論突發公共衛生事件預警中的央地權限配置
作者:王建學  
    摘要:  我國在2003年SARS事件后逐步建立突發公共衛生事件預警制度。該制度在2019年新冠肺炎疫情中受到考驗,特別是其央地權限配置機制亟需審視和反思。當前的央地預警權限配置以層級制為特征,疫情信息漏斗狀逐層流動,預警過程出口過窄,并且隱藏著一系列內在矛盾,導致其無法適應現代風險社會的需要。通過增強專業機構的獨立性、擴大預警主體的范圍和提高預警過程的公開性,層級式的央地權限配置模式可以轉變為扁平模式,從而構建包括社會、地方和中央在內的多元高效的預警平臺。預防風險是國家不可推卸的憲法義務,在突發公共衛生事件預警中充分發揮中央和地方兩個積極性,有助于塑造更好實現該義務的法治化的具體制度形態。
    關鍵詞:  新冠肺炎;突發公共衛生事件;中央和地方關系;風險預防原則

引 言

傳染病及其暴發所導致的突發公共衛生事件不僅大規模損害公民的生命和健康,而且嚴重影響生活和生產秩序,其所造成的經濟損失更是無法估量。2019年底暴發的新冠肺炎疫情至今年3月初已在國內累計報告8萬余確診病例,累計死亡逾3千人,病毒蔓延至全球88個國家,其所到之處人人自危。從醫學上講,傳染病的暴發并非是完全不可控的,特別是通過早期預警,有可能將傳染病控制在萌芽狀態。當今各國大多在法律上建立了相應的預警制度,世界衛生組織也對預警提出了總體要求。在我國,2003年SARS事件暴露了預警機制的短板,因此全國人大常委會于2004年修訂《傳染病防治法》,不僅將“預防為主”作為基本方針,而且從國家層面建立了傳染病預警制度,2007年《突發事件應對法》則在突發事件的一般框架中強化了突發公共衛生事件的預警能力。

傳染病傳播是由點到面的過程,傳染病預警也涉及從地方到中央的各級執法機構。只有執法機構預警響應速度超過傳染病的傳播速度,預警制度才能真正發揮作用,《突發事件應對法》規定的“減少突發事件的發生”的立法目的才能有效實現。在我國的預警制度中,縣級以上各級人民政府、各級衛生行政部門和各級疾病預防控制機構都承擔著特定職責。突發事件容易暴露國家治理中的問題,從預警權限縱向配置中亦可管窺國家縱向治理體系的缺點與不足。比如在此次新冠肺炎疫情從出現到暴發的過程中,整個預警制度受到巨大考驗,其背后的央地權力配置結構也成為學理反思的對象。那么,在我國突發公共衛生事件預警制度中,中央和地方的權限是如何分配的,其配置方式存在哪些問題,又應當如何以優化央地預警權限配置為抓手完善我國國家縱向治理制度?本文旨在初步探討這些問題,既對改革預警制度提出具體建議,也為完善國家縱向治理提供一般思考。

一、從地方到中央:層級式的預警過程

現行突發公共衛生事件預警制度的規范依據是全國人大常委會制定的《傳染病防治法》和《突發事件應對法》,以及國務院制定的《傳染病防治法實施辦法》和《突發公共衛生事件應急條例》。預警的基本過程主要包括疫情的發現、報告直至有權主體作出預警等環節。

(一)層級式預警過程中的權限配置

基于相關法律法規,預警過程的每一個具體環節都在縱向上涉及各級疾控機構、各級衛生行政部門和各級人民政府的相應職責。

首先,疫情的發現。傳染病在傳播初期必然表現為地理空間上的“點”,因此,《傳染病防治法》將地方疾控機構作為專業化的疫情發現者,具體有主動監測和被動接收報告兩種途徑。一方面,各級疾控機構承擔傳染病監測職責,通過收集和分析相關信息進行主動監測并發現傳染病疫情。另一方面,任何單位和個人特別是醫療機構和醫療人員依法均負有報告疫情信息的義務,《傳染病防治法》第31條規定的報告對象是“附近的”疾控機構或者醫療機構。

其次,疫情信息的上報。發現疫情的地方疾控機構應當履行將信息報告當地衛生行政部門并轉報相關人民政府的職責。比如對于甲類和乙類傳染病疫情,疾控機構應當立即報告當地衛生行政部門,由當地衛生行政部門立即報告當地人民政府,同時報告上級衛生行政部門和國務院衛生行政部門。因此,上報的功能在于將疫情信息由地方疾控機構水平傳遞到地方衛生行政部門以及領導它的地方政府,同時縱向傳遞給上級衛生行政部門。

再次,疫情信息的互報和下報;笫侵覆煌胤降膱谭C關相互通報。比如港口、機場、鐵路疾控機構以及國境衛生檢疫機關發現甲類傳染病疫情時,應當立即向國境口岸所在地的疾控機構或者所在地縣級以上衛生行政部門報告并互相通報。下報是指上級部門向下級部門的通報。比如,縣級以上地方衛生行政部門應當及時向本行政區域內的疾控機構和醫療機構通報傳染病疫情信息;蠛拖聢笫遣煌瑘谭C關之間的疫情信息共享,通過互通有無來實現更有效的監測和預防。

最后,正式作出預警。隨著疫情信息的全面性、準確性和確定性增強,正式的預警就成為控制疫情傳播的必要手段!傳染病防治法》考慮到傳染病預警的正式性而收緊了有權預警的主體范圍,僅授權國務院衛生行政部門和省級人民政府作出預警。后來的《突發事件應對法》則基于突發公共衛生事件的緊迫性適當擴張了主體范圍,即可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時,縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序,發布相應級別的警報。

(二)疫情預警信息的“漏斗狀流動”

從前述幾個相繼環節中的權限配置來看,傳染病疫情信息的流動過程形似“漏斗”,必須通過層層上報最終匯集到有權預警主體。從一線疾控機構發現并上報疫情,到有權主體正式作出預警或警報,各級疾控機構、各級衛生行政部門和各級人民政府各有分工,構成了一個完整的體系。從橫向的權限配置看,各級人民政府是預警制度的中心,衛生行政部門是具體職能部門,疾控機構作為事業單位則只具有咨詢職能。之所以按照這種方式來分配職能,除了由人民政府進行預警具有正式性和權威性以外,在很大程度上還涉及預警判斷的性質,即預警決定的作出到底是基于各種因素的綜合判斷,還是純粹的醫學專業判斷。

如沈巋教授所說,“是否啟動傳染病應急防控以及相關信息的發布,并不只是一個專業判斷的問題,完全可能涉及對其他因素的考量,因此,必須交給政府決定。實際運作情形也是如此,衛生行政部門并不能完全自主決定何時發布何種信息。只有在法律上明確決定權在于政府,才可使名實相副,也能真正讓政府負責!因此在縱向的權限配置上,預警是各級疾控機構、衛生行政部門和人民政府由下到上、由點到面、由分散到集中的層級式過程。普通傳染病預警決定只能由國務院衛生行政部門和省級人民政府作出,當具有演化為突發公共衛生事件的性質時,其決定權則基于應急性而在一定程度上分散化和在地化,包括縣級以上地方政府,其逐級上報過程也會有所變通,但基本上仍然遵循層級式行政模式。

從不同機構之間的權限配置看,整個預警工作過程主要涉及內部報告和溝通,相關法律并沒有明確規定向個人或社會公開的機制。普通傳染病預警主要是對各級各類政府機構和預控機構與醫療機構作出的,在正式作出后并非必須向社會公布!傳染病防治法》第19條第2款規定了“及時發出傳染病預警,根據情況予以公布”,其立法原意是指,“及時向有關地方人民政府和疾病預防控制機構發出傳染病預警,并根據情況公布傳染病預警信息。傳染病預警信息的及時公布,有利于專業機構提高警惕,提前做好應對準備,有利于大眾的積極戒備,防止傳染病疫情發生造成的重大損失。但是,錯誤的預警信息有可能引起大眾不必要的驚慌,造成不必要的動蕩!據此看來,該條試圖避免錯誤預警引起大眾的不必要恐慌,因此授權預警主體根據情況決定是否向社會公布,這就導致在實踐中向社會公布作為可選擇項變成一種很難作出的選擇!突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》則將公開作為預警后的附帶應對措施?h級以上地方各級人民政府在發布三級、四級警報,宣布進入預警期后,應當“及時按照有關規定向社會發布可能受到突發事件危害的警告,宣傳避免、減輕危害的常識,公布咨詢電話”,在發布一級、二級警報,宣布進入預警期后,應當“及時向社會發布有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告”。由此可見,在層級式行政模式中,疫情信息逐層流動的漏斗本身也是封閉的,只有在正式作出預警后才可能向社會公布。

(三)層級式預警機制的組織法基礎

層級式的預警權限配置和漏斗狀的預警信息流動在形式上屬于行政行為和行政程序的范疇,但其背后卻具有行政組織法的基礎。我國憲法和行政組織法采取普遍性的雙重領導體制,特別是行政組織法中的雙重領導蘊含著條塊制約、信息傳播和政治整合等功能,“是頗具中國特色的權力監督和制約機制”。據此,衛生行政部門作為人民政府的職能部門受本級人民政府和上級衛生行政部門的雙重領導,在疫情信息上報中,當地衛生行政部門的報告對象同時是本級地方人民政府和上級衛生行政部門。盡管疾控機構作為事業單位具有獨立性,但在實踐中也普遍受上級疾控機構和本級衛生行政部門的雙重領導,成為層級制的一環。

疾控機構在實踐中總是服從于本級衛生行政部門的絕對監管并最終接受本級人民政府的絕對領導,其作為公益性事業單位的獨立性因此大打折扣。之所以出現這種名實不符的情況,是由于其背后的行政體制。如學者所說,“疾控機構和政府相互作用的很多行為都是為了建立合法性以獲得政府支持,尤其是在政府推行疾控機構改革之后,機構自主性減少,受政府財政的影響很大;同時,和社會期待相關的機構績效可能決定機構未來獲得政府投入的多少,成為另一種強制壓力,并且這種壓力在不斷加大。政府的政策取向,如對疾控機構的補償方案是強制趨同的重要來源。幾乎所有疾控機構都遵照政府要求行動!因此,無論在自身的行為邏輯中還是與政府的外在關系上,疾控機構都受到行政體制的形塑,專業化的獨立運作讓位于層級式的行政管理體制。

二、層級式預警權限配置的內在矛盾

層級式預警權限配置模式隱藏著一系列內在矛盾,導致其無法適應現代風險社會的需要,特別是它未能充分考慮并有效杜絕預警主體本應預警卻未能及時預警的可能性,因此在預警實踐中的表現不盡理想。

(一)權限結構平面性與疫情傳播立體性的矛盾

現代社會具有高度發達的通訊、交通、科技等技術手段,由此帶來的頻繁人口流動和人際交往既促進了各種行為和思想的交流,也為疾病的傳播提供了便利之門。近年以來我國在民航、高鐵等建設領域取得了長足的進步,“隨著我國各類交通運輸網的迅速發展,規模龐大的流動人口群體使得傳染病的擴散更為迅速、猛烈,為人類的生活帶來健康隱患,也給我國疫情防控帶來嚴峻挑戰!這種效果又與全球化交融在一起。就國際層面而言,日益便捷的全球交通網絡極大縮小了國家間的相對物理距離,資本和人力的全球流動已經成為普遍現象,近年來全球范圍內新發傳染病正在以前所未有的速度出現,諸如中東呼吸綜合癥、埃博拉病毒、寨卡病毒、新型冠狀病毒等都在不同程度上造成了全球公共衛生危機,災難性傳染病在非疫原地爆發的可能性也急劇升高。在此背景下,傳染病疫情在現代社會中的傳播早已呈現出立體性的特點。

因此,現代風險社會的突發公共衛生事件預警系統應當與疫情傳播的立體性相對應,采取一種立體性、網格化的預警權限配置模式,通過預警權限的下放和分散實現中央和各地方多元并舉。預警系統當然應當具有一個中央神經中樞,但絕不能只有一個感應節點。它要保證神經中樞及時處理各方面的疫情信息,但卻不能等待所有疫情信息匯集到神經中樞之后由后者統一采取預防行動。然而,層級式的預警權限配置卻采取了一種從下到上的平面結構,從發現疫情的醫療機構和疾控機構到衛生行政部門再到相應人民政府,從地方到中央的層級式集中過程在本質上無法適應疫情傳播立體性的現實。

(二)預警主體政治性與預警判斷專業性的矛盾

傳染病和突發公共衛生事件的預警涉及大量醫學、生物學、數學等專業知識,特別是在現代科學高度發達、學科分化日益細密的背景下,突發公共衛生事件的預警必須在多學科相互合作的基礎上進行高度專業化判斷。因此,人們公認“流行病學研究涉及的知識范圍非常廣博,宏觀與微觀層次結合,自然科學與人文社會科學綜合,可謂博大精深”。比如判定新冠肺炎病毒的擴散風險需要從病毒學、微生物學的角度研究病毒的基因結構、病理機制、傳染規律等,需要專業技術人員進行大量實驗研究從而找到有效預防方法,也需要從流行病學、數學和社會學的角度分析其傳播基數、建立數學模型并模擬和預測其傳播風險。

因此,根據《傳染病防治法》第19條的規定,傳染病預警的作出根據是“傳染病發生、流行趨勢的預測”,其法定考量范圍中并未包含專業以外的其他因素。沈巋教授認為預警信息的發布與否不只是一個專業判斷,而是各種因素的綜合考量,比如“政府考慮社會穩定、保障重要會議等因素,企業考慮正常開工營業,個人考慮出行方便、按計劃旅游,都會對同樣的信息產生不完全一致的認識。風險認知的主觀性和差異性是無處不在的!對此,筆者并不贊同!傳染病防治法》中的預警應當是一個不能摻雜其他因素的純粹專業判斷。

但就立法政策考量而言,《傳染病預防法》和《突發事件應對法》將正式作出預警的權力主要賦予人民政府,而不是衛生行政部門特別是專業化的疾控機構。在民主政治過程中,人民政府作出預警決定必然要考量專業以外的政治因素,比如是否可能引起大眾恐慌、耽擱人大會期等。因此,預警主體政治性與預警判斷專業性之間存在一定程度的自我矛盾。

(三)信息流通滯澀性與疫情發展未知性的矛盾

與自然災害、事故災難等普通突發公共事件相比,突發公共衛生事件特別是由未知傳染病引起的突發公共衛生事件的發展態勢往往具有高度的不確定性。在關于新型未知病毒的科學認識足夠充分以前,事件成因、傳播速度、涉及范圍、發展趨勢和損害程度等往往都無法形成確定性認知。但風險預防原則卻要求,只要存在造成嚴重的或不可逆轉的損害的可能,缺乏充分的科學確定性不能作為推遲采取預防措施的理由。在此條件下,為保證即時的預防措施具有適當性,必須隨時執行風險評估程序,通過盡可能獲得充分、全面和準確的疫情信息來降低風險認知的不確定性。由此,在落實風險預防原則的過程中,疫情信息及其流通至關重要,預警本身的有效性在技術上高度依賴疫情信息的準確性和全面性,預警主體所獲得的信息越準確、確定和全面,其預警措施就越及時和有效。

但是,從信息傳遞的角度來講,層級式預警權限配置卻給信息失真和流通折扣現象提供了土壤。省級人民政府或國務院衛生行政部門享有預警決定權卻不直接收集信息,而地方疾控機構和衛生行政部門掌握信息卻無權作出預警。這種央地權限配置一方面可能造成決策者和領導者“在獲得準確信息方面的嚴重困難”,另一方面也“由于中國大多數信息是通過國家行政機構逐級上報,通常各級官員可能都具有引入偏好和扭曲的動機來隱瞞和謊報信息”。由于信息失真或折扣,相關的政府決策或決定可能出現延遲或失誤。俗話說“事分輕重緩急”,信息失真在日常行政過程中尚可得到容忍和補救,但疫情信息卻通常具有應急性,如果出現瞞報或謊報導致決策者無法及時獲得足夠信息,就會大大增加傳染病的暴發機率,釀成突發公共衛生事件。

(四)預警過程封閉性與疫情影響群體性的矛盾

由傳染病導致的突發公共衛生事件在影響對象上具有群體性和非特定性,不僅涉及到傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人,而且涉及潛在傳染對象及其所在的社區、單位和社會組織等各種主體,甚至超出國界產生全球性影響。雖然疾控機構、衛生行政部門和人民政府必須依法承擔傳染病預警的相關職責,但絕不能將傳染病預警視為由國家公權機構所壟斷的排他性事務,其預防、應對和治理也絕不應僅局限于國家自身,相反應當包含多元化的各類社會主體。

如學者所說,“傳統的全能政府的治理模式,已難以覆蓋急速流動的現代社會,現代政府的社會職能處在弱化過程中,政府不必事事親力親為,直接全面介入社會事物,承受過重的壓力,而應該借助于社會的力量來共同管理社會,共擔社會風險!因此,個人、社區、企業和社會組織等都在疫情危機預警和應對中具有極其重要的作用。在面臨潛在的突發公共衛生事件威脅時,各類社會組織一方面可以化解社會矛盾,增加社會團結,緩沖國家與個人在應對危機過程中的沖突,以達到維護社會穩定的作用,另一方面也可以幫助政府動員各種力量和資源來化解危機,增強官民互信,減少政府執法成本。

但層級式預警機制在分配央地預警職責時單純從國家內部視角出發,并沒有充分重視央地國家機構的社會基礎,因此賦予預警過程以封閉性的特點。這就使預警的意義大打折扣,它更多有助于有關地方政府和疾控機構加強防控措施,卻無法有效喚起整個社會的警惕。

(五)層級式預警權限配置的問題與不足

由于以上四大內在矛盾的限制,現行傳染病預警制度最為嚴重的問題在于,它未能考慮到預警主體本應預警卻未能及時預警的可能性,其在制度設計上也未能有效糾正或防止這種可能性。而正是在這一點上,可以看到層級式行政模式下疫情信息傳遞與預警過程的內在不足。其實,在我國突發公共事件應急預警實踐中,層級制預警機制的固有弊病一直存在并經常外化為下級主體的輕視、拖延、瞞報甚至謊報等。比如在“五一二”汶川大地震、紫金礦業污染等突發事件中,地方政府較為普遍地存在瞞報謊報現象,由此導致信息披露不及時、應急指揮運轉不靈、應急預案形同虛設等諸多問題。

在傳染病等引發的突發公共衛生事件預警中,層級式預警權限配置模式存在的突出問題有:疫情科研信息未能充分發揮決策參考作用;疫情信息流動的封閉化和滯澀性;應急響應的遲延性;風險評估和風險決策的科學化程度不足;風險應急管理的社會參與程度不足等。本次新冠肺炎疫情“是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件”,2004年以來建立的預警制度也首次走進考場。然而,在疫情從出現到預警的整個過程中,中央和地方不同主體因其層級位置和考量因素的不同而存在響應速度各異的情況,由此預警制度實踐運作所反映出來的問題是值得深刻反思的。

諸如此類的問題之所以頻繁出現,是因為現行縱向治理體制使相關機構在短期上更傾向于穩定本地社會秩序、逃避上級責任追究和忽視民眾安全訴求等,而漏斗狀的信息流動和層級式的權限配置進一步加重了其負面效果。如學者所言,層級式的應急管理體系“具有穩定權威和命令服從機制,能快速響應自然災害、安全事故等簡單突發事件,但不能自主識別和判斷環境變化及其危險,也不注重‘看不見風險’所造成的焦慮與恐慌,導致對一些重大突發事件應急響應行動遲緩而僵化”。在應對尚未經由上級確定和公布的風險時,層級式預警機制的內在矛盾和弊病就更會暴露無遺。

三、中央和地方預警權限的重新配置

(一)層級式預警的扁平化思路

提高傳染病預警響應速度、防止突發公共衛生事件的發生存在兩種不同思路。傳統思路是在既有層級式央地權限配置模式中,借助互聯網和現代信息技術來發展傳染病自動預警系統。比如,我國在2014年建成達到國際先進水平的預警系統,“我國傳染病自動預警系統與美國、瑞典、德國、荷蘭等國家的同類預警系統比較,具有更加完整的異常識別、預警信號發送、預警結果響應與報告功能,預警用戶規模最大,預警的靈敏度與及時性更好!但此種思路無法在根本上解決地方政府應預警卻不預警的問題。在現代風險社會,不僅預警機構面臨充滿風險的社會,而且執法機構自身也淪為風險系統的組成部分,行政執法中的“任性、怠惰、生硬以及尋租等不規范情形”都導致執法風險時刻伴隨左右。

從根本上說,現行預警制度及其權限配置沿用了傳統行政的科層制結構,其所預設和假想的運行環境主要是工業社會和前工業社會,它假定層級式的響應就足以使集中式的機構及時作出預警。然而,現代社會已經是后工業化的信息社會,誠如德國學者貝克所說,第二現代性以及風險已經在其中處于核心地位,第一現代性以及作為其表征的控制、確定性、安全等基本要素已經被社會變革所摧毀。層級式預警過程的出口過窄,猶如將雞蛋放在同一只籃子里,顯然無法適應現代社會的預警需要。因此,筆者更贊成通過調整不同機構的權限及其相互關系,將其徹底重構為扁平模式,具體而言包括下列三個環節。

(二)增強專業機構的獨立性

拓寬預警過程出口的第一個環節是增強專業機構的獨立性。在政府、衛生行政部門和疾控機構組成的橫向序列中,疾控機構的專業性是最強的。而傳染病從出現到發展為突發公共衛生事件的整個過程,其處置都應尊重專業機構基于流行病學所作出的科學判斷?蒲惺穷A警制度的最基礎環節,它可以增強關于風險的確定性認知,并保證預警措施的及時性和準確性。比如法國自2017年起擬對憲法中的預警原則進行修正,增加規定:“公權機關同樣應確?茖W知識的發展,從而實現對風險的最優評估和對預警原則的最匹配適用”!肮残畔⒑凸矝Q定的制定尤其應依賴研究結果的傳播,并訴諸于獨立和多學科的科學專家鑒定”。目前,我國疾控機構只能向衛生行政部門和人民政府報告,而無權對外發布其所獲得的預警信息,這種關系定位將技術與政治糅合在一起,既不利于專業機構發揮專業優勢,也增加了預警的環節并降低了預警系統的響應速度。

因此,應當修改相關法律法規賦予疾控機構更多的獨立權威,使其直接向公眾發布信息包括醫學預警。鐘南山院士曾建議,“CDC地位一定要提高,而且一定要有行政權!筆者認為,疾控機構的醫學預警可以獨立于各級政府的應急措施,至于各級政府是否必須基于疾控機構的醫學預警作出政府應急響應措施,以及如何賦予疾控中心相應行政權,則可以容待探討。其實,應對專業問題時尊重科學專業判斷是常識,在比較法中也屬于普遍現象。比如,美國疾病控制與預防中心(CDC)、法國傳染病預防與控制署(Direction des Maladies Infectieuses, DMI)和歐洲疾病預防與控制中心(ECDC)均有權對外直接公布其所得信息直至作出醫學預警,美國CDC甚至可以采取隔離或封鎖措施。在SARS等疫情預警中,如果疾控機構具有足夠的獨立權威,也許整個事件的后繼發展方向會有所不同。

必須強調,預警本身是一個高度專業化的決定,它在性質上意味著,“通過收集、整理、分析目標傳染病的相關信息資料,評估事件發展趨勢與危害程度,在事件發生之前或早期發出警報,使相關責任部門及事件影響目標人群及時做出反應,預防或減少目標傳染病的危害!因此,預警主體必須隨時對風險的狀況進行科學評估,從而更準確地作出預警決定!突發事件應對法》第5條規定“國家建立重大突發事件風險評估體系”。風險評估體系應當考慮到專業能力而將預警職責分散給不同的預警機構。歐洲國家普遍體量較小,因此往往將預警職責交給國家級疾控中心及其地方派駐機構,美國則以國家CDC和各州疾控機構為主,我國宜將預警職責分配給國家、省級和大中城市的疾控中心。

(三)擴大有權預警主體范圍

從提高應急預警響應速度來看,預警決定權到底外放給衛生行政部門還是集中于人民政府,這本身是值得慎重考慮的問題。如前文所述,現行法律法規基本上將預警主體限于各級人民政府,除國務院衛生行政部門有權作出預警外,縣級以上地方衛生行政部門均無權作出預警。但各級衛生行政部門承擔著相關的具體預警工作職責,國務院《突發公共衛生事件應急條例》具體落實了縣級以上地方人民政府建立和完善突發事件監測與預警系統的職責,同時明確規定了縣級以上各級地方衛生行政部門“確保監測與預警系統的正常運行”的工作職責。地方衛生行政部門的相應工作職責在疫情預警實踐中未能得到充分發揮,究其原因,很大程度上是因為人們誤解了人民政府與同級衛生行政部門的領導與被領導關系。應當強調,職能部門受同級人民政府領導并不意味著其可以不顧法律而放棄自身的工作職責。

因此,筆者認為,應當在正確認識人民政府與同級衛生行政部門的領導與被領導關系的基礎上,在法律上明確賦予各級衛生行政部門在突發公共衛生事件預警中的獨立性,甚至將其作為獨立的預警主體,這不僅有利于減少預警的中間環節和突出預警的專業性,而且也有助于實現不同層級規范在預警主體范圍上的一致性。因為在各級突發公共衛生事件應急預案中,預警決定權或預警信息發布權均得到了變通性的分散。在國家應急預案中,各級人民政府衛生行政部門成為預警主體,湖北省應急預案則將省衛生廳、有關市(州)政府增加為一級、二級預警信息發布主體,將市(州)、縣(市、區)政府或衛生行政部門增加為三級、四級預警信息發布主體。

(四)提高預警過程的公開性

如果將原有的層級式預警權限配置打散為包括多種出口和多個獨立環節的扁平體系,那么預警過程的社會接觸面必會大為增加,在邏輯上也有必要將大眾參與和媒體監督引入預警過程!傳染病防治法》第2條業已將“依靠群眾”作為傳染病防治原則,這一原則應當結合現代信息社會的背景進一步吸納個人參與和媒體監督。在SARS等疫情中,正是由于大眾參與和媒體監督的缺失,導致預警功能的喪失以及最后無法挽回的局面。因此,應當修改法律增強整個預警過程的公開性和透明性,除將向社會公布作為對預警決定的強制性要求,更應使預警過程的每個環節都遵循公開透明的要求。

第一,從政治基礎上講,習近平總書記強調,“打贏疫情防控這場人民戰爭,必須緊緊依靠人民群眾!胡錦濤同志2003年在檢查SARS防治工作時曾指出,“廣泛動員全社會實行群防群控,打一場防治疫病的人民戰爭!群眾參與必須以信息公開為前提,“建立公共信息公開機制和保障公民與政府共享信息,是社會組織和公民參與建設的首要條件,在處理緊急事件時更加如此!

第二,從規范價值上講,一切國家機關和國家工作人員依憲法第27條必須依靠人民的支持、經常保持同人民的密切聯系和接受人民的監督,這一義務在突發公共衛生事件預警當中不應存在例外。公眾對傳染病疫情和公共衛生事件享有知情權,初期疫情所具有的科學上的不確定性,并不能成為防止公眾獲知信息的充分理由。知情權的對象包括不確定甚至不準確的信息。在突發公共事件中,國家應當對疫情、災害等信息承擔特殊公開義務,從而滿足公眾風險知情權的要求。

第三,從制度選擇上講,“避免造成恐慌”也許是不必要的立法考量,恐慌并不完全是壞事,在信息的自由流動中,大眾會學習如何有效利用各種確定或不確定、準確或不準確的信息。與其使人面臨突遭滅頂之災的風險,不如使之有機會在不必要的恐慌中學習和成長。從預防風險的實用考慮出發,應當在法律上容忍關于傳染病的謠言,特別是慎用處罰手段。研究表明,關于傳染病的謠言中總存在一定比例的真實信息,因此重要的是從謠言中識別事實,從而采取即時公共衛生措施,并消除不必要的反應。

總之,預警過程的公開性是扁平式的央地權限分配模式的內在要求。即使扁平化重新配置方案過于理想而無法得到實施,預警過程的公開性也將有助于提高層級式權限配置模式的效率,減少疫情信息傳遞過程中的失真和折扣,避免各級機構在封閉的層級式操作中錯失疫情預警的黃金時間。從理論上講,提高預警過程的公開性還應考慮到,扁平化預警體系即使在受到媒體監督的條件下仍然存在失靈風險,這源于公權力易被濫用的本性。因此,美國、加拿大、法國等均保護相關政府雇員披露政府內部的隱瞞行為,從而將公共健康和安全受到的潛在威脅直接置于公眾矚目之下,比如根據美國《吹哨人保護法》,聯邦機構不得因雇員披露信息而對其采取報復性人事行動。我國層級式預警機制更應考慮通過相關立法對吹哨人進行適當保護。

結語:在國家治理中充分發揮央地兩個積極性

習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議時指出:“這次抗擊新冠肺炎疫情,是對國家治理體系和治理能力的一次大考!大考能夠考出問題和不足,更能催生解決問題的思路和方案。本文認為,通過增強專業機構的獨立性、擴大預警主體的范圍和提高預警過程的公開性,層級式的央地權限配置模式可以轉變為扁平模式,從而建構包括社會、地方和中央在內的多元高效的預警平臺。只有如此,才能使突發公共衛生事件的預警適應現代風險社會的需要,最終符合國家治理體系和治理能力現代化的要求。

本文主張通過強化社會和地方的作用來實現國家縱向治理的扁平化。這在表面上似乎不合時宜,因為武漢市和湖北省兩級政府在治理疫情的過程中還有不少值得反思的經驗教訓,據此正應當強化中央的作用。但其實不然。在疫情、災害和危機處置等諸多領域,強化社會和地方的治理作用有助于盡可能將危機扼制在基層和初期,防止其發展為影響全國的突發公共事件,從而節約中央的治理精力。當前似乎存在一種見解,即隨著現代信息技術的發展,中央可以運用大數據手段更好地集中統一行使決策權。但技術也同時提高了社會自治和地方治理的能力,不能成為否定央地適度分權的理由。大數據驅動下政府治理的職能優化應從中央到地方“簡政放權,從而最大限度地激發市場主體和社會主體的活力”,實現現代政府治理的“分權化和網格化、民主化與法治化”。

我國憲法規定的國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優勢,堅持中央的統一領導這一前提,集中力量辦大事正是其顯著優勢,這在本次疫情的后期防控中得到了充分體現。然而如果能在相對節約國家人力、物力資源的前提下,充分發揮地方的主動性和積極性,將預警權限適當下沉到地方和民間從而實現對疫情的有效預警,更符合憲法第3條第4款的央地兩個積極性原則。從理論上講,預警職能更不應被國家壟斷并僅在中央和地方國家機構之間分配,正如發揮地方積極性可以節約中央的治理精力,社會自我預警功能也有助于減少國家治理成本。黨的十九屆四中會全也提出“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制”的要求,未來應當在國家治理的豐富實踐中積極探索實現這一要求的具體制度。

預防風險是國家不可推卸的憲法義務,如王旭教授所說,“在推進國家治理體系與治理能力現代化的過程中,我們應當如何應對重大風險的挑戰,以憲法為基礎建立一個預防風險的法律框架,成為中國憲法學無法回避的課題!風險預防的宏觀課題以及憲法中規定的諸多國家任務只有借助具體的制度方案才能得到切實解答和實現,央地權限的適當分配顯然是其中的必要部分。在突發公共衛生事件預警中充分發揮中央和地方兩個積極性,有助于塑造更好實現風險預防義務的法治化的具體制度形態。

注釋:
我國確診和死亡病例數以及全球傳播國家數據,可參見世界衛生組織官網https://www.who.int, 2020年3月7日訪問。
See World Health Organization, Guidance for Managing Ethical Issues in Infectious Disease Outbreaks, 2016, pp. 13-14.
考慮到“國家對傳染病暴發流行的監測、預警能力較弱;疫情信息報告、通報渠道不暢”,修訂草案在總體思路上首先強調“突出對傳染病的預防和預警”,參見高強:《關于〈中華人民共和國傳染病防治法(修訂草案)〉的說明——2004年4月2日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議上》,《全國人民代表大會常務委員會公報》2004年第6期,第435-436頁。
憲法與行政法上的“報告”通常體現著報告者受報告聽取者領導的關系,而行政過程中的上報則另具科層制意味。通報中的下報體現了通報者對被通報者的領導,通報中的互報則具有合作、協助的內涵。
沈巋:《傳染病防控信息發布的法律檢討》, https://mp.weixin.qq.com/s/GvNa1LJoP9W12W-dCSDNKA, 2020年2月20日訪問。
《突發事件應對法》第7條第2款規定“必要時可以越級上報”,但越級上報并非法定強制要求,而且可能挑戰直接上級權威,因此在實踐中幾乎從未發生。
李飛、王隴德主編:《中華人民共和國傳染病防治法釋義》,法律出版社2004年版,第38頁;羅剛、石俊華主編:《醫藥衛生法學》,浙江工商大學出版社2016年版,第335頁。
憲法中的雙重領導多指地方人民政府同時受本級地方人大和上級政府的領導,行政組織法中的雙重領導多指地方職能部門同時受本級政府和上級職能部門的領導,參見王建學:《論地方政府事權的法理基礎與憲法結構》,《中國法學》2017年第4期,第133-135頁。
周振超、李安增:《政府管理中的雙重領導研究——兼論當代中國的“條塊關系”》,《東岳論叢》2009年第3期,第135頁。
宋一蓓、李寧秀:《制度趨同和資源依賴:中國疾控機構與政府關系》,《新疆社會科學》2015年第6期,第46頁。
張玉、劉新新、蔡傳鋒、賈志娟:《基于交通網絡傳遞的傳染病風險傳播模型研究》,《計算機與數字工程》2017年第12期
See World Health Organization,A Safer Future: Global Public Health Security in the 21st Century,2007, pp.x-xi.
欒榮生主編:《流行病學研究原理與方法》,四川科學技術出版社2014年版,第6頁。
參見前引,沈巋文。
參見彭峰:《環境法中“風險預防”原則之再探討》,《北京理工大學學報(社會科學版)》2012年第2期,第129頁。
龍國智:《我國政府層級間信息傳遞的失真現象研究》,《南昌大學學報(人文社會科學版)》2013年第2期,第60頁。
朱虹:《SARS危機:公共衛生體系的斷裂與重構》,《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學版)》2003年第5期,第133頁。
習近平:《在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話(2020年2月23日)》,《人民日報》2020年2月24日,第2版。
程惠霞:《“科層式”應急管理體系及其優化:基于“治理能力現代化”的視角》,《中國行政管理》2016年第3期,第86頁。
《我國傳染病預警系統達國際先進水平》,《中國信息界(e醫療)》2014年第11期,第11頁。
姜城:《系統論視角下的行政執法風險防控》,《當代法學》2019年第6期,第80頁。
參見[德]烏爾里!へ惪耍骸讹L險社會:新的現代性之路》,張文杰、何博文譯,譯林出版社2018年版,第3-5頁。
Cf. Proposition de Loi Constitutionnelle Adoptée par le Sénat, visant à modifier la Charte de l’environnement pour préciser la portéedu principe de précaution, N°63 Assemblée Nationale, Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 6 juillet 2017.
《鐘南山傳遞重磅信息,對當下未來都有意義》,《南方都市報》2020年2月28日,第2版。
See Part 70 Subchapter F Chapter I Title 42, U. S. Code of Federal Regulations.
王小莉、王全意、欒榮生、曾大軍、賀雄:《傳染病疫情早期預警的主要模型》,《現代預防醫學》2008年第22期,第4339頁。
“各級人民政府衛生行政部門根據醫療機構、疾病預防控制機構、衛生監督機構提供的監測信息,按照公共衛生事件的發生、發展規律和特點,及時分析其對公眾身心健康的危害程度、可能的發展趨勢,及時做出預警!眳⒁姟秶彝话l公共衛生事件應急預案》,《中國食品衛生雜志》2006年第4期,第368頁。
參見《湖北省突發公共衛生事件應急預案》(2010年省人民政府常務會議審議通過), http://www.hubei.gov.cn/zwgk/yjgl/yjya/201105/t20110510_243414_4.shtml, 2020年2月20日最后訪問。
習近平:《在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話(2020年2月23日)》,《人民日報》2020年2月24日,第2版。
胡錦濤:《廣泛動員狠抓落實群防群控打一場防治疫病的人民戰爭》,《人民日報》2003年5月2日,第1版。
楊燕綏:《國家公共安全和公民知情權——“非典”事件引起的法律思考》,《清華大學學報(哲學社會科學版)》2003年第4期,第21頁。
參見詹承豫、宣言:《城市風險治理中的風險溝通制度》,《行政法學研究》2016年第4期,第104頁。
See Gina Samaan et al. , “Rumor Surveillance and Avian Influenza H5N1”,11 Emerging Infectious Diseases 463-466(2005).
See The Whistleblower Protection Act of 1989,5 U. S. C. 2302(b)(8)-(9), Pub. L. 101-12.
《切實提高治理能力全力應對疫情大考》,《經濟日報》2020年2月19日,第12版。
孟天廣、張小勁:《大數據驅動與政府治理能力提升——理論框架與模式創新》,《北京航空航天大學學報(社會科學版)》2018年第1期,第21-22頁。
《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過),《人民日報》2019年11月6日,第1版。
王旭:《論國家在憲法上的風險預防義務》,《法商研究》2019年第5期,第125頁。
作者簡介:王建學,法學博士,天津大學法學院教授。
文章來源:《當代法學》2020年第3期。
發布時間:2020/5/16
 
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