其是為了防止感染范圍擴大并保護感染者以外的人民,立法機關通過建立此類制度從而追求保護公共健康的目標;其次,隔離措施只能在衛生緊急狀態的框架內并按照法律所規定的條件實施;再次,隔離措施必須由省長基于大區健康機構主任的建議以附理由的決定來實施,該決定應列明救濟的方式和期限,包括提請自由與羈押法官救濟的途徑,隔離措施在14日滿到期時只有基于醫療機構的意見才得延長;復次,受到隔離的個人可以選擇在其住所或指定隔離場所接受隔離;最后,隔離措施在到期以前可以根據相關者健康狀況予以提前終止。

關于隔離措施的監督,憲法委員會認為,人身自由只有在法官能夠在盡快介入的條件下才能夠得到更好的保護。首先,隔離措施隨時可以基于當事人或者檢察長的救濟而被自由與羈押法官所撤銷,而自由與羈押法官同樣可以隨時在72小時期限內以附理由的立即執行令來依職權介入。其次,公共衛生法典第L.3131-17條第2款第5項規定隔離措施在14日期限屆滿前,只有在自由與羈押法官事前基于省長申請而批準后,才可以延長。然而,其他情況下則沒有規定司法法官的任何例行介入。因此,此類規定雖然沒有違反憲法第66條的要求,但卻不得在沒有司法法官批準的條件下,通過要求被隔離者在12小時的時間間隙內繼續滯留于其住所或指定隔離點,從而變相延長隔離措施。最后,在前述保留解釋的限定范圍內,公共衛生法典第L.3131.15條第2款第1、3至6項的規定,以及第L.3131-17條第2款的規定,并沒有違反憲法第66條的要求。并且在此保留解釋的限定下,前述規定亦未侵害獲得有效司法救濟的權利。(considérant 43、44)

關于人身自由的侵害,行政機關在隔離制度中除能禁止被隔離人外出以外,還禁止特定地點的人員往來。然而,考慮到這些規定所追求和保障的目標,其并未侵害人身自由。因此,在前述considérant 43所作的保留解釋的限定下,公共衛生法典第L.3131-15條第2款第1、3-7項的規定,以及第L.3131-17條第2款的規定,并未侵害正常的家庭生活權或者違反其他任何憲法要求,也因此是合憲的。

第五,關于第8條的特定規定。受指摘法律第8條修改了公共衛生法典第L.3115-10條和第L.3131-1條的規定,以便在抗擊傳染病國際傳播或嚴重衛生威脅的條件下擴張在緊急衛生狀態適用于隔離措施的監督機制。出于同樣目標,在前述considérant 43所作的保留解釋的限定下,這些規定并不違反相關憲法要求。

第六,關于第9條的特定規定。受指摘法律第9條第1項和第2項第2點在公共衛生法典第L.3136-1條增加了第5項和第7項,以便允許警察機構的執法人員和交通服務機構的工作人員在緊急衛生狀態中檢查是否存在違背禁令或違反義務的行為。提請審查的參議員認為,此類規定違反了警察機構的設置必須處于司法機關的領導和監督之下的原則。同樣,關于交通服務機構工作人員的規定,因為沒有明確規定何種違法行為應由執法機關作筆錄,所以違背罪刑法定原則。首先,憲法第66條要求警察必須處于司法機關的領導和監督之下。一方面,根據公共衛生法典第L.3136-1條第5款的規定,違背禁令或違反義務的行為可以由APJ的筆錄確認,該規定旨在維持警察服務的正常運轉,并且賦予這些機構的職能只限于對違法行為進行記錄,正式的警察調查行為在此情形下并不是必需的。另一方面,公共衛生法典第L.3136-1條第7款第1句授權這些機構的職能僅限于違法行為發生于相關交通工具或服務設施內部的場合。因此,考慮到授予這兩類機構的權限,受指摘的法律規定并不違反憲法第66條的要求。況且,前述受指摘的法律規定本身并未建立任何違法行為乃至處罰,認為其違反罪刑法定原則的主張顯然也就不能成立。因此,公共衛生法典第L.3136-1條第5款、第7款第1句的規定沒有違反任何其他憲法要求,因此是合憲的。

第七,關于第11條的特定規定。第11條規定了新冠肺炎患者及其接觸者的醫療數據可以由負責處理傳染鏈的特定專業人員予以共享的條件。

關于第1-3、5款。提請審查的參議員認為,該條特定內容侵害了私生活受尊重權,特別是所收集數據的廣泛性和敏感性,缺乏足夠的隱名化措施,大量人員可以訪問此類數據,并且數據集之間存在相互連接。但憲法委員會基于以下七點理由,在保留解釋的限定下認為,私生活受尊重權并未受到侵害。

一是,立法機關制定此類規定是為了通過識別傳染鏈來強化抗擊新冠肺炎的手段,因此,立法機關的措施是為了追求保護健康這一具有憲法價值的目標。而收集、處理、共享個人數據只有在為若干健康目的所嚴格必要的范圍內才能采取。

二是,立法機關對個人健康數據的范圍進行了嚴格限制,屬于為實現目標所限定的嚴格必要范圍之內,僅在實現關于流行病學觀察和抗病毒研究的預設目標之下收集相關醫療數據,其規定相關個人的姓和名、自然人登記識別號(numéro d’inscription au repertoire national d’identification des personnes physiques)以及地址均應刪除。但是,為避免對私生活受尊重權的侵害,刪除的要求亦應同樣適用于相關個人的電話或電子聯絡方式。(considérant 67)

三是,公共衛生法典第L.1411-11-1條和勞動法典第L.4622-1條等規定的諸多公共醫療機構均可以訪問公共健康部的信息系統所登記的數據,如果說有權非經相關個人同意而訪問其私人數據的人員范圍特別廣泛,那么其范圍擴張也必須是由于為應對疫情發展所需要收集的信息才變得必要的。(considérant 69)

相反,同樣包括在此范圍從而共享數據的,還有為相關人的社交同伴提供保障的那些機構。然而,關于其社交同伴的部分,并不直接與抗擊疫情相關,信息系統所處理的這些私人數據如果缺乏相關人的同意則并不具有正當性。因此,受指摘法律第11條第3款第2句的規定侵害了私生活受尊重權,因此是違反憲法的。(considérant 70)此外,在這些機構中,其服務和人員的作用在此框架中應當是必要的,包括其訪問的數據的類型,訪問的期限以及數據的保存規則。此外,按照第11條第2款第6項的規定,有權訪問數據的工作人員非經數據所有人的明示同意,不得將個人身份識別信息傳遞給其他曾與該個人保持聯系的他人。(considérant 71)另外,前述工作人員還應在一般意義上遵守職業秘密的要求,在刑法典第226-13條規定的刑罰項下,不得泄露前述信息。(considérant 72)總之,法規有權規定收集、處置和共享信息并保證信息的嚴格保密,特別是在每一個機構中的相關負責人員的特定權限,參與信息系統的實施,以及追溯信息系統的訪問情況。(considérant 73)

四是,第11條第5款授權前述機構為行使前述受審查規范框架內的職責,可以訴諸于最高行政法院決定所規定的二次授權機構。然而,一方面,這些二次授權機構的行為必須符合其職責。另一方面,為防止侵害私生活受尊重權,訴諸二次授權機構必須符合considérant 71和73所提及的必要性要求和保密要求。(considérant 74)

五是,第11條規定收集、處置和共享健康數據不需要獲得相關人的同意,但其規定并未豁免相關操作遵守下列內容的義務,即遵守前述2016年4月27日法規和1978年1月6日法律關于個人數據處置的原則和數據被收集個人的權利特別是其訪問、獲知和校正相關數據的權利的規定。(considérant 75)

六是,一方面,第11條規定的適用不得超出為抗擊新冠疫情所嚴格必要的時限,即不得晚于前述2020年3月23日法律所宣告的衛生緊急狀態結束后6個月,另一方面,所收集的私人數據不管是否為醫學性質,均必須在其收集后3個月內自動銷毀。(considérant 76)

七是,第11條第5款規定,實施法律的法令應在征求信息和自由國家委員會的一致公開意見后作出。然而,根據憲法第21條的規定并在第13條的保留之下,總理在國家層面行使法規制定權。這些規定并不允許立法機關將總理的法規制定權附屬于另一個國家機關的權威。因此,第11條第5款第1句中的“一致(conforme)”表述是違反憲法的。(considérant 77)

綜合以上七點,在considérant 67、73和74所宣告的保留之下,第11條第1款、第2款和第3、5款的剩余內容,并未侵害私生活受尊重權,這些規定也未違反其他憲法要求,因此在前述保留之下,是符合憲法的。

關于第9款。第11條第9款確定了議會議員獲知該條實施措施情況的條件。1789年宣言第16條規定了權力分立。1958年憲法第20條第1款亦規定,“政府確定和執行國家政策!备鶕椃ǖ21條的規定,總理確保法律之執行。權力分立原則適用于政府執行法律的方面。(considérant 80)受指摘法律第11條第9款第2項要求負責公共健康的部長、國家公共健康署、醫療保險機構和大區健康機構“毫無遲延地”向國民議會和參議院移送其執行該條所采取措施的“一切行為的副本”。此外,該條還規定,議會議員為監督和評估正在采取的措施有權“要求一切補充信息”。根據憲法第24條的規定,議會有權表決法律,監督政府活動,評估公共政策。然而,在第11條關于即時移送副本的規定中,立法機關雖然考慮到大量可能受質疑的行為和爭議中數據的性質,卻違反了憲法第20、21條的權力分立原則。因此,受指摘法律第11條第9款第2項的規定是違反憲法的。(considérant 82)

第八,關于該法律第13條。該條規定修改宣告衛生緊急狀態并采取隔離措施制度的條款于法令頒布時起生效并最遲延期至2020年6月1日,參議院議長要求審查其是否與憲法第66條規定以及人身自由、私生活受尊重權和獲得有效司法救濟權相沖突。第13條的實際效果是,自受指摘法律生效時起,繼續順延衛生緊急狀態下所實施的當前的隔離制度。然而,如果說公共衛生法典第L.3131-15條最后一款在當前修改后規定了這些措施必須嚴格與所發生的衛生危險成比例,并與時間和空間環境相適應,并且當其不再必要時應隨時終止這些措施,那么,立法機關卻并沒有對其實施配備任何其他保障,特別是關于國家得以施加于個人的義務,其最長期限,以及考慮到這些措施對自由的可能剝奪,司法法官對這些措施可以予以的監督也不夠充分。(considérant 86)因此,第13條的規定侵害了個人自由,不需要繼續分析其是否侵害其他權利和自由,就足以宣告其違反憲法。

第九,關于其他條款。憲法委員會不會主動進行合憲性審查,因此不會在本判決范圍以外宣告其他條款的合憲性。

憲法委員會裁決如下:

第1條 關于延長衛生緊急狀態并完善其原有規定的第2020-546號法律的下列規定違反憲法:

-第11條第3款第2句;

-第11條第5款第1句的“一致”一語;

-第11條第9款第2項;

第13條。

第2條 在判決主文所作的相關保留之下,下列規定符合憲法:

-在第43項保留之下,公共衛生法典第L.3131-17條第2款經受指摘法律第5條修改后;

-在第43項同一保留之下,公共衛生法典第L.3115-10條第1句所規定的“在第L.3131-17條第2款所規定的條例下”,以及該法典第L.3131-1條第3款所規定的“第L.3131-17條”,經受指摘法律第8條修改后;

-在第67、73和74項保留之下,同一法律第11條第1款、第2款和第3、5款的剩余規定。

第3條 下列規定符合憲法:

-公共衛生法典第L.3136-2條,經受指摘法律第1條修改后;

-公共衛生法典第L3131-15條第1款第1、5、7項,經同一法律第3條修改后;

-公共衛生法典第L3131-15條第2款第1項、第3至7項,經同一修改后;

-公共衛生法典第L.3136-1條第5款、第7款第1項,經同一法律第9條修改后。

第4條 本裁決將刊登于法蘭西共和國官報。

[簡評]

從本判斷來看,憲法委員會在新冠疫情沖擊之下著力維護兩項憲法原則,一是基本人權原則,二是權力分立原則。

關于基本人權原則,本案中多項基本權利均因國家應對新冠疫情而受到限制,包括人身自由、營業自由、集會自由、隱私權(即私生活受尊嚴權)、財產權、獲得有效司法救濟的權利等。從總體上看,關于人身自由特別是私生活受尊嚴權,憲法委員會采取的審查相對較為嚴格,直接作出了一項違憲認定,并作出了多項附保留合憲認定。比如,以追蹤為目的將相關者的社交同伴納入信息收集范圍的法律規定違反了私生活受尊重權的保障被宣告違憲。此外,憲法委員會對基本權利保障所作出的多項附保留合憲認定也是非常必要的,比如,受指摘法律為保護私生活受尊重權規定隱匿個人的姓和名、個人識別號、地址等信息,對此,憲法委員會通過保留解釋強調,此種隱匿要求還必須同樣延伸至個人的電話和電子聯絡方式。

除直接的違憲宣告和間接的附保留合憲認定以外,憲法委員會還不厭其煩地多次重復比例原則,包括必須嚴格保持比例關系、嚴格的必要性限定、與時間和空間環境的適應性等要求。這些判決內容對于在疫情之下協調公共健康和個人自由特別是防止疫情應對措施的極端化都是非常必要的。

關于權力分立原則,憲法委員會直接作出兩項違憲認定。一是關于總理實施法律的法令制定權與信息和自由國家委員會的相互獨立性,法律不得使前者屈從于后者的權威,二是關于議會對行政機構應對疫情措施的監督密度,即要求行政機構即時向議會移送一切抗疫措施的副本屬于監督密度過高,侵害了行政機構的執法自主權。

[相關憲法條文]

1958年憲法

第66條 任何人均不得受到專斷的拘禁。

司法機關作為個人自由的保障人,按照法律規定的條件確保此原則得到遵守。

1789年人權和公民權宣言

第1條 在權利方面,人人與生俱來而且始終自由與平等,非基于公共福祉不得建立社會差異。

第2條 一切政治結合均旨在維護人類自然的和不受時效約束的權利。這些權利是自由、財產、安全與反抗壓迫。

第4條 自由是指能從事一切無害于他人的行為;因此,每一個人行使其自然權利,只以保證社會上其他成員能享有相同的權利為限制。此等限制只能以法律決定之。

第6條 法律是公意的表達。每一個公民皆有權親自或由其代表去參與法律的制訂。法律對于所有的人,無論是施行保護或是懲罰都是一樣的。在法律的眼里一律平等的所有公民皆能按照他們的能力平等地擔任一切公共官職、職位與職務,除他們的德行和才能以外不受任何其他差別。

第11條 自由交流思想與意見乃是人類最為寶貴的權利之一。因此,每一個公民都可以自由地言論、著作與出版,但應在法律規定的情況下對此項自由的濫用承擔責任。

第16條 一切社會,凡權利無保障或分權未確立,均無絲毫憲法之可言。

1946年憲法序言

11.國家確保一切人,尤其是兒童、母親和年老的勞動者,獲得健康、物質保險、休息和閑暇之保障。

注釋:
* Décision n° 2020-800 DC du 11 mai 2020 du Conseil Constitutionnel.
LOI n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, JORF n°0072 du 24 mars 2020 texte n° 2, https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000041746313&categorieLien=id
LOI n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions, JORF n°0116 du 12 mai 2020texte n° 1, https://www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/2020/5/11/PRMX2010645L/jo/texte
APJ即agents de police judiciaire,由刑事程序法第21條所規定,不享有警察的調查權但可以協助警察執行任務,其職務主要是上報違法行為,并最終借助案件筆錄通過警察局將案件移交給檢察長。APJ無中文對應稱呼,似可譯為輔警。
是由13位數字構成的一串字符,其中包含性別、出生年月、出生地點等基本信息,又稱為社會保險號,通常在法國本土和海外領土出生的自然人都被賦予獨一無二的識別號。
作者簡介:王建學,天津大學法學院教授、博士生導師。
文章來源:中國憲政網
發布時間:2020/5/23
 
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