機關運行保障管理體制法律設計及要求
作者:王貴松  

機關運行保障事務,是指全部或者部分使用國家財政資金、保障黨政機關有效運轉的公務事項。本文旨在從法律控制的視角,探討機關運行保障管理體制的法律設計及法律要求。

機關運行保障事務管理體制的法律設計

在機關運行保障事務需要法律控制的事項中,管理體制是重中之重。雖然絕大部分省區市設立了機關事務管理機構,但無論是在機構名稱、機構性質上抑或是隸屬關系而言,各省區市的機關事務管理機構存在較大差異!稒C關事務管理條例》設計的體制未能實現頂層設計的應有功能,需要法律重新考慮并予決斷。

從全國機關運行保障事務的管理體制來看,按照不同標準,可以歸納出以下幾種類型。

專門機構型與內設機構型。專門機構型指設置專門的機關運行保障事務管理部門,統一管理指導相關工作。內設機構型指在各機關內部設置專門的機構或由現有的某機構負責機關運行保障事務。

集中型與分散型。集中型是指將各機關的運行保障事務統一交由專門的管理部門負責,分散型指各機關各自負責自身的運行保障事務,這是目前的多數做法。

黨政分立型與黨政一體型。黨政分立型指黨的機關運行保障事務和國家機關的運行保障事務分別由各自的機構來管理。黨政一體型指將黨的機關運行保障事務和國家機關的運行保障事務交由統一設置的專門機構來管理。

2018年機構改革之后,全國省級機關事務管理部門共有27家行政單位(正廳級23家,副廳級4家),2家事業單位(內蒙古自治區、陜西。,廣東省人民政府機關事務管理局仍為參公副廳級單位。按照社會功能來看,現有事業單位存在承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的事業單位,改革方向是逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構。機關運行保障顯然不屬于從事生產經營活動和從事公益服務,而是屬于行政職能的范疇,相應機構的事業單位定性應逐步轉為行政機構。

在同級機關運行保障事務的橫向關系上,首先,可選取專門機構型,提高專業性。內設機構型的好處是該機構熟悉所在機關業務,能提供精準而靈活的服務。專門機構型的好處是相關服務專業性強、標準化程度高。機關數量眾多,事務繁雜,涉及大量公用資產,設置統一的機構指導運營,對于加強保障事務的專業性和標準化,作用。

其次,條件合適的地方選取集中型,提升效用性。由一個主管部門負責所有同級機關的運行保障事務,可提高相關資源的利用效率,實現有效調度合理調配。各機關內部可設置專門崗位負責本單位的事務需求,與統一的主管部門之間進行溝通。從理論上講,建立集中型機關運行保障機構也是合適的。國家、地方是法人,人大、政府、監察委、法院、檢察院等都是一種機關,法人可以選擇各個機關自行管理各自的運行保障事務,也可以選擇單設一個機構為所有機關的運行提供保障,實現保障事務的一體化。

在目前形勢下,黨的機關和國家機關合署辦公已有不少先例。黨的機關、民主黨派的機關、人民團體的機關等也由國家財政資金保障運轉。建立黨政一體型的機關運行保障事務部門,既可以提高保障運轉效率,節約溝通成本,也可以一體加強監督,確保公共資金的合法有效使用!包h必須在憲法和法律的范圍內活動”,既是《中國共產黨章程》的明確規定,也是《中華人民共和國憲法》的基本要求之一。

在機關運行保障事務的縱向關系上,上下級機關運行保障事務主管部門之間應為指導關系,而非領導關系,因為機關事務是本級黨政機關的事務,無需對上級黨政機關負責。

機關運行保障事務的法律要求

機關運行保障主管部門應當在法定的管理權限、保障范圍內,依據法定程序、標準和條件管理機關運行保障事務,既不得逾越實體權限,也不能違反法定程序。由法律確定下來的管理權限、保障范圍等具有穩定性和可預期性,保障范圍和保障標準也決定著財政預算使用的方向和額度。法定的保障范圍和標準非經法定程序不得變更。

目前,機關運行保障事務方面法律化程度低,應有一部一般性法律作為統領,再由行政法規、地方性法規根據法律的要求,切合具體領域、具體地域的情況作出專門規定。當然,法律法規的規定主要是主管部門的管理權限、保障范圍和法定程序的一般規定,具體領域的標準設定仍需規范性文件發揮作用。

國家機關運行保障事務應當貫徹公開原則,接受監督。這是機關運行保障事務順利開展、獲得公信力的重要保障。信息公開既可以提高工作的透明度,推動廉政建設,減少腐敗,也能保障公民的知情權,并充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用,F有的《機關事務管理條例》與《政府信息公開條例》都對此有所規定。各級黨政機關應當依照法律、法規推進機關運行保障事務信息公開。機關運行保障事務的實施和結果,除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私外,應當公開。根據《政府信息公開條例》的規定,財政預算、決算信息、政府集中采購項目的目錄、標準及實施情況屬于行政機關主動公開的政府信息。機關運行保障主管部門應當定期公布機關保障事務中的經費、資產及其使用狀況信息。

對于機關運行保障工作中的財政資金使用狀況,還應當接受同級人民代表大會及常委會的監督,這是貫徹民主原則以及人民代表大會制度的基本要求。實踐中,全國人大常委會以及地方的人大常委會已經開始對國有資產管理開展專題詢問!稇椃ā芬幎ǎ骸耙磺袊覚C關和國家工作人員必須……傾聽人民的意見和建議,接受人民的監督,努力為人民服務!睂τ跈C關運行保障事務,同樣應接受公眾監督,尤其是媒體監督。在明確責任機制的前提下,應當對機關運行保障事務展開全方位的監督。

《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》要求“建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系!边@一要求應當在機關運行保障事務中得到貫徹實施。為了實現高效保障,還應在機關運行保障事務中依法建立健全預算績效管理制度,對機關運行保障事務實施過程化管理,開展成本效益分析。

機關運行保障主管部門根據機關運行保障需求清單和預算編制機關運行保障計劃,綜合考慮,統籌分配,對所需的經費、資產、服務等事項作出總體安排。機關運行保障工作應當按照既定保障計劃執行,充分調動資源,推進各項工作有序開展。為保證機關運行保障計劃的科學性,有必要對計劃和計劃實施情況展開評估,并根據評估結果修改完善保障計劃。如此,就可以實現PDCA(Plan→Do→Check→Act)的良性循環管理。

《黨政機關厲行節約反對浪費條例》要求“推進黨政機關厲行節約反對浪費,建設節約型機關”。統一集中分類管理是實現高效保障的重要手段。這不僅便于管理,也有利于避免資源重復浪費、破除機構冗余、減少運行成本、實現節約高效。根據《中華人民共和國標準化法》規定,“標準(含標準樣品),是指農業、工業、服務業以及社會事業等領域需要統一的技術要求!痹跈C關運行保障事務的主要領域,將成熟的經驗轉化為標準,可以發揮標準化在機關運行保障中的規范、調節、約束、控制功能。

機關運行保障事務主管部門還可以設定事務處理的標準規程。在日本,2009年1月16日,各府省等協商通過了《物品管理業務的高效化》文件,為實現國家物品管理業務的整合性,制定了《物品管理事務處理標準規程》,對物品管理簿等法定賬簿、各種申請等的樣式、物品變動的整理區分作出了統一。這種做法是成熟經驗的總結,明確了標準作業程序(SOP,Standard Operation Procedure)。

機關運行保障主管部門可以推進機關運行保障事務的市場化改革,建立健全向社會專業機構購買服務機制,同時加強對社會提供服務的監督和管理。諸多省市的機關事務管理辦法中都明確規定了機關運行保障事務工作的市場化改革!稒C關事務管理條例》也明確要求:“各級人民政府應當推進機關后勤服務、公務用車和公務接待服務等工作的社會化改革,建立健全相關管理制度!北U鲜聞胀獍纬傻姆申P系是一般的外部關系,是私法關系,受民法調整。但鑒于機關運行保障事務的重要性和財政公共性,該關系需要接受機關運行保障主管部門的監督,甚至在特殊領域還要接受其指揮。

公私協力是作出購買市場服務決定的前提。是否要在所有事項上均實行這一改革,“仍須審慎觀察實際上有無降低成本之效果。亦即,公組織將權限與責任委諸私主體時,應檢討社會所獲取之財產或服務是否維持向來水準,與此條件下,能否再降低成本。而且公組織監視私主體之成本、私主體一旦加入后又撤退之風險及公組織再度接管該事務時產生之成本等,亦應考慮!

作者簡介:王貴松,法學博士,中國人民大學法學院教授。
文章來源:《中國機關后勤》2020年第4期。
發布時間:2020/5/17
 
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