我國野生動物立法的檢視與完善
作者:李洪雷 戴杕  
    摘要:  經過三十余年的努力,我國野生動物法律體系已經基本形成,但這一體系也存在諸多缺陷和不足。在未來,對于重點保護野生動物和“三有”動物,應在現有規范的基礎上進一步完善,加強流通、利用和食用等環節的規制。對于其他野生動物應整體納入野生動物保護與管理法治立法的范圍。應健全野生動物疫病防控機制,加強動物源性傳染病和人畜共患傳染病防治。同時優化野生動物執法體制,加強依法治理能力。

一、我國野生動物立法的現狀與不足

野生動物是重要的自然資源和生態資源,對自然生態系統的維護具有不可替代的作用,同時與人類健康與公共衛生安全具有密切的關聯。我國自上個世紀80年代末將野生動物立法提上日程以來,野生動物立法不斷完善?傮w而言,我國目前已經基本形成了野生動物法律體系,在野生動物的獵捕、繁育、流通以及棲息地保護等方面進行了較為系統的規定。但這一體系仍存在一些缺陷與不足,具體體現在以下幾方面:

(一)非重點保護野生動物未能得到充分保護

目前各類重點保護野生動物根據《野生動物保護法》受到了較為嚴格的保護。但是重點保護野生動物只是野生動物的一部分,大量野生動物并不屬于重點保護范圍。據統計,國家重點保護野生動物名錄所列約420 種,其中脊椎動物約394 種,而我國僅脊椎動物就約有6597種,保護物種僅占其5. 97%,如不包括魚類,哺乳類、鳥類、爬行類、兩棲類,國家重點保護野生動物所占比例約占14.5%,保護范圍明顯過小。不屬于非重點保護野生動物的野生動物在目前體制下未能得到充分保護,具體體現在如下方面:

第一,相關許可審批層級低,審批條件不嚴。按照現行立法,國家重點保護野生動物的獵捕和人工繁育需要國家和省一級的野生動物保護主管部門審批,而其他野生動物隨著保護級別的降低,審批級別也依次下降。對于大量既非國家或省重點保護,亦非“三有”保護的野生動物,各地基本將其審批權限放到了市級或縣級,有的甚至缺乏相應審批環節,而在審批要求上也不如各類重點保護動物明確和嚴格。

第二,對濫食行為缺乏有效約束!兑吧鷦游锉Wo法》中只對為食用而非法購買國家重點保護的野生動物及其制品的行為作了禁止性規定并設置了處罰,而對非重點保護野生動物則缺乏相應規定。在實踐中,對于刑法中規定的非法收購國家重點保護野生動物及其制品,是否包括為食用而購買,一直存在爭議。2014年全國人大常委會通過的對刑法第341條的解釋中規定,“知道或者應當知道是國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物及其制品,為食用或者其他目的而非法購買的,屬于刑法第341條第1款規定的非法收購國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物及其制品的行為”,這明確了對違法食用國家重點野生動物的行為應當追究刑事責任,但對于食用非國家重點保護野生動物的行為仍缺乏禁止性規定。

(二)野生動物的取得與流通環節缺乏具體標準

我國現行立法較為關注對野生動物取得與流通方面的調整,設定了大量的規定,但在一些重要問題上仍存在缺失。

第一,野生動物的人工繁育缺乏具體標準。2003年由于非典疫情影響,我國曾出臺《關于適應形勢需要做好嚴禁違法獵捕和經營陸生野生動物工作的通知》《關于發布商業性經營利用馴養繁殖技術成熟的梅花鹿等54種陸生野生動物名單的通知》等規定,將野生動物人工繁育限制在一定范圍內,并相繼出臺了一系列國家標準。但后來隨著規制的放松,實踐中的野生動物繁育已遠遠不限于上述54種之列,其中絕大部分野生動物并沒有與之相對應的標準。這既使得養殖者的行為缺少指引,也使得執法者缺乏充分的執法依據。

第二,野生動物的運輸缺乏具體條件。目前我國立法對于野生動物的運輸要求必須具備合法證照,一些地方好要求辦理野生動物運輸許可證,但在具體標準上存在缺失,不具有可操作性。例如《動物防疫法》第二十一條第一款規定:“動物、動物產品的運載工具、墊料、包裝物、容器等應當符合國務院獸醫主管部門規定的動物防疫要求!钡珓游镞\載工具、墊料、包裝物、容器的防疫具體要求至今尚未出臺。這使得執法部門在執法過程中,往往只能檢查證照的有無以及貨證是否一致,而對于是否具備運輸條件卻難以作出判斷。

(三)規制(監管)體制條塊分割且缺乏有效的協調

我國野生動物的規制,其依動物類型和規制環節的不同,被分割給林業、漁業、農業、公安、環保、市場監管等多個部門分別負責,呈現出多頭規制的局面。而上述部門在職責劃分上多有重疊或疏漏之處,協調機制不健全,在信息共享上也存在障礙,執法過程中往往以本部門的視角出發,難以進行統一的領導和協調。以野生動物防疫為例,野生動物的職能管理主體是林業部門,而針對合法家養的野生動物防疫工作則由農業部門下的畜牧獸醫部門負責組織實施,這種防疫與管理的分離在很大的程度上制約了防疫工作的開展,難以實現早發現、早撲滅,可能導致延誤最佳防治時機。

(四)動物源性和人畜共患傳染病防控體系不健全

目前已經證實有300多種動物傳染病和寄生蟲病可以傳染人類,其傳染來源包括家畜、馴養動物、寵物和野生動物。人畜共患傳染病是在人類與脊柱動物共同罹患的傳染病。(《傳染病防治法》第七十八條)。隨著世界人口的不斷增長和世界氣候的變化,人類與病原生物的接觸越來越多,逐漸打破了病原體宿主的中間屏障,使新發病毒性人畜共患傳染病的發展形勢日益嚴峻,在全球化的背景下更是容易造成嚴重的公共衛生安全危機。全世界有60%80%的新發傳染病是人畜共患的,如埃博拉、非典、禽流感、豬流感等,給人類生命和財產造成巨大損失,加強預防控制尤為重要。現行《野生動物保護法》《動物防疫法》《傳染病防護法》中,雖然建立了部分人畜共生疾病防治的部分制度,但是還遠未實現以風險治理為導向、以預防原則為基礎、以全過程規制為支撐的防治人畜共患疾病的過程控制制度。在疫病防控各個環節中,畜牧、衛生檢疫、檢驗等部門之間缺少溝通,不能形成資源共享和統一聯動的疫病監測體系。動物疾病控制部門和人類疾病控制部門各自為政,缺乏溝通和交流。

就獸醫部門本身而言,作為野生動物疫病防控的主管部門,獸醫部門在相關疫病的監測、預防、治療、控制等方面具有至關重要的地位,但相關規定尚不完善。一方面,獸醫的資格和管理制度不健全,官方獸醫不需要取得執業獸醫資格,獸醫的診療技術、衛生安全防護、消毒、隔離等方面的具體管理規定至今均未出臺。在實踐中,獸醫部門沒有受到足夠重視,技術和政策支持不夠,基層獸醫部門普遍存在經費不足、專業技術人員不足、設備陳舊老化等情況。另一方面,野生動物獸醫方面的規定尤為缺乏。在疫病類型上,農業部等部門于2008、2009年相繼頒布了《一、二、三類動物疫病病種名錄》和《人畜共患傳染病名錄》,列明了牛海綿狀腦病、高致病性禽流感等26種人畜共患傳染病,但這些名錄主要是針對家畜家禽,缺乏野生動物疫病方面的整理?傮w而言,目前對于普通家禽家畜的防疫有著較為完備的規范,獸醫部門也有豐富經驗,但在野生動物防疫方面,相關的專門規定、技術和經驗都明顯匱乏。

二、我國野生動物法立法的完善方向

從現行《野生動物保護法》等法律法規規定來看,我國目前對于國家重點保護野生動物、省級重點保護野生動物和“三有”動物,在獵捕、人工繁育和經營利用等方面已經有著相對系統和完整的規定,未來應在此基礎上進一步予以完善,尤其是在流動、利用和進出口環節。而在前述類型以外的野生動物方面,盡管現有立法在獵捕和經營利用方面也有所規定,但整體而言相對薄弱,需要全面加強。同時,在疫病防疫方面,獸醫管理相關規定較為薄弱,對動物源性傳染病和人畜共患病防治力量亟待加強。具體而言,未來野生動物立法應重點從以下幾個方面進行:

(一)擴大野生動物法的調整范圍

目前各界普遍認為《野生動物保護法》保護范圍過窄,需要予以擴大。如何對野生動物概念加以進行界定,存在三種主要觀點。一是將野生動物范圍擴大至全部野生動物;二是擴展至大部分野生動物,特別是陸生脊椎野生動物,僅排除常見魚蝦等少數水生野生動物;三是應將規制范圍確定為各類重點保護野生動物,以及帶有致病病毒、細菌的其他野生動物。我們認為,野生動物保護立法不應僅僅保護某一類或某幾類野生動物,其還擔負著維護生態平衡的任務,無論是珍貴、瀕危的野生動物,還是普通的野生動物,均對于生態平衡的維護具有其意義,需要加以一定程度的保護。因此,我們建議將全部野生動物包含在立法范圍之內,在不同事項上則可根據野生動物的類型采取不同的規制措施。例如“野生動物及其棲息地保護”一章可專門圍繞各類重點保護野生動物進行,而“野生動物管理”一章不僅僅是以保護為目的,還涉及到防疫、食品安全等多重立法目的,因此應以所有野生動物為規制對象。為此要大幅加大野生動物管理一章的內容,可以考慮將《野生動物保護法》改為《野生動物保護與管理法》。從目前的地方立法情況來看,一些地方政府已經就非重點保護野生動物的各管理環節進行了規定,但這些規定較為零散,且管理部門、級別、程序等方面不統一,這些問題應當在未來立法中予以明確。

(二)加強野生動物的源頭控制

有調查顯示,在各餐廳、商場、集貿市場發現的野生動物中,從種類上看,來自野外的野生動物的種類占據多數,而從銷量上看,人工養殖的野生動物占到絕大部分。這說明獵捕和人工繁育在野生動物來源上均具有重要地位。近年來,野生動物非法獵捕活動得到了一定的控制,野生動物人工養殖的規范化程度也日趨提高,但仍有很大的提升空間。

野生動物的獵捕是當前市場中野生動物的重要來源,同時也是造成野生動物疫病傳播的一大源頭。例如,前幾年我國西部多地區所爆發的肺鼠疫,就與地方上旱獺獵捕的泛濫有密切關系。而此類動物由于不屬于保護動物之列,目前立法整體上對此類野生動物的獵捕行為缺乏必要控制,需要從獵捕的許可審批、執法等多方面入手,從源頭上減少此類野生動物流入市場的可能。與此同時,還需要加強《野生動物保護法》中的行政處罰與《刑法》相關罪名的銜接。刑法中由于入罪門檻過低,導致刑事犯罪與行政違法行為之間界限模糊;同時刑事審判中罰金數額普遍較低,輕罪和緩刑利用率過高,導致相當部分刑罰在適用上甚至輕于行政處罰,對犯罪者震懾不足。對此需要重新考慮刑事處罰與行政處罰的銜接,合理設置處罰要件與幅度,形成寬嚴相濟的處罰體系,更好地對違法行為進行遏制。

野生動物的人工繁育是野生動物的另一重要來源。目前我國對人工繁育領域的管理多以許可證為核心,但在許可頒發之后對繁育過程缺乏有效規制措施,同時,當前我國野生動物人工繁育產業較為落后,缺乏規;B殖場所,大部分都是小型乃至個體的養殖戶,動物非常分散,養殖條件不一,養殖方法落后,有的地方還會幾戶混養或各類動物混養,交叉感染風險非常大。此外,正規產業規模不足還可能刺激非法活動的產生。有學者對中越邊境野生動物養殖狀況進行了調查,指出當地野生動物養殖存在投入少、從業人員少、銷售范圍窄等特點,難以滿足市場需求,給野生動物非法獵捕與非法貿易留下了大量空間。對此,各級政府應對各類野生動物的人工繁育技術條件提供必要的指導和技術支持,促進野生動物人工繁育的正規化,確保相關產業的健康運行。

(三)推進野生動物流通環節的規制

野生動物的源頭控制只是野生動物管理中的一部分,由于相關獵捕和人工繁育涉及范圍廣且分散,治理難度高,應當予以高度重視。

其一是運輸環節。野生動物運輸是野生動物從來源到流入市場的必經環節,即便野生動物在來源上是健康的,如果缺乏良好的運輸條件,其亦有可能在此過程中感染疫病甚至死亡,引發健康風險。野生動物的運輸過程由于路程遠、時間長,空間又相對封閉,是一個容易滋生病毒引發感染的環節;同時,目前大部分流通方式是販運者從分散的養殖者手中收購再集中運輸,更加劇了這種風險。因此,需要對運輸者的相關資質和條件進行更加嚴格的審查與規制。過去的運輸規制多是以證件檢查為主,在具體運輸條件上缺乏必要依據,需要在未來立法中增強可操作性。同時,野生動物流通多為跨縣、市、省境,甚至跨國境進行,目前以縣級部門為主力的規制體系在執法力量和執法范圍上存在局限,需要建立多地區、多部門的合作機制,包括國際合作機制。

其二是經營環節。與運輸環節類似,野生動物在到達經營者手上后,仍可能經歷一定時間的飼養、保存,如果保存設施和條件不足,同樣會造成野生動物病亡發生。對此,在野生動物的經營環節,不僅要審查野生動物的來源合法性,更要重視經營者的保存設施和條件。

其三是進出口管理。目前我國在打擊野生動物走私犯罪方面已經取得了相當的成績,未來在繼續堅持打擊犯罪的同時,還應重視對境外新物種流入加強管控。流入我國的新物種由于不在國家和地方所制定的保護名錄范圍之中,導致相關規制措施比較缺失,而這些新物種一旦管理不善,很可能破壞我國現有的生態環境,威脅本地物種的安全,同時還可能帶來新的致病病毒和細菌。近年來隨著我國經濟發展水平的提高以及各類網絡交易平臺的發展,從境外購買新物種的渠道大為便利,數量也急劇增長。未來應通過《生物安全法》的制定和《野生動物保護法》的修訂,加強對這部分野生動物的規制,使野生動物保護主管部門與海關部門形成合力,有效保護我國物種安全與生態平衡,減少外來風險。

(四)進一步規范野生動物的利用

野生動物利用包括各類野生動物制品的研究、展示、藥用、食用等多種活動,其中藥用和食用由于與人類飲食關聯的密切,尤其受到關注。在藥用方面,1989年頒布的國家重點保護野生動物名錄中己經包含藥用動物162種。根據研究者對12種常用中藥材野生資源的統計,其中22%已經屬于瀕危,51%趨于瀕危。而常用中藥材中,70%的品種都來自野外。在食用方面,我國相當多地區存有食用野生動物的習慣,這種習慣造成了以下危害:第一,破壞生態環境。以蛇類為例,我國一年吃掉上萬噸蛇,這些蛇一年可以消滅13-27億只鼠,而鼠害蟲害的猖獗使得人們不得不大量施用農藥,從而進一步污染了生態環境。第二,危及生物多樣性。這不僅包括危及我國的生物多樣性,還包括危及鄰國的生物多樣性。從20世紀90年代開始,我國就已經成為世界上的主要蛇類進口國,CITES公約第11屆締約國大會已經將一些蛇類列入國際貿易管制的瀕危動物名單。第三,傳播疾病。歷史上,許多重大的人類疾病,如艾滋病、埃博拉病毒等都來自于野生動物。在我國西部地區,獵捕旱獺導致鼠疫流行,花費了國家大量人力物力加以治理。目前在野生動物食用問題上,我國主要針對各類保護動物,而很多疫情速配來源的動物都不屬于保護動物,在未來立法中要加強將這些可能攜帶病毒、寄生蟲的野生動物的規制。20202月全國人大常委會通過的《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》,聚焦濫食野生動物的突出問題,在相關法律修改之前,先及時明確全面禁止食用野生動物,嚴厲打擊非法野生動物交易。未來在將這一決定的精神吸收到法律當中時,在強化規制的同時,還需要注意區別對待野生動物的濫食和正當食用,不能進行簡單的一刀切處理,妥善處理好野生動物的絕對保護與野生動物的科學保護、公共衛生安全與經濟發展等關系。

(五)健全動物源性和人畜共患傳染病的防控機制

動物源性和人畜共患傳染病防控機制是公共衛生安全體系的重要組成部分。目前,我國在家禽家畜方面的防疫體制已經較為成熟,但野生動物疫病防控的立法與實踐仍不完善。應構筑統一、高效的公共衛生防疫體系,建立和完善重大人獸共患疫情的緊急反應體系,林業、人醫、獸醫、檢疫和經貿部門之間進行通力合作,加強協調機制建設,提升重大疫情的監測與預警能力。應對官方獸醫的資格條件、技術標準、防疫補償等加以完善,適當提高各級獸醫局在行政序列中的地位,加大資金與政策扶持,提升技術條件和執法能力。國務院應制定《人畜共患傳染病防治條例》,對管理體制、管理手段、法律責任等加以明確規定,擴大 “人畜共患病”概念所涵蓋的范圍,主管部門及時更新《動物疫病病種名錄》和《人畜共患傳染病名錄》。在《動物防疫法》中對野生動物的檢疫工作進行明確規定。原《動物防疫法》中僅規定人工捕獲的可能傳播動物疫病的野生動物,應當報經捕獲地動物衛生監督機構檢疫,未來應將人工繁育野生動物的檢疫予以明確。

(六)優化野生動物的執法體制

野生動物法治是一項系統性工程,我國的野生動物保護與管理工作中存在的問題,除了法律規則本身的缺陷之外,執法體制不夠完善也是一個重要原因。長期以來我國由林業部門(目前是林業草原部門)負責陸生野生動物保護,林業部門先后為國家部委、國務院直屬機構,現國家林業和草原局為部委管理的國家局,其行政地位一再趨低,具體負責這項工作的野生動植物保護司的行政地位也趨低,行政資源不足,難以承擔繁重的陸生野生動物保護的任務。在陸生野生動物之外,農業農村部負責水生野生動物保護,但野生動物保護也不是農業農村部的管理重心所在。建議未來將陸生野生動物保護和水生野生動物保護職能統籌,整合野生動物保護職能,在自然資源部設專門的野生動物管理局,統一負責陸生、水生野生動物管理。與此同時建立健全自然資源綜合執法機制,強化信息收集、政策制定和規制執法能力,建立相關的信息共享平臺與聯合執法機制,強化相應的技術支撐。充分發揮檢察機關在野生動物保護和管理方面的作用,一是要用好行政公益訴訟助推依法行政,二是要切實加強對森林公安執法的法律監督。為體現社會共治理念,應建立公眾檢舉揭發野生動物違法行為的獎勵制度,鼓勵全民廣泛、積極地參與野生動物保護工作。

注釋:
阮向東、高明福:《濫食野生動物之立法思考》,《林業資源管理》2014年第3期。
2016年《野生動物保護法》修訂時將原“馴養繁殖”修改為“人工繁育”,但一些相關規定尚未作出修改,仍保留了“馴養繁殖”的用語,本文統一采用“人工繁育”表述,以與現行立法保持一致。
《野生動物保護法》第二條中規定:“本法規定保護的野生動物,是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物!
除非是沒有合法來源、未經檢疫合格的其他保護類野生動物。(《野生動物保護法》第三十條)
唐俊妮、王紅寧:《人畜共患病的分類、流行及研究方向》,《四川畜牧獸醫》2010年第10期。
李曉丹:《食用高風險物種動物 目前法律存在真空地帶》,《經濟觀察報》2020年2月17日;徐全立:《全球化下人畜共通傳染病對人類安全之影響與檢討》(中正大學社會科學院政治學研究所2008年碩士論文)。
盡管全國已有統一的執業獸醫資格考試,但《農業部辦公廳關于官方獸醫資格確認條件的函》(農辦醫函〔2015〕1號)規定,“我部意見目前暫不實行官方獸醫必須取得執業獸醫資格的規定,待以后條件成熟時再作統一要求!边@使得執業獸醫資格尚不是官方獸醫的一種強制性要求,實踐中入職門檻較低。參見楊虎、王登臨、兀征:《動物衛生監督機構官方獸醫隊伍建設中的問題分析》,《中國動物檢疫》2016年第10期。
參見王怡敏、劉波:《玉溪市野生動物馴養繁殖單位疫源疫病監測防疫情況初步研究》,《林業調查規劃》2012年第6期;周浩:《桃源縣野生動物防疫體系建設的思考》,《湖南林業科技》2011年第3期;劉輝、鄭利莎、陳海良:《關于野生動物防疫檢疫管理的思考》,《中國動物檢疫》2016年第12期;任鐘毓、王博宇、謝屹、阮向東:《我國國家級野生動物疫源疫病監測站體系建設現狀及發展對策研究》,《林業經濟》2018年第1期;等。
宋蕾、秦天寶:《論我國野生動物保護法制之完善》,《昆明理工大學學報(社會科學版)》2009年第4期。
參見常紀文、吳平、王克穎、尹立霞:《〈野生動物保護法〉修改的熱點問題與建議》,《中國環境管理》2016年第1期;莽萍:《野生動物保護法修訂應體現善治理念》,《中央社會主義學院學報》2016年第1期;等。
例如有學者認為應一方面明確重點保護野生動物,另一方面明確排除已經論證的有害野生動物,并對有害動物進行風險管理。參見黃政:《芻論我國野生動物保護立法的完善》,《理論導刊》2010年第8期。
2011年韓國將原來的《野生動植物保護法》更名為《野生生物保護及管理相關法律》。
尹峰、夢夢、宋慧剛、趙勝利、陳潤生、崔航:《中國食用野生動物狀況調查》,《野生動物雜志》2006年第6期。
劉凱:《非法狩獵罪的司法實踐困境分析——基于421起案例的實證研究》,《行政與法》2019年第7期。
魏巍、馬世春:《我國布魯氏菌病流行情況及防控建議》,《中國畜牧業》2013年第12期。
蔣德夢、余麗江、楊洋、李思琪、羅旭:《中越邊境野生動物貿易和養殖狀況調查》,《野生動物學報》2017年第4期。
才學鵬:《我國人畜共患病流行現狀與對策》,《獸醫導刊》2014年第10期。
孟智斌:《中藥瀕危物種資源可持續利用對策初論》,《科技導報》2008年第14期。
蔣志剛:《論野生動物資源的價值、利用與法制管理》,《中國科學院院刊》2003年第6期。
同上。
作者簡介:李洪雷,法學博士,中國社會科學院法學研究所研究員;戴杕,法學博士,中國社會科學院法學研究所博士后研究人員。
文章來源:《浙江學刊》2020年第3期。
發布時間:2020/5/15
 
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