“人民法院的組織由法律規定”之規范分析
作者:劉練軍  
    摘要:  對于“人民法院的組織由法律規定”之憲法條款,不宜以人民法院組織法來解釋,而應堅持以憲法解釋憲法原則。關于人民法院,只能從人民制憲權的維度來審視和解讀,而不應從政治決斷的視角去詮釋。人民法院組織立法應由全國人大制定,全國人大常委會僅可對之補充和修改。對于憲法上的相關條款,組織法需要作便利于直接實施的細則性規定,而不宜復制照搬。人民法院的組織可分為整體和部分兩個層面。關于整體層面,組織法應對其類型、管轄權限及上下級法院之間的關系等事項作明晰之規定。關于部分層面,組織法應確定其種類、人員規模和職能。同時,它理應對案件分配及法庭程序等事項予以詳細規定。概言之,作為憲法性法律的人民法院組織立法“宜細不宜粗”以排除“法院保留”。
    關鍵詞:  人民法院;憲法解釋;人大保留;組織立法

一、問題的提出 

20181026日,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議對人民法院組織法進行了自1979年該法頒布以來最大幅度的修訂,由原來的340條擴張為659條,第3章“人民法院的審判組織”和第5章“人民法院行使職權的保障”都是此次新增的章節。對于法院組織法的此次大修,理論界和實務界都給予了高度關注,《中國應用法學》雜志還專門策劃了一個由學者和法官共同參與的專題:“聚焦《人民法院組織法》修改”,其專題論文分別從理論分析和實證研究兩個維度,對法院組織法的修改進行了深入探討。檢索既有的研究文獻即不難發現,學界更多的是提煉和總結以往的司法改革成果,呼吁適時修訂法院組織法,把此等改革成果載入法院組織法,以從組織法上完善我國的司法制度。有關法院組織法的法理基礎與規范構造問題,則甚少有學者重點關注并鄭重其事。這種偏重于立法對策性的研究對于法院組織法的修改完善固然重要,但比較而言,法院組織法的法理基礎與規范構造問題更加重要。畢竟,法院組織法在國家法秩序體系中居于核心地位,其法理基礎和規范構造與其他部門法如物權法有著較為顯著的差異。職是之故,從國家法秩序的視角解析法院組織法,檢視其法理基礎和規范構造,對于法院組織法的完善實乃不可或缺的理論前提。

現行憲法第129條第3款規定“人民法院的組織由法律規定”,此乃人民法院組織法最直接的憲法依據。探究法院組織法的法理基礎與規范構造,關鍵在于如何詮釋此等憲法條款。人民法院的組織由法律規定,乃是有關法院組織之法規范體系的憲法基礎,構成法院組織之法規范體系的各個部分,之所以能被視為有效的法規范,是因為有此等憲法規范賦予它們明確的法律地位,為其法規范效力提供了正當性基礎。

對于人民法院的組織由法律規定之憲法條款,筆者檢索坊間較為流行的十余本憲法學教科書,均未見有分析此等條款的,F行憲法頒布后不久出版的《中華人民共和國憲法釋義》在對憲法第129條進行釋義時,亦未對其中的第3款予以解釋。蔡定劍教授在《憲法精解》中論及此等條款時,也只是用一小段的篇幅指出“該法律就是《人民法院組織法》……該法律對法院的性質、設置體系、任務原則,法院的組織和職權,法院的審判人員和其他人員作了規定”。顯然,這是“以法院組織法解釋憲法”。此等解釋無疑陷入了憲法解釋方法論誤區。法院組織法的立法及解釋都應該遵循此等憲法規范及其解釋,而不是此等憲法規范及其解釋需要恪守法院組織法規范及其解釋,否則,就難免上下錯位、本末倒置。對于“人民法院的組織由法律規定”,理應從憲法的原理與技術出發進行解釋,即遵循“以憲法解釋憲法”之解釋原則,而不宜繼續堅持“以法院組織法解釋憲法”的錯誤方法論。否則,有關法院組織法修改的所有研究,都將只能囿于現行的法院組織法框架內。法院組織之立法及其修訂應該立足于憲法規范所建構的法秩序,以憲法設定的司法權力結構及憲法所賦予國民的作為基本人權的訴訟權為原則方向,使得依據它設置的各級法院能夠承載憲法規范價值,足以維護國家法秩序之權威與尊嚴。故而,值此法院組織法大修甫定之際,法學界理應肩負起理論解析之學術使命,認真對待憲法規范——“人民法院的組織由法律規定”,為新修訂的法院組織法的更好實施提供學理支持和規范指引。

二、人民法院的組織由法律規定之溯源

追溯其起源乃是認識事物的基本方法之一,認識人民法院的組織由法律規定亦然。其實,現行憲法如此之規定并非空穴來風而是其來有自。當初,憲法修改委員會在修改憲法時,就是“以一九五四年憲法為基礎,保留和繼承一九五四年憲法的好傳統”的。1954年憲法第74條第2款全文即是“人民法院的組織由法律規定”。由此可知,現行憲法第129條第3款只是繼承和延續1954年憲法之規定。

那么,1954年憲法第74條第2款是怎么來的呢?它是由1954年憲法草案討論稿上的“最高人民法院和地方各級人民法院的組織由法律規定”簡化而來。1954323日,由中國共產黨中央委員會提出的《1954年憲法草案(初稿)》第66條第2款規定“最高人民法院和地方各級人民法院的組織由法律規定”。兩個多月后的614日,中央人民政府委員會第三十次會議通過的《中華人民共和國1954年憲法草案》對此規定未作任何修改,只是排列順序發生了一點變化,被列為該草案的第74條第2款。同時,此等規定在兩份憲法草案中的章節位置相當接近,分別為兩份草案“第六節法院和檢察機關”中第1條和第2條。從現有資料上看,當初1954年憲法制憲委員會審議草案中的“法院和檢察機關”一節時,對于“最高人民法院和地方各級人民法院的組織由法律規定”條款,委員們均無疑義而未展開討論——原始的記錄是“第66條第2款沒有問題吧。沒有!也就是說,法院的組織由法律規定乃是制憲委員們未曾辯論的一項共識。故而,關于此等條款的憲法解釋,制憲委員會未給后來的研究者提供任何原旨主義憲法解釋方法意義上的只言片語。

于是,值得亦只能深挖的就是,制憲者們為何能在法院的組織由法律規定問題上未經討論即可達成共識。對此,阿根廷憲法學家尼諾提出的“歷史的憲法(a historical constitution)”理論,定當可以為我們提供一種較好的探索路徑。尼諾認為,憲法應被理解為一種復合的結構,在此結構中有“歷史的憲法”“權利的憲法”和“權力的憲法”三個維度。而所謂歷史的憲法,主要是指一種時間的結構,亦即我們不應該把制憲僅僅理解為一個時刻,而應該梳理出它所處的實踐傳統,包括通過各種非正式的憲法性綱領和文件所逐漸積累起來的一個國家的憲法傳統與慣例,所有這些構成了理解文本層面上的憲法的“背景規范”。根據尼諾教授歷史的憲法理論,無論是對人民法院的組織由法律規定之起源的追溯,還是對它的詮釋,都應該從更為深廣的制憲史中去發現更為悠久的憲法實踐傳統,并據此揣摩其作為憲法規范之意蘊,而不應該僅僅止步于1954年憲法。

事實上,1954年憲法并非我國制憲的源頭和起點,我國的制憲歷史迄今已愈百年。在這百余年的制憲長河中,盡管改弦更張頻仍,但幾乎所有不同時代的制憲者在構建司法制度時,都不忘立下法院的組織由法律規定之憲法規范。如第一份憲法文件即1908年(光緒三十四年)發布的《欽定憲法大綱》就規定:“臣民應專受法律所定審判衙門之審判”。此法律所定審判衙門者,即法院組織由法律規定也。它同時規定總攬司法權的皇帝“委任審判衙門,遵欽定法律行之,不以詔令隨時更改”。此等規定當然亦可以解釋為審判衙門即法院組織只能依據法律而非詔令才能設置之;诖说葢椃ㄒ幏,我國第一部法院組織法即《大清法院編制法》于光緒三十五年正式頒布。此等立法史實充分證明,作為我國制憲源頭的《欽定憲法大綱》,就創下了法院組織由法律規定的憲法規范先例。在此后的歷部憲法制訂過程中,此等先例都被嚴格遵循。如1912311日公布的《中華民國臨時約法》第48條第2句規定“法院之編制及法官之資格,以法律定之”。此等規定后來成為第二年(1913年)問世的《中華民國憲法草案》(即《天壇憲法草案》)第85條之內容。而19231010日公布的《中華民法憲法》(即曹錕的“賄選憲法”)第98條第1款亦一字不差地照搬了此等規定。1946年國民大會通過的《中華民國憲法》第82條規定“司法院及各級法院之組織,以法律定之”。該憲法在我國臺灣地區至今有效,且該條款迄今未被修訂過。

如此不一而足之立憲規范事實有力地揭示,1982年憲法中的人民法院的組織由法律規定,盡管其直接淵源于1954年憲法,但實際上它的歷史源頭可以追溯到《欽定憲法大綱》,它本質上不過是“法律所定審判衙門”之現代漢語版。不管是人民法院還是審判衙門,它們都是依法裁判糾紛爭議、履行司法審判職責之國家機構,就其職能而言人民法院和審判衙門并無本質區別。而《欽定憲法大綱》之后民國年代所制訂的幾部憲法,均繼承了法院組織由法律規定的制憲傳統。遵循傳統往往不需要理由,打破傳統才需要。1954年憲法制訂時,制憲委員會對法院的組織由法律規定之草案規定一致認可,實乃制憲傳統使然。在歷史的憲法中、在悠久的制憲傳統中,才能找到人民法院的組織由法律規定的真正源頭。

從晚清、民國到新中國,盡管時移世易國家權力主體幾經嬗變,新的意識形態開始主導憲法,但接受國家權力的分工與制約以驅逐權力專斷、確認人民的自由與權利以捍衛人之尊嚴之制憲旨趣并未發生改變。是故,應該亦必須將人民法院的組織由法律規定之規范起源,追溯至我國制憲的源頭即1908年《欽定憲法大綱》,而不應人為地割裂制憲的歷史傳統,從而狹隘地把1954年憲法視為此等憲法規范之嚆矢。連1954年憲法的制訂者都可以坦率地繼承過去的制憲傳統,我們后人就更無須刻意回避“歷史的憲法”了。不寧唯是,唯有從更為深廣的制憲傳統中去詮釋人民法院的組織由法律規定,才能更深刻地認識其規范意旨及它在國家法秩序中的傳統地位,才能感悟到它對法院組織體系建構的深遠意義。

三、“人民法院的組織”之規范解釋

將“人民法院的組織由法律規定”之起源追溯到更有久遠的過去,只是分析它的第一步,探索其規范意蘊才是本文的重點。筆者擬以詞句注釋方式來探究其規范意旨,把它分為“人民法院的組織”和“由法律規定”兩個規范詞句分別予以分析。本節先分析前一個。

人民法院的組織這個規范詞句,可以被拆分為人民法院和組織兩個規范詞組。從規范憲法學的視角探究這兩個詞組的規范意義,便可把握該規范詞句之憲法涵義。

(一)人民法院

關于人民法院的職能,現行憲法第128條作了界定:“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關”。接下來的第129條、第132條還就人民法院的體制架構作了規定,即“中華人民共和國設立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院”“最高人民法院是最高審判機關。最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作,上級人民法院監督下級人民法院的審判工作”。無論運用何種法解釋方法,此等憲法條款都意味著制憲者將國家審判權賦予了人民法院,且人民法院是行使國家審判權的唯一主體,人民法院和審判機關之間是可以劃等號的。人民法院就是審判機關,而審判機關是且只能是人民法院,人民法院之外的任何機構更遑論個人都不得行使國家審判權,就是與人民法院分享其審判權亦絕對不允許。不寧唯是,憲法第131條還特地將人民法院獨立行使審判權作為一項基本原則予以認定,明確禁止行政機關、社會團體和個人干涉人民法院獨立履行其審判職能。是故,在解釋人民法院的組織由法律規定時,務必遵循以憲法解釋憲法的方法,從憲法第128、129、132等規范條款中,認識此規范條款中的人民法院之所指,而不能以人民法院組織法或其他法律法規甚至最高人民法院發布的司法文件,來解釋此等憲法規范中的人民法院,否則,就難免涉嫌以下位法規范來任意限制、擴張或歪曲憲法規范意旨。如此一來,違反最基本的以憲法解釋憲法原則事小,由此導致憲法所建構的司法體制失之權威、陷于混亂則事大。

認定人民法院的功能并指出它系國家唯一的審判機關,只是完成了人民法院這個規范詞組的實質分析,其形式分析同樣不可或缺。所謂形式分析主要是指法院前面冠以“人民”二字究竟有何深意。畢竟,世界上絕大多數國家的法院都未用人民一詞來修飾或冠名。從歷史的憲法上看,人民法院的稱號主要源于新中國的締造者對新政權性質的認知。早在1948年的中共中央政治局會議上,毛澤東就指出:“我們是人民民主專政,各級政府都要加上‘人民’二字,各種政權機關都要加上‘人民’二字,如法院叫人民法院,軍隊叫人民解放軍,以示和蔣介石政權不同!基于此等定性,1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》第17條規定“廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度,制定保護人民的法律、法令,建立人民司法制度”。此后,1954年憲法在法院前面冠以人民,也就順理成章、勢所必然。值得注意的是,1954年憲法制訂時就有代表建議,將第六節標題“法院和檢察機關”改為“人民法院和檢察機關,條文中的‘人民’都可略去”。最后的修改結果是,這個建議的前半部分被采納,而后半部分卻沒有獲得多數制憲者的認可。陋見以為,此等建議本身表明,對于法院這種國家審判機關的人民性,只要在憲法中有所宣告即可,而不必強求所有的法院一律帶上“人民”的帽子。事實上,諸如軍事法院、海事法院、知識產權法院、互聯網法院等法院都沒有被冠以“人民”稱號。

更主要的是,作為一國基本規范的憲法是且只能是由人民制定,此乃包括我國憲法在內的世界各國成文憲法制訂之通例,而主流憲法學制憲權理論對此亦心折首肯!爸茟棛鄬儆谌嗣,人民可自行直接行使制憲權,亦可委由制憲機關制定,但最終應由人民行使同意權”,“就憲法意義而言,人民為國家權利之主體及來源,人民本身為國家機關或國家機關之創造者。不管是1954年憲法還是1982年憲法,最后都是由全國人民代表大會投票表決通過。此等制憲史實乃是作為國家最高規范的憲法具有充裕的人民性的有力證據。而且,此兩部憲法均在其第2條宣誓“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。法院是代表人民行使審判權的司法機構,此乃人民制憲權的直接結果,亦為法院行使審判權的正當性基礎之所在。對此世界多國憲法有明文之確認,如葡萄牙共和國憲法第202條就規定“法院是以人民的名義行使審判權的國家主權機關”,意大利共和國憲法第101條規定“審判以人民的名義進行”,安哥拉共和國憲法第174條將法院的界定為“代表人民的主權與司法權力的機構”,西班牙王國憲法第117條規定“司法權來自人民并以國王的名義行使”。然而,這些國家的憲法都未在其法院前面冠以人民二字。由此可見,體現法院人民性的方式可以不拘一格,將法院命名為人民法院只不過是其中的方式之一。

既然如此,那應該從人民制憲權的維度去審視和解讀憲法中的人民法院,而不應從政治決斷的視角去詮釋之。畢竟,政治決斷具有鮮明的個體性而非整體性、暫時性而非長效性、恣意性而非穩定性。楊陳博士曾在檢討憲法中的人民概念時指出,理解憲法中人民一詞的含義,追求歷史原意的主觀主義的解釋方式是危險的,因為“如果僅僅從政治意志所決斷的、經驗性的被列舉出來的人民出發,那么就會因為人民含義的變動不居而難于構建一個憲法秩序,因為按功利的需要,將某些人群納入或排除出人民的行列,其本身就是一種非法的行為”,所以,對于憲法上的人民唯一可能的是,從法秩序的統一性出發作客觀主義解釋。準此,法院前面的人民二字,如果說它有什么深意的話,那也只能是進一步宣告行使審判權的法院,在捍衛國家法秩序統一性方面的職責與使命,而不能從主觀主義的解釋方法出發,將之理解為補強法院的政治性。在終極意義上,法院只是履行依法定分止爭職能的中立機構,其審判權乃是一種非政治性的存在。一言以蔽之,在憲法規范的世界里,人民法院是行使國家審判權的不二主體,其中的人民二字乃是制憲權歸于人民這一憲法秩序創制之事實在審判權上的投影。不宜從政治決斷這種主觀主義來理解此處的人民,而應從遵從客觀主義解釋方法,將之理解為法院以人民的名義自主自覺地維護國家法秩序的統一性和權威性?梢哉f,以“人民”為法院冠名重在強調它的正當性源泉在于人民,但亦僅限于此。

(二)組織

人民法院這個規范詞組的含義認識清楚了,那要辨析人民法院的組織這個規范語句之內涵就容易得多。可以從兩個層面來解讀作為憲法規范的“組織”,一是身為國家機關的人民法院作為一個層面即整體層面,二是人民法院的各個內設機構作為一個層面即部分層面。無論是整體還是部分,都應該與人民法院憲法上的審判職能息息相關,人民法院組織法在設置法院(包括其整體和部分)時,都應該緊緊圍繞著憲法上的審判職能這個核心。

1)作為國家機關的法院組織

整體層面的法院組織,就是指法院的設置,它包括形構國家司法體制的法院審級制度、各級法院的一審及上訴審管轄范圍、法院的設置地點、法院的總體規模等等。專門人民法院具體如何設置,亦屬于整體層面的法院組織范疇。

關于整體層面的法院組織,憲法本身的規定有:最高人民法院院長的任期(第129條第2款)、最高審判機關地位及其對下級法院的監督(第132條)以及對全國人大及其常委會負責(第133條);地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責(第133條)以及地方上級法院監督地方下級法院的審判工作(第132條);關于專門人民法院,憲法僅僅列舉了軍事法院(第129條),其他專門人民法院是否設置及如何設置的問題,則全盤委托人民法院組織法權衡定奪。

不過,人民法院組織法在設置整體層面的法院組織即地方人民法院及專門人民法院時,并不具有絕對的自由裁量空間,它理應受憲法所設定的人民法院乃執行國家審判職能的獨立國家機關之限制。同時,“地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責”之憲法規定揭示,地方人民法院只能在一級權力機關即地方人民代表大會之下設置。以此為判準,那不屬于一級行政區劃、未設置一級權力機關即人民代表大會的開發區,就不應該另設國家機關意義上的法院組織。而各種性質的開發區設立之后,開發區法院亦隨之紛紛掛牌成立。開發區法院作為獨立國家機關意義上的法院組織普遍存在,無疑在某種程度上擾亂了憲法創設的原有國家審判機關體系,至于其設置程序本身的合憲性問題下文再檢討。

除開發區法院外,那些履行國家審判職能的專門人民法院同樣值得關注。它們主要有鐵路運輸法院、油田法院和林業法院等。這些專門人民法院都是直接隸屬于大型中央企業,“企業辦司法”的性質特別顯著。因“法企不分”而形成的司法審判權部門化狀況比較辣眼,不但阻礙了企業本身適應時代要求走向市場化,而且這些法院的司法公信力亦令人生疑,國家司法審判職能的統一性和權威性因此而遭受沖擊。盡管經過努力,這些專門人民法院中的絕大多數都與所屬企業相剝離并移交給地方,從而納入到國家司法管理體系,但還有一些專門法院如黑龍江的林業法院劃歸地方管理的改革遲遲未得到實質啟動。叫人倍加憂心的是,舊的專門人民法院改革尚未徹底完成,而新的專門人民法院又在加快設置,如2013年先后在北京、上海、廣州設立了知識產權法院,2017年杭州互聯網法院掛牌開庭,2018年上海金融法院橫空出世。現行法院組織體系是否真的不足以承擔此等新設法院的審判職能,從而具有創設此類專門法院的迫切性;其設立程序是否符合憲法和人民法院組織法的有關規定,諸如此類的疑問值得深思,亦需要回應。

盡管“每個國家的法院體制都是一個較為復雜的系統……并不存在一個放之四海而皆準的統一的司法系統,其形態或構成是本國歷史和現實、國內和國際各種因素互動的結果”,但一個國家任何新型法院組織之創設都茲事體大,務必通盤研判謹慎為之。突破現行憲法對法院體制的預設與規范,而開展整體層面的法院組織設置之創新改革,不論其理由多么重大、動機如何良善,都是值得高度警惕的。制憲者宣告人民法院的組織由法律規定,其目的恰恰是在限制后來者在法院體制方面恣意創新。因為最終守護憲法和法律的不是順應當下民意和政治潮流的立法者和行政官,而是遠離民意與政治的法院。當法院本身的組織體系都可以隨民意政治而流變不止,那法院還能否不負制憲者所托,扮演好社會正義最后一道防線之角色就殊為可疑了。在這方面,昔日美國總統羅斯福試圖在美國聯邦最高法院多設幾個大法官席位的“法院填塞計劃(Court-packing plan)”,都遭到國會和民眾的強烈反對而流產的歷史先例,誠然值得吾國吾民重溫與省思。

2)作為內設機構的法院組織

憲法所建構的人民法院體制能否勝任其審判職能,與作為國家機關的人民法院組織設置是否合理有關,與作為法院內設機構的組織架構是否契合審判權的性能關系更為緊密。在憲法上,法院的功能既明確又單一,那就是依法裁判、化解糾紛。因而,應然的法院內設機構組織就只有兩類,即審判組織和服務于審判組織之審判職能行使的輔助機構組織。在這兩類組織中,審判組織居于主導地位,輔助機構組織處于從屬地位,后者絕對不可以染指或干涉前者的案件裁判工作,而前者對后者具有職責上的指揮權,且后者必須尊重前者在法院內的主導地位,并在有關訴訟事務方面服從前者的領導與監督。

然而,現實的法院內設機構組織之多、其關系之復雜,跟執行國家行政權的政府各個部門的內部組織形態大可比肩齊觀,呈現的是百分百科層化的組織構造,遠不像應然的法院內設機構之組織機理那樣純粹而又簡單。自1978年以來,各級法院的內部組織規模幾乎是進入了持續的野蠻生長期,內設機構逐年增多,龐雜到法院內部不得不設立大量的輔助性事務性機構,以“專門管理由于大量庭室設立出現的行政事務,還基于內部權力制約,將一些庭室的權力劃出專門行使,并設置了對這些眾多庭室進行內部監督的機構”。法院內設組織機構的膨脹及其內部的科層化管理體制,業已對法院的司法效率和司法公正構成了無法逾越的制度性障礙:一方面,因改善和提高巨大規模的法院工作人員的工資福利待遇需要,各地法院在財政、住房等方面越來越依賴于當地黨政部門及上級法院,身為獨立國家機關的法院其實根本不可能獨立;另一方面,所有法官都深陷科層化體制而難以自拔,不能不為自身的院內級別地位而殫精竭慮。要他們真正獨立于法院內外各級領導,成為一名不問前程但顧判案的純粹法官,何其難哉。

關于部分層面的法院組織之設置,應該以有利于法院及其法官獨立行使審判權為原則,任何無助于法院和法官獨立行使審判權的組織機構都應當少設甚至不設,否則,有違憲法對法院的審判職能之定位。逐步調整和簡化各級人民法院的內設機構,從速撤并其中不直接承擔審判職能的組織機構,并使履行裁判職能的審判組織在法院內處于至上之權威地位,此乃人民法院的組織由法律規定之憲法規范,對法院內設組織機構之基本要求。當然,不管是部分層面的法院組織之設立與裁撤,還是整體層面的法院組織之增置或撤并,都應該依據一定的法律程序逐步推進,而相關法律對此的規定亦應該是明確具體并切實可行。

四、人大保留原則下的“由法律規定”

“人民法院的組織”之規范內涵,在實踐中能產生多大的規范效力,主要取決于該規范條款的后半句“由法律規定”的規范內涵及其實際拘束力如何。對于由法律規定這個規范詞句,同樣可以將之拆為兩個規范詞組“法律”和“規定”予以解析,以探究其中的法律該由誰制定及其該如何規定?傮w上看,此規范詞句只能在人大保留原則下予以解釋,此乃人大承載著人民主權、人大為憲法上的最高國家權力機關使然。

)“法律”該由誰制定

這里的法律不是實質意義上的法律而只能是形式意義上的法律,即只能是由全國人大及其常委會制定的法律,具有法之一般特征的其他法律法規,不屬于“人民法院的組織由法律規定”中的法律。且不能不分辨的是,有關法院組織之設置的法律,還只能是全國人大制定的“基本法律”,全國人大常委會對此并無獨立的立法權限,而只享有部分的立法權限,即可以對全國人大制定的有關法院組織之基本法律予以補充和修改。基本法律,這是1982年憲法獨創的一個術語,1954年憲法都沒有這個用語。關于基本法律在我國法秩序中的地位,筆者認同韓大元教授的觀點:“由于‘基本法律’是地位僅次于憲法的重要法律層面,因此,它應當是憲法最直接的具體化,它所規范的領域應當最接近于憲法規范的領域。由‘基本法律’的重大性和全局性等特點,決定了它應當是國家法律體系中地位僅次于憲法而高于其他法律的一個十分重要的層次!對于整體層面的法院組織之設置,憲法第62條第3項以列舉的方式明確授權全國人大以制定和修改基本法律的方式為之。在憲法解釋學上,如此之明確列舉就意味著憲法排除了基本法律以外的其他法律,即排除全國人大之外的其他立法權主體(包括全國人大常委會)染指或分享此等立法權。而后來頒布的立法法對此等全國人大保留之立法事項再次予以確認。立法法第7條第2款規定全國人民代表大會制定和修改國家機構的基本法律。同時,立法法第8條列舉了全國人大及其常委會的專屬立法事項,其中包括各級人民法院的產生、組織和職權及訴訟制度。立法法第8條看似將全國人大和它的常委會的立法權限未作區分而混為一談,實則結合憲法第67條第3項之規定,即不難知曉兩者對整體層面的法院組織之立法權限不可相提并論。

一個基本的事實是,無論整體層面的法院組織還是部分層面的法院組織,皆由同一部基本法律予以設置和規范,那就是人民法院組織法。不管是1954年的人民法院組織法還是現行1979年人民法院組織法,均為當時的全國人民代表大會而不是其常委會所制定。而1954年的人民法院組織法草案的審議者其實就是1954年憲法的起草委員會,就像它們最后都是由第一屆全國人民代表大會第一次會議通過一樣。1979年人民法院組織法和1982年憲法的制定主體亦系同一立法主體,即都是第五屆全國人民代表大會,所不同的是前者由第五屆全國人大第二次會議通過,后者則是第五屆全國人大第五次會議通過。不管是第幾次會議,只要是同一屆,那參會的人大代表基本不變,亦即兩次會議的與會表決主體具有高度的同一性。此等立法事實表明,有關人民法院組織之立法,只能由全國人大以基本法律的形式予以規范之憲法規定,在人大立法實踐中得到了嚴格遵從。而兩部人民法院組織法與兩部憲法的制定主體都是同一屆全國人大,這遠不只是時間上的巧合那么簡單,實乃法院組織法本質上是憲法性法律,新憲法所創制的法秩序一刻也不離開法院的守護。故而,人民法院組織之設立等不了,亦不能等,人民法院組織法必須伴隨著新憲法一起誕生。

概言之,有關人民法院的產生、組織和職權,只能由全國人大制定基本法律予以規范,全國人大常委會僅僅只能“在全國人民代表大會閉會期間”對此等基本法律予以“部分補充和修改”,且其補充和修改“不得同該法律的基本原則相抵觸”。一旦全國人大常委會對全國人大有關法院組織之立法補充和修改過度,違反了此等基本法律所確立的基本原則,那全國人大常委會與全國人大之間服從與被服從的憲法地位關系就被顛倒過來,全國人大常委會的立法權不是從屬于反而是高于全國人大的立法權,憲法既定的法秩序結構和立法權等級必將由此而陷入紊亂,此乃某種程度上的憲法危機。在法院組織之立法權限問題上,不能以身為下位法的人民法院組織法的某些修改事實或立法法的某些模糊規定,來解釋作為上位最高法的憲法,而只能堅持以憲法解釋憲法的憲法解釋原則。

然而,法院組織之立法由全國人大保留之憲法規定,在司法改革過程中屢屢被無視甚至事實上被廢止。如在設立開發區法院或者類似法院的要求由于缺乏法律依據而被全國人大常委會否定后,最高人民法院竟然有求必應大量批復各地開發區法院的建立。復如備受關注的杭州互聯網法院的問世,其直接依據就是最高人民法院的一紙批復——《關于同意設立杭州互聯網法院的批復》(法[2017]237號)。不管是開發區法院還是杭州互聯網法院,它們都是依法裁判紛爭的國家審判機關。根據現行憲法,有且只有全國人大才能以基本法律的方式設立作為獨立國家機關的人民法院,即法院組織之設立屬于毫無疑義的人大保留事項。所謂人大保留,套用德國行政法學之父奧托·邁耶的話來說,就是“在特定范圍內對司法自行作用的排除”。不管是行政機關如國務院還是司法機關如最高人民法院,都沒有通過任何方式設立整體層面的法院組織之權力,憲法僅僅將此等權限授予了身為最高國家權力機關的全國人大。法院組織立法之人大保留原則即源于此;诖说仍瓌t,那些依據最高人民法院批復所設立的開發區法院、互聯網法院等法院,其行使國家審判權的合憲性與正當性相當可疑。

不只是作為獨立國家機關的法院組織,那些在司法改革過程中所創設的作為內設機構的法院組織其合法性同樣值得商榷。如2010年最高人民法院成立“協調溝通整個審判管理體系”的審判管理辦公室,隨后各地高院、中院及縣法院相繼成立了各自的審判管理辦公室,且審管辦的人員編制不亞于一個審判庭。又如2015年和2016年最高人民法院兩度設置巡回法庭,一共在全國設了六個巡回法庭,其設立的直接依據就是最高人民法院審判委員會兩度審議通過的《關于巡回法庭審理案件若干問題的規定》(法釋[2015]3號;法釋[2016]30號)。應該說,與審判管理辦公室相比,巡回法庭的設立影響更大,它直接攸關著司法終審權的統一與分立,對法院的終審體制構成了某種程度上的重塑。最高人民法院以改革的名義增加其內設機構和派出法庭,這對法院組織設置之人大保留原則的侵害不但明顯而且巨大。最高人民法院自主設置巡回法庭其合憲性與合法性如何,從另一個視角亦不難判別。這六個巡回法庭的庭長、副庭長都是由全國人大常委會任命的,而非最高人民法院自己任命的。最高人民法院有權設置巡回法庭但無權任命巡回法庭庭長、副庭長?與巡回法庭的設置相比,其庭長副庭長的任命不更像是法院內部事務么?難道組織機構設置權還小于該機構人事任命權?如此吊詭之事,顯然不在于人事任命權出了狀況(相反,它本身是符合人民法院組織法和法官法的),而在于巡回法庭設置權明顯錯位。只有當巡回法庭設置權(如果一定要設立的話)恪守人大保留原則,由全國人大常委會以修改人民法院組織法的方式來設立最高人民法院巡回法庭,那事情就能夠捋順而不至于如此違背常理與邏輯了。

)“法律”該如何“規定”

與關于人民法院組織的法律由誰制定相比,法律本身如何規定同樣重要,甚至更為重要。與其擁抱由正確主體所制定的錯誤法律,毋寧接納由錯誤主體所制定的正確法律。那有關人民法院組織的最主要的立法——人民法院組織法,其具體內容該如何規定呢?要詳盡分析此等問題,絕非一篇論文可以堪此重任,是故,在此只能提綱挈領式地就以下五個方面作扼要陳述。

1.關于整體層面的法院組織,人民法院組織法應對其類型、管轄權限及上下級法院之間的關系等事項作較為清晰的規定,盡量避免模糊和缺漏。比如關于專門人民法院,新修訂的組織法僅規定“專門人民法院包括軍事法院和海事法院、知識產權法院、金融法院等”(第15條),備受關注的杭州互聯網法院、依然活躍的各地鐵路法院事實上被排除在人民法院組織法之外,修法者何以如此規定,不得而知。像我國臺灣地區那樣針對專門法院如智慧財產法院而制定智慧財產法院組織法,并不符合人民法院組織法之立法慣例,因而人民法院組織法對于包括互聯網法院、鐵路法院在內的所有專門法院都應該是完全列舉,而不宜用“等”字為后來者留下恣意變更空間。再如上下級法院之間的關系一直是一種剪不斷理還亂的關系,是一個令學者著迷卻又頭痛、讓法官依戀卻又排斥的關系,是一個理論研究相對單一滯后而現實繁蕪活躍的關系。造成此等狀況的根本原因,在于人民法院組織法對上下級法院之間關系的規定過于模糊粗糙。新修訂的法院組織法第10條完全是復制憲法第132條之規定,此等未作進一步具體化的規定,其規范功能和操作價值委實了了。對于整體層面的法院組織,從其名稱、人員規模、管轄權限、上下級法院關系等諸如此類的問題,人民法院組織法都應該提供明確的操作規范指引,任何的含糊和缺漏都必將給法院的實踐運行帶來不便與困惑,影響法秩序的形成、穩定和預期。

2.對于憲法上有關法院組織和訴訟原則等方面的規定,人民法院組織法需要作更富有操作性的具體化規定,而不應徑直采取拿來主義。在立法過程中直接照搬憲法或其他法律上的規定,此乃立法實踐中的一個普遍現象,有學者將由復制而來的立法規定稱之為照抄型僵尸法條。這種僵尸法條在人民法院組織法上比比皆是,如新修訂的人民法院組織法第2條第1款基本上是復制憲法第128條,第4條乃是完全照搬憲法第131條等等。無論對于法院還是具體的裁判法官而言,有了憲法規定就足夠,法院組織法再重述一遍絲毫無助于其規范效力之提升。業已有學者對此等法律與憲法“規范表述趨同化”現象提出了批評,認為這種規范趨同化將會模糊憲法與法律之間的功能界限,不利于憲法實施,構成立法不作為,虛置了憲法委托,不利于權利保障,影響公權力運行,斯言誠哉。對于憲法上已有的涉及法院組織之規范,人民法院組織法務必作便利于直接實施的細則性規定,以基本法律的形式完成憲法委托,從而使憲法所設計的法院組織能夠借此變成一個有血有肉、運轉有序的審判機關。如果僅僅是照搬復制,那就辜負了憲法對全國人大的授權委托,應有的細則性規定或遺漏或空白,不利于人民法院審判職能之發揮。遺憾的是,新修訂的法院組織法同樣有不少條款是復制于憲法,此等拿來主義立法現象委實值得我國理論界和實務界深思及反省。

3.關于各級法院和專門法院的內設組織機構,人民法院組織法應明確規定其種類、人員規模、職能及其權限等。法院內設機構的任何增刪撤并都應該由全國人大常委會以修改人民法院組織法的方式為之,包括最高人民法院在內的任何組織都無權以任何名義變更法院的內設組織機構。在過去的三十余年里,法院的總體編制規模番了好幾番,各級法院的內設機構亦隨之不斷增多(1978年最高人民法院僅內設5個正局級機構,如今已多達31個),法院內部隨之呈現的是高度等級化的科層制管理模式。這大大降低了法院和法官的社會公眾接受度,已然構成法院司法公正的自我顛覆因素。造成此等意外結果的原因固然復雜,但此次大修前的人民法院組織法在有關法院內設組織機構方面的規定過于簡略,對民事、刑事和經濟審判庭之外的內設機構幾乎只字未提,而不同審級的法院所能設置的此等審判庭的數量及其人員規模等問題亦一概付之闕如,應該是最為重要的立法原因。就連行政審判庭、環境資源審判庭這種普遍存在于各級法院的內設審判機構,在此次大修前的人民法院組織法中都找不到其存在依據。至于審判管理辦公室、綜合辦公室、研究室、紀檢監察室、人事處、司法行政裝備管理處等非審判職能的內設管理機構,在大修前的人民法院組織法中更是見不到任何相關條款之蹤影。此等內設管理機構盡管普遍存在且有些是必不可少,但長期以來它們始終未獲得人民法院組織法上的應有法律身份,此等合法性匱乏狀況按理應該在此次修訂人民法院組織法時予以糾正。

然而,從新修訂的法院組織法上看,情況不容樂觀。新修訂的法院組織法第27條規定“人民法院根據審判工作需要,可以設必要的專業審判庭。法官員額較少的中級人民法院和基層人民法院,可以設綜合審判庭或者不設審判庭。人民法院根據審判工作需要,可以設綜合業務機構。法官員額較少的中級人民法院和基層人民法院,可以不設綜合業務機構”,第28條規定“人民法院根據工作需要,可以設必要的審判輔助機構和行政管理機構”。此等不予明確列舉的“可以”與“可以不”之規定,缺乏組織立法應有的“剛性”,幾乎形同于概括授權性規范,其實然的規范效果如何自然可想而知。這種“可以”與“可以不”之模糊規定能有效阻止法院內設組織規模大肆擴張?拭目以待吧。

4.依法裁判案件是法院最主要的職能,人民法院組織法乃是以實現此等職能為旨歸的最重要的法律,它理應對法官案件分配事務及法庭程序規則等庭審事項予以詳細規定。但堪稱詭異的是,不管是此前的人民法院組織法還是剛剛大修后的人民法院組織法,對于法院的案件分配和法庭規則等法院運行中最為核心的事項,均一詞未置、悉數遺漏。此等立法空白導致事實上法院的案件分配制度處于非常不穩定的凌亂狀態,法院先后經歷了“庭長指定分案”“立案庭分案”“混合型分案”和“電腦隨機分案”等不同的案件分配模式,由此導致法院案件分配作業存在著“分案主體的泛行政化”“分案標準的潛規則化”“分案數量的不均衡化”等缺陷,妨礙到了法定法官原則在司法實踐中的嚴格適用。

法定法官原則乃是當事人訴訟權的一項重要內容,亦系司法公正的基本要素之一,在大陸法系國家它早已是一項被普遍認可的司法原則。人民法院組織法對案件分配事項未作應有的規定,無論對當事人的訴訟權還是司法公正都會造成極大的負面影響。而同樣的立法空白還有法庭程序規則。由于人民法院組織法在這方面未作任何規定,于是只能將就著適用最高人民法院發布的《人民法院法庭規則》(試行于1979年,修改于1993年,再修于2015年,法釋[2016]7號)。法庭程序規則如何直接攸關著案件裁判結果的公平正義,如此之重大事項交由最高人民法院自己去定奪于情于理都不合適。關于法庭程序規則,我國臺灣地區法院組織法用323條的篇幅予以規范,此等立法事實值得全國人大常委會今后修訂人民法院組織法時斟酌和借鑒。

5.人民法院組織法應具備控制法官人數以實現法官精英化的制度功能。對于包括法官在內的所有法院工作人員,人民法院組織法理應予以類型化劃分,并對其任職條件、聘任程序、薪資待遇等事項明確規定,同時對各級法院的各類人員員額的大致范圍進行量化認定,以防止法院像行政官僚機構那樣出現人員規模上的“帕金森定律”。影響法院法官員額的主要因素有審級、案件數量、經濟社會發展情況及轄區人口數量等。為此,臺灣地區法院組織法將地方法院和其分院劃分為六種類型、高等法院和其分院分為五種類型,每一類型的法院都有它們各自人員數額的大致范圍,如第一類地方法院法官有80-160名、第二類地方法院法官有40-80名、第六類地方法院法官就只有2-5名、第一類高等法院法官有160-320名、第五類高等法院法官則只有10-20名。除法官外,其他人員如庭長、書記官、人事室科員、統計室書記官、法警、庭務員、技士等等均規定了具體的員額范圍。此前的人民法院組織法對法官等法院人員員額未作任何規定,而剛剛修訂的人民法院組織法第46條亦只作了宣告性的規定,即“法官實行員額制……最高人民法院法官員額由最高人民法院商有關部門確定。地方各級人民法院法官員額,在省、自治區、直轄市內實行總量控制、動態管理”。顯然,此等授權各級法院自我決定其法官員額之規定,其最終效果如何值得懷疑。此外,法院還有法官助理、書記員、司法警察、執行員、人事官員、研究室人員、黨政紀檢官員等多種人員。對此類人員人民法院組織法同樣應規定其員額范圍。此等司法輔助人員和司法行政人員規模過大或過小,都會對司法效率和司法公正造成一定的消極影響。新修訂的人民法院組織法盡管對于法官助理(第48條)、書記員(第49條)、司法警察(第50條)和司法技術人員(第51條)等司法輔助人員有所規定,但它并未將各級法院法官、司法輔助人員、司法行政人員和黨政紀檢人員的員額范圍予以量化規定,以法律的方式將法院的人員規?刂圃谝欢ǚ秶鷥,最終實現真正且長久的法官職業化和精英化。

對于整體層面和部分層面的法院組織,人民法院組織法到底該如何規定,此乃涉及程序和實體的相當龐雜的大問題,以上五個方面盡管非常重要,但并不足以含括其所有內容。盡管不能強求全國人大及其常委會制定和修訂的人民法院組織法十全十美,但以上五個方面的內容無論如何都不宜過于簡略、更不應該出現遺漏。相反,應該將之視為核心規范而予以認真對待和細密規定,否則,會辜負憲法規范——“人民法院的組織由法律規定”對其的委托與期待。

五、法院組織立法“宜細不宜粗”以排除“法院保留”

以上研究表明,現實的立法及法院組織狀況與憲法上的規范命題之間并不契合聯通。黨的十九大報告提出“加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作,維護憲法權威”,并誓言“推進科學立法、民主立法、依法立法,以良法促進發展、保障善治”。誠然,在社會主義法律體系已然形成的新時代,我們不應再滿足于有法可依,而需要邁向立法精細化、法治良善化的新征程。

長期以來,立法工作都是秉持“宜粗不宜細”的粗放型理念。對此原則理念,彭真在1985年“關于立法工作”的講話中有過闡述,他說:“我們這樣一個大國,各地政治、經濟、文化發展很不平衡。因此,法律只能解決最基本的問題,不能規定太細,太細了就難以適用全國。為了因地制宜地解決問題,一個法律制定出來以后,一般還需要制定實施細則,作出具體規定!冷靜揣摩一番,返回法秩序的規范世界就會頓生疑竇:此等論斷真的適用于“人民法院的組織由法律規定”中的“法律”?亦即真的適用于人民法院組織法和法官法等有關法院組織之立法?眾所周知,人民法院組織法、法官法不屬于調整性法律規范,而是授予法院和法官審判權的構成性規范,屬于分析法學家哈特所說的授予權力以作出權威性決定的次級規則。按照美國分析實證法學家霍菲爾德的概念分析,與此授予權力的構成性規范相關聯的概念是責任(liability),而不是權利(right)、特權(privilege)或義務(duty)。也就是說,只要是在我國領土范圍內的法院和法官,不管其地理位置如何及當地社會經濟發展狀況啥樣,其在憲法和人民法院組織法上的權力都是完全等同的,由此決定了他們在憲法和人民法院組織法上的責任亦雷同無異。在審判權力的授予方面,并不存在因人民法院組織法規定得太細,而“難以適用全國”之情形。

不寧唯是,全國人大在制定人民法院組織法時,還務必做到精細綿密,一旦規定本身過于粗糙,從而給法院及其法官留下太多權力(責任)之自由裁量空間,則必然會造成東部法院與西部法院司法裁判運行機制的不統一,南方法官和北方法官開庭判案程序的差異性,進而會影響到他們內心裁判責任觀念的層級懸殊。在這種形態各異的審判權運行狀況下,作為基本原則的審判權一體性自然會遭到破壞,國家法秩序的統一性不可避免地被蒙上陰影,其權威性和預期效果自然會隨之滑坡。準此以觀,人民法院組織立法必須恪守“宜細不宜粗”的原則。

此外,貫徹“宜細不宜粗”理念乃是排除“法院保留”的必然要求。法院組織(也包括行政組織)之設置,只能取決于具有民主正當性的國家立法機關所制定的法律,此乃德國制度性法律保留學說的基本內容之一。如今,法院組織法定主義已然成為世界各個法治國家所奉行不渝之圭臬。然而,一旦立法機關對法院組織之設置所享有的細密的規范權力,在立法實踐中因立法不作為等原因而未得到真實履行,那留下的空白勢必被法院自行填補,從而形成法院組織法定事項的“法院保留”,就像行政組織法定事項的“行政保留”一樣。盡管我國憲法并未像戰后日本憲法那樣賦予最高審判機關的規則制定權,但事實上我國最高人民法院所享有的司法事務規則制定權比日本最高法院大得多。很難想象日本最高法院有權以司法改革的名義增加法院的內設機構,更遑論以一紙批復來打破原有的法院體制構造而設置一種新型法院。造成此等不良狀況的原因并不單單在于最高人民法院自身。人民法院組織法過于簡略,留下了太多的只能由“法院保留”來填補的規范空白事項,此誠不容忽視的前提性因素。所以,要在法院組織事項上排除法院保留,人民法院組織法及法官法本身就得“宜細不宜粗”,否則,法院只能自我“立法”以免于全國的法院系統陷入無法可依、各自為政之混亂狀態。毋庸置疑,一旦法院保留事項超過一定限度,那人民法院就不再是憲法和基本法律意義上的國家審判機關,而淪為最高人民法院所發布的規范性文件意義上的最高人民法院的審判機關。要阻止此等蛻變的發生,就只有在人民法院組織法及法官法立法時真正做到像黨的十九大報告所說的那樣“科學立法、民主立法、依法立法”。

那人民法院組織法如何做到“宜細不宜粗”呢?這是個大問題,但或許歷史上有關法院組織法的立法經驗,可以為當下人民法院組織法修訂提供頗有價值的規范指引。清末變法修律的重要成果之一是《大清法院編制法》的制訂。這部頒布于清末光緒三十五年十二月二十八日(191027日)的《大清法院編制法》長達16164條,跟大修之后的總計659條的人民法院組織法相比,作為我國法制史上第一部法院組織法的這部法院編制法堪稱“宜細不宜粗”的立法典范。后來民國二十一年(1932年)制定的《中華民國法院組織法》(在臺灣地區至今有效,2017年第24次修訂),在篇章結構方面基本繼承了《大清法院編制法》的立法體例。可以說,此次全國人大常委會在對人民法院組織法進行大修時,依然沒有大膽借鑒和繼承過去法院組織法的立法體例與傳統經驗。總括而言,無論人民法院組織法的制定還是修訂,都是具有某種“憲法時刻”意義的重大立法工程,將“宜細不宜粗”作為其基本原則,實乃“人民法院的組織由法律規定”之內涵要求,亦為全國人大及其常委會履行此等憲法委托職能的應有之義。




注釋:
現行人民法院組織法自1980年1月1日起施行。全國人大常委會先后于1983、1986、2006和2018年對之進行了四次修訂,但前三次的修訂都只是個別條款的調整,第四次修訂乃是名副其實的“大修”。
參見《編者按:聚焦<人民法院組織法>修改》,《中國應用法學》2017年第1期,第42頁。
參見吳杰、廉希圣、魏定仁編著:《中華人民共和國憲法釋義》,法律出版社1984年版,第181-183頁。需要指出的是,在2018年修憲“監察委員會”入憲前,現行憲法第129條為在條款次序上是第124條。
蔡定劍:《憲法精解》,法律出版社2006年第2版,第439頁。
臺灣吳庚教授就主張“憲法是主權的體現,為一國之內的最高規范,以憲法本身的規定來詮釋憲法,具有較高的說服力與可信度”,并認為這種解釋方法類似于基督教牧師所說的“以圣經解釋圣經”。吳庚:《憲法的解釋與適用》,臺灣三民書局2004年版,第576頁。
參見肖蔚云:《我國現行憲法的誕生》,北京大學出版社1986年版,第4頁。關于1982年憲法的制定是以1954年憲法為藍本,許崇德教授也提供了一個佐證:“在憲法修改工作過程中,特別是初期,關于憲法整體結構的問題秘書處曾花費不少精力研究討論,企圖有所突破……最后仍沿襲1954年憲法所創建的結構形式,只是將‘公民的基本權利和義務’在順序上提前,作為憲法第二章。其他則一如既往,從而在結構上保持了穩定和延續性!眳⒁娫S崇德:《中華人民共和國憲法史》(下卷),福建人民出版社2005年版,第357頁。
韓大元編著:《1954年憲法與中國憲政》,武漢大學出版社2008年第2版,第153頁。關于“法院和檢察機關”一節中的草案規定,制憲委員會的討論和爭議主要集中于“司法權”與“審判權”的區分、法院院長副院長的任命與任期、法院和檢察院的雙重領導等問題,參見韓大元編著書,第151-153、185-186、281-282頁。亦可參見許崇德:《中華人民共和國憲法史》(上卷),福建人民出版社2005年版,第129-131頁。
[阿根廷]卡洛斯·桑迪亞戈·尼諾:《慎議民主的憲法》,趙雪綱譯,法律出版社2009年版,第12-16頁。
其實,1982年憲法在名義上是對1978年憲法修改而來,盡管實質上它更像是制憲的作品而非修憲之作。而1978年憲法第41條第1款第2句就是“人民法院的組織由法律規定”。從1982年憲法是修憲而非制憲的意義上看,現行“人民法院的組織由法律規定”最直接的源頭應該是1978年憲法而非1954年憲法。
如1982年修憲時就將法院、檢察院和公安機關之間的“分工負責,互相配合,互相制約”(1979年刑事訴訟法第5條)上升憲法規范(1982年憲法第135條)。彭真在1982年憲法修改草案的報告中指出:“我們國家可以而且必須由人民代表大會統一地行使國家權力;同時在這個前提下,對于國家的行政權、審判權、檢察權和武裝力量的領導權,也都有明確的劃分……國家機構的這種合理分工,既可以避免權力過分集中,又可以使國家的各項工作有效地進行!薄杜碚嫖倪x(一九四一——一九九○年)》,人民出版社1991年版,第456頁。
事實上,國家審判權(司法權)由法院獨享,乃近代以來最為經典的憲法秩序架構,不少國家的憲法還對此予以明文彰顯,如俄羅斯聯邦憲法第118條規定“俄羅斯聯邦的司法權只能由法院行使”,再如烏克蘭憲法第129條規定“烏克蘭的司法權只能由法院行使。禁止將法院的職能授予其他的機關或者公職人員”。參見孫謙、韓大元主編:《司法機構與司法制度——世界各國憲法的規定》,中國檢察出版社2013年版,第80、100頁。
檢索世界各國憲法,除我國外,只有古巴、越南、朝鮮等少數國家在其法院前面冠以“人民”字樣,且朝鮮只提到“郡人民法院”,其最高法院、道(直轄市)法院均未被冠以人民稱號。參見孫謙、韓大元主編:《司法機構與司法制度——世界各國憲法的規定》,第3-4、56-57、223頁。
參見翟國強:《“人民法院”名稱源流》,載《中國社會科學報》2017年3月8日。
中共中央文獻研究室編:《毛澤東文集》(第五卷),人民出版社1996年版,第135-136頁。
韓大元編著:《1954年憲法與中國憲政》,第281頁。
蕭文生:《國家法Ⅰ—國家組織論》臺灣元照出版有限公司2008年版,第14、8頁。
參見孫謙、韓大元主編:《司法機構與司法制度——世界各國憲法的規定》,第92、114、130、104頁。
楊陳:《論憲法中的人民概念》,《政法論壇》2013年第3期,第19頁。
司法權(審判權)的非政治性存在,最早由法儒孟德斯鳩提出。孟德斯鳩認為,跟立法權、行政權相比,“司法權在某種意義上可以說是不存在的”。有關此論題的詳細解析,可參見劉練軍:《司法要論》,中國政法大學出版社2013年版,第49-70頁。
2015年1月揭牌的深圳前海合作區人民法院即是開發區法院遍地開花之顯例!斑@是根據中央要求和深圳前!袊厣鐣髁x法治建設示范區’功能定位打造的新型法院!保ㄗ罡呷嗣穹ㄔ核痉ǜ母镱I導小組辦公室編寫:《<最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見>讀本》,人民法院出版社2015年版,第336頁)在相關的憲法和法律規范未被修改的情況下,打造新型法院組織的合憲性與合法性不能不打個大大的問號。關于開發區法院,很早就有學者研究認為,開發區不是憲法上的一級行政區劃,開發區法院是游離于行政區劃和政權體制之外的東西,開發區法院不是我國人民法院組織體系的一部分,最高法院批復組建開發區法院是嚴重的違憲違法行為。參見劉松山:《憲法監督與司法改革》,知識產權出版社2015年版,第237-242頁。
參見萬鄂湘主編:《專門法院改革的路徑與成效》,人民法院出版社2013年版,第136頁。
參見《全國人民代表大會常務委員會關于設立上海金融法院的決定》(2018年4月27日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過)。
新修訂的法院組織法第15條規定“專門人民法院包括軍事法院和海事法院、知識產權法院、金融法院等”。比金融法院還早一年設置的互聯網法院在此次法院組織法大修中依然未獲得組織法上的合法性。
沈德詠、曹士兵、施新州:《國家治理視野下的中國司法權構建》,《中國社會科學》2015年第3期,第44-45頁。
See Laura A. Cisneros, “Transformative Properties of FDR's Court-Packing Plan and the Significance of Symbol”, University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law, Vol. 15, Issue 1 (October 2012), p.61-66.
一直以來,我國法院行政化問題備受詬病,但問題的根源在于法院組織結構的科層化!1949 年新政權創建時,作為全能型政府重要組成部分的法院就是嚴格按照科層體制建立起來的。法院與公安機構、稅務機關等行政部門一樣,都是依據所在地區行政級別高低而配置設立的,從組織架構到運作機制和其他政府部門毫無二致,堪稱出自同一個模板,法官職業的獨立性與司法審判的法律性等司法本質特性,在法院建制過程中完全被有意無意地忽略了!眳⒁妱⒕氒姡骸斗ㄔ嚎茖踊亩嗝字Z效應》,《法律科學》2015年第3期,第21頁。
1978年全國各級法院實有人員5.9萬人,到1982年增至13.4萬人(參見《江華傳》編審委員會:《江華傳》,中共黨史出版社2007年版,第439頁),而到1987年底即達到19.5萬余人,五年里全國法院人數增加了35.8%。1988年一年全國法院更是增編3萬余人,第二年又繼續增加1萬余人。到2008年時,全國法院共有法官及其他工作人員30多萬人(參見肖揚:《新年獻詞》,《人民法院報》2008年1月1日,第1版),五年后的2013年這個數字又凈增3萬達到33萬(參見本報編輯部:《為實現中國夢書寫壯麗司法篇章》,《人民法院報》2013年3月5日,第1版)。人員規模的增長必然帶來內設機構組織的增加,如今最高人民法院內部除審判組織外尚有辦公廳、政治部、研究室、審判管理辦公室、監察局、國際合作局、司法行政裝備管理局、機關黨委、離退休干部局、新聞局等多個正局級組織機構。由于我國的法院體制是一種柱型的司法等級制,從最高法院到最基層法院,其職能配置和運作方式同質雷同,因而,最高法院內部每增設一個組織機構,那下面的高級法院、中級法院及縣級法院都會立即跟進增設類似的新的組織機構。
劉忠:《論中國法院的分庭管理制度》,《法制與社會發展》2009年第5期,第127頁。
有研究表明:“受到權力場域和社會場域的交互影響,司法場域中的基層法官只能擁有‘有限’的司法判斷權,既需要面對來自權力場域中的日常政治,又需要考慮并解決深嵌于社會場域中的各種人情世故,陷于法律人、公務員和社會人三種身份的定位混亂!眳⒁娦烨澹骸度貓鲇蛳轮袊鶎臃ü匐x職類型探討》,《法學》2018年第4期,第117頁。
新修訂的法院組織法第15條規定“專門人民法院的設置、組織、職權和法官任免,由全國人民代表大會常務委員會規定”。此等規定無疑賦予全國人大常委會有關法院組織的立法權,其合憲與否,殊可懷疑。
有學者分析認為,我國的法律可以分為三個檔次,第一檔次是憲法,第二檔次是基本法律,凡涉及國計民生中特殊重大事項的法律都是基本法律,第三檔次是“除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”,這里的其他法律就是與基本法律相對而言的普通法律。參見崔敏:《關于對基本法律的修改權限問題》,《人大研究》2007年第4期,第21頁。
韓大元主編:《中國憲法事例研究(三)》,法律出版社2009年版,第184頁。
1982年憲法第67條第3項規定“在全國人民代表大會閉會期間,對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。
“中華人民共和國憲法起草委員會第九次全體會議于1954年9月12日在中南海紫光閣舉行。會議內容是討論關于《中華人民共和國憲法草案的報告(草稿)》以及“五法”(“五法”指:①全國人民代表大會組織法;②國務院組織法;③人民法院組織法;④人民檢察院組織法;⑤地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法)的歷次修改稿!眳⒁娫S崇德:《中華人民共和國憲法史》(下卷),第150頁。
全國人大常委會對全國人大制定的基本法律進行修改的權力邊界在哪里,此乃我國憲法學上的一個重要議題,相關的研究文獻所在多有。筆者認同林彥教授的研究結論:“全國人大可以保留基本法律的修改權,并且可以對全國人大常委會的修改進行事后的合理性審查。全國人大常委會應當在尊重‘先例’的基礎上有節制地行使基本法律的修改權”。參見林彥:《再論全國人大常委會的基本法律修改權》,《法學家》2011年第1期,第1頁。
奧托·邁耶曾將法律保留界定為“在特定范圍內對行政自行作用的排除”,參見[德]奧托·邁耶:《德國行政法》,劉飛譯,商務印書館2002年版,第72頁。
參見《最高人民法院審判管理辦公室正式成立》,《人民法院報》2010年11月24日,第1版。
有研究指出:“巡回法庭的判決被視為最高人民法院本身的判決,不能上訴,這樣有可能出現巡回法庭之間的判決差異,造成法律適用結果的多歧化,這會違背審判權一體性的憲法主旨!眳⒁娡踅▽W:《地方各級人民法院憲法地位的規范分析》,《法學研究》2015年第4期,第70頁。
2014年12月28日,十二屆全國人大常委會第十二次會議任命劉貴祥為最高人民法院第一巡回法庭庭長、胡云騰為最高人民法院第二巡回法庭庭長。此外,還任命了四位巡回法庭副庭長。2016年12月25日,十二屆全國人大常委會第二十五次會議任命江必新為最高人民法院第三巡回法庭庭長、景漢朝為最高人民法院第四巡回法庭庭長、李少平為最高人民法院第五巡回法庭庭長、張述元為最高人民法院第六巡回法庭庭長。此外,還任命了八位巡回法庭副庭長。
法官乃是法院組織最為重要的載體,離開了法官,無論多么完美的法院組織也如同喪失行動能力的植物人,是故,法官法中亦有部分內容涉及法院組織問題。但跟法院組織法相比,法官法是下位法,居于補充地位。礙于篇幅并避免失焦,本文重點談論法院組織法。
參見杜豫蘇:《上下級法院審判業務關系研究》,北京大學出版社2015年版,第1頁。
憲法第132條和法院組織法第10條規定“最高人民法院是最高審判機關。最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作,上級人民法院監督下級人民法院的審判工作”。
參見葛云松:《物權法的扯淡與認真——評<物權法草案>第四、五章》,《中外法學》2006年第1期,第53頁。
人民法院組織法和憲法上的此等條款規定非常容易檢索查閱,為行文簡約,不予贅述。
參見李樣舉、韓大元:《論憲法之下國家立法具體化功能的實現》,《廈門大學學報(哲學社會科學版)》2013年第3期,第95頁。
對此問題的研究,可參見劉忠:《規模與內部治理—中國法院編制變遷三十年(1978-2008)》,《法制與社會發展》2012年第5期。
參見蘭世民、蘭馨、繆新森:《法院分案若干問題研究》,《法律適用》2012年第6期,第95-96頁。
法定法官原則有著甚為厚重綿長的歷史,其起源可追溯到1791年法國憲法。該憲法第五章“司法權”中的第四條規定:“不得用任何專案法庭、或非經法律規定的職權和移審辦法,使公民不受依法指定的審判官的審理”。如今,大多數歐陸國家的憲法都像德國基本法一樣規定了法定法官原則,如奧地利、意大利、荷蘭、比利時、希臘、西班牙、土耳其、保加利亞、波蘭、羅馬尼亞等國家皆如是。參見卡爾·海因茨·施瓦布、彼得·戈特瓦爾特:《憲法與民事訴訟法》,載米夏埃爾·施蒂爾納編:《德國民事訴訟法學文萃》,趙秀舉譯,中國政法大學出版社2005年版,第143頁。有關此原則的檢討可參見劉練軍:《法定法官原則:審判委員會改革的新路徑》,《北方法學》2018年第6期,第104-116頁。
參見我國臺灣地區法院組織法第7章“法庭之開閉及秩序”(第84-96條)、第8章“法庭之用語”(第97-100條)和第9章“裁判之評議”(第101-106條)。
“當官兒的人需要補充的是下屬而不是對手;當官兒的人彼此之間會制造出工作來做的”,這就是官僚會制造更多官僚的“帕金森定律”。參見[英]諾斯古德·帕金森:《官場。ㄅ两鹕桑,陳休征譯,生活·讀書·新知三聯書店1982年版,第2頁。
本書編寫組編著:《黨的十九大報告學習輔導百問》,學習出版社、黨建讀物出版社2017年版,第31頁。
前引10,《彭真文選(一九四一——一九九○年)》,第505頁。
關于此兩類規范的劃分及其特征,可參見袁勇:《法律規范沖突研究》,中國社會科學出版社2016年版,第69-75頁。
See H. L. A. Hart, The Concept of Law(2nd edition), Oxford: Clarendon Press, 1994, pp.93-98.
See Wesley Newcomb Hohfeld, Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning, England: Ashgate and Dartmorth, edited by David Campbell and Philip Thomas, 2001, p.12.
有人認為“人民法院并不具有事權的分層性,憲法賦予人民法院的權限只是一個整體,即‘依照法律獨立行使審判權’。由此可見,人民法院作為審判機關既不具有中央性也不具有地方性,審判權是具有一體性的權力形態”。筆者深以為然。參見王建學:《地方各級人民法院憲法地位的規范分析》,《法學研究》2015年第4期,第67頁。
戰后日本憲法第77條規定“最高法院有權就有關訴訟程序、辯護人、法院內部紀律和關于處理司法事務的事項制定規則……最高法院對制定有關下級法院規則的權限可以委托給下級法院”。
《大清法院編制法》第1章“審判衙門通則”(第1-13條)、第2章“初級審判廳”(第14-16條)、第3章“地方審判廳”(第17-24條)、第4章“高等審判廳”(第25-32條)、第5章“大理院”(第33-45條)、第6章“司法年度及分配事務”(第46-53條)、第7章“法庭之開閉及秩序”(第46-53條)、第8章“審判衙門之用語”(第69-71條)、第9章“判斷之評議及決議”(第72-80條)、第10章“庭丁”(第81-84條)、第11章“檢察廳”(第85-104條)、第12章“推事及檢察官之任用”(第106-127條)、第13章“書記官及翻譯官”(第128-143條)、第14章“承發吏”(第144-153條)、第15章“法律上之輔助”(第154-156條)、第16章“司法行政之職務及監督權”(第157-163條)和附則(第164條)。有關此法院編制法文本形成之過程,可參見吳澤勇:《清末修訂<法院編制法>考略》,《法商研究》2006年第4期,第154-160頁;有關此法院編制法內容的全面評述,可參見[日]岡田朝太郎口述、熊元襄編、張進德點校:《法院編制法》,上海人民出版社2013年版。
《中華民國法院組織法》第1章“總則”(第1-7條)、第2章“地方法院”(第8-30條)、第3章“高等法院”(第31-46條)、第4章“最高法院”(第47-57條)、第5章“檢察機關”(第58-76條)、第6章“司法年度及事務分配”(第77-83條)、第7章“法庭之開閉及秩序”(第84-96條)、第8章“法庭之用語”(第97-100條)、第9章“判斷之評議”(第101-106條)、第10章“司法上之互助”(第107-109條)、第11章“司法行政之監督”(第110-114條)、第12章“附則”(第105條)。此外,這個法院組織法還附有各級法院員額表。除這個法院組織法外,臺灣地區尚有“行政法院組織法”(計10章48條)和“智慧財產法院組織法”(計8章45條)等,但我們對于專門人民法院從未予以專門立法。
當然,由于現行的憲法政制畢竟有別于過去,比如檢察院在憲法上具體它的獨立權能和地位,而不再是隸屬于法院,此點不能不注意。
作者簡介:劉練軍,東南大學法學院教授、博士生導師。
文章來源:《吉林大學社會科學學報》2020年第3期。
發布時間:2020/5/21
 
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