美國國會的彈劾制度
作者:顧揚  

 20199月下旬,美國眾議院正式啟動了對特朗普總統的彈劾調查。這次彈劾可以說是一份電話記錄引發的政治風暴。特朗普在同烏克蘭總統通話時提出,希望烏方對民主黨大佬、美國前副總統拜登的兒子在烏克蘭境內的活動進行調查,通話記錄泄露后輿論大嘩,因為針對拜登的調查很可能會嚴重影響2020年大選的走向,總統此舉有濫用職權打擊競選對手之嫌,民主黨把控的眾議院隨即動議進行彈劾。特朗普總統極為不服,授權公布了白宮版正式通話記錄以正視聽,結果這份正式記錄堅定了眾議院的決心,讀完之后原本舉棋不定的議員也轉而贊成彈劾,彈劾調查迅速啟動。

  彈劾是美國憲法賦予國會的重磅炸彈,憲法第一條第二款授予眾議院提出彈劾案的全權,第三款授予參議院審判所有彈劾案的全權,但由于影響重大,國會并不輕易動用。自1789年成立以來,美國眾議院共62次啟動彈劾程序,最終對19位聯邦官員提出了彈劾案,其中有15名法官,1名內閣成員,1名參議員,以及2位總統——分別是1868年的安德魯·約翰遜和1998年的比爾·克林頓。眾所熟知的尼克松總統,于1974年因“水門事件”被眾議院啟動彈劾程序,在眾議院表決通過彈劾案之前即辭去職務,故不在此19人之列。19名官員中,有16人堅持到參議院走完了審判程序,其中8人被判有罪,均為聯邦法官。這一統計數據可能已經過時,因為新的一起針對現任總統的彈劾正在進行中。

一、哪些人可以被國會彈劾

  被國會動議彈劾,是聯邦官員面臨的嚴峻考驗,一定程度上來說,不論結果如何,對官員的政治生涯來說都是重大挫折。不過從另一個角度看,被國會彈劾當然不是殊榮,但也絕非人人都有資格。那么哪些人在國會的彈劾名單范圍內呢?

  美國憲法規定,“總統、副總統和所有合眾國文職官員”可以被彈劾。總統、副總統的概念十分明確,但是哪些官員算是可以被彈劾的文職官員,憲法和修正案都沒有作出解釋,這就產生了一個歷史遺留問題,至今也沒有形成定論。但是從憲法條文和先例出發,首先至少可以明確一些不在范圍內的人員,一是軍人不受國會彈劾,這一點沒有疑問,因為他們是武官而非文官。二是未在政府任職的個人不受彈劾。這意味著商界精英等即使有壟斷或其他不當行為造成重大影響,國會也不能對其進行彈劾,最多只能要求他們到聽證會上接受詢問。這一點聽起來理所當然,其實非常重要,因為歷史上英國議會就曾經對商人進行過彈劾并定罪,美國制憲會議顯然是考慮到了這種先例并明確予以排除。三是地方官員,包括地方法官不受國會彈劾。因為他們不是“合眾國文職官員”,并不隸屬于聯邦政府,國會沒有管轄權。四是國會議員也不在彈劾范圍內。1797年至1799年,威廉·布朗特參議員被眾議院指控協助英國策劃軍事行動,并通過了彈劾決議,但參議院裁定國會對參議員無管轄權,因此中止彈劾程序。自此之后,國會議員不再被認定為聯邦政府的“文職官員”。

  在 美國國會歷史上,被彈劾的官員大多數是聯邦法官,主要是因為法官一經任命即為終身制,非有特殊原因不得免職,總統也只有提名權而沒有罷免權,因此聯邦法官引起眾怒后國會除了彈劾往往別無選擇。對于行政機關的官員,即使貴為總統,國會和選民也最多只需忍受四年,不到萬不得已不會啟動彈劾。雖然截至20199月,在實踐中國會僅對3位聯邦政府官員(兩位總統、一位內閣成員)進行了彈劾,但在憲法理論方面,對政府官員的彈劾范圍,一直是復雜難解的課題,爭論主要集中在哪些層次的政府官員可以被彈劾。早期的學者秉持較為寬泛的觀點,認為“文職官員……包括所有執行部門和司法部門的官員,從總統和最高法院法官到最底層的官員”1,即聯邦政府所有官員都可以被彈劾。但是事實上,聯邦政府不僅有民選的總統,更有大量低職級的政府官員和雇員,如有不當行為,直接由上司免職即可,勞師動眾搞彈劾實無必要。因此美國最高法院將政府文職官員分為兩類:重要官員和低職級官員,分類標準是任命權限,前者由總統任命、參議院確認,后者由總統或部門領導直接任命,沒有確認程序。雖然最高法院也承認這并不是一個權威和排他的標準,但目前這一分類得到了多數人的認可。運用在彈劾中,就是“重要官員”可以被國會彈劾,“低職級官員”不在彈劾范圍內。

  綜上所述,根據憲法規定、先例和學者研究結論,美國國會彈劾的范圍,主要包括總統、副總統、聯邦法官和總統提名、參議院同意任命的政府重要官員。

二、什么事可以觸發彈劾

  美國憲法第二條第四款規定:“總統、副總統以及合眾國所有文職官員,因叛國、賄賂或其他重罪和輕罪而受彈劾并被定罪時,應予免職。”作為觸發彈劾的事由,叛國、賄賂的概念都相當明確。叛國的概念可以直接在憲法中找到,第三條第三款指出:“只有對合眾國發動戰爭,或依附于它的敵人,資敵以及提供方便者,方構成叛國。”賄賂的概念雖然沒有寫入憲法,但作為一種常見犯罪,刑事法律中有明確的定義,理論和實踐中的研究連篇累牘,無須贅述。但同前半句的人員范圍一樣,制憲會議留了個尾巴,作為兜底條款的“其他重罪和輕罪”,需要后人進一步研究和解釋加以明晰。從歷史記錄上看,因叛國和賄賂遭到彈劾的先例很少,大部分官員遭到彈劾的理由都是“其他重罪和輕罪”,因此對兜底條款的解釋非常重要。根據彈劾的先例,以及學者對憲法和制憲會議記錄的研究,國會認可的“其他重罪和輕罪”大致可以分為以下三種類型。

1. 越權或濫用職權

  這一罪名主要針對行政性的權力,因為行政性權力涉及面寬,彈性也較大,國會和總統對于行政權力的邊界常有不同的認識,相對而言法官觸犯本條的并不多見。迄今為止針對總統的彈劾案,都提出了越權或濫用職權的指控,1968年彈劾安德魯·約翰遜總統的理由,是沒有得到參議院同意就越權解雇內閣成員,1974年彈劾理查德·尼克松的原因是妨礙司法、濫用職權和藐視國會,1998年眾議院指控比爾·克林頓作偽證、妨礙司法和濫用職權并提出彈劾。

2. 行為同職務的功能和目標相違背

  這個罪名較為寬泛,實踐中對應的行為也是五花八門。1986年,哈里·克萊伯恩法官被彈劾的原因,是在申報個人所得稅時提供了虛假信息。2009年,塞繆爾·肯特法官因騷擾法庭職員被彈劾,并于參議院審判前辭職。另有兩名法官分別在1803年和1873年被彈劾,原因都是在醉酒狀態下出現在審判席上進行“醉審”。

3. 錯誤使用職權謀求不當目的或個人私利

  關于謀求不當目的,歷史上的典型案例是1926年對詹姆斯·派克法官的彈劾,起因是一位律師批評了派克的某些判決,派克控告其藐視法庭,判其入獄并取消律師資格,這明顯是利用職權實施打擊報復的不當目的。謀求個人私利相對更為直觀,但容易和賄賂混淆,一般認為私利的范圍更廣,不限于金錢賄賂。除了一些法官外,作為內閣成員的戰爭部長威廉·W·貝爾納普,也因為在人事任命過程中接受財物、獲取私利,于1876年遭到彈劾。在眾議院通過彈劾決議前兩小時貝爾納普辭職,希望借此逃脫審判,但參議院不顧其律師的反對,堅持走完程序并作出了無罪判決。

  值得注意的是,雖然憲法在彈劾理由中使用的概念是“重罪和輕罪”,但這里所用的并非是刑法學術語,所指也不局限于刑法學上的犯罪行為。雖然有學者認為對這一條文應作嚴格解釋,但參議院和眾議院都采用了擴大解釋,認為“可彈劾的行為并不局限于刑事犯罪”。實踐中,參眾兩院也曾就一些不可訴的行為行使過彈劾權,只要這些行為濫用了職權并辜負了“公眾信任”。同時,“重罪和輕罪”的表述,意圖在于將總統制下的國會彈劾同議會制下的不信任案區別開來,直選的總統不對國會負責,因此在制度設計上,不能僅因失職或失去國會中的多數支持而遭免職。

三、眾議院的彈劾程序

  美國憲法第一條第二款規定:“眾議院選舉本院議長和其他官員,并獨自享有彈劾權。”這是眾議院進行彈劾的基礎。但憲法只作出了授權,提供了最基本的原則,具體的程序、制度都是眾議院通過議事規則等文件自行設計的。總體而言,彈劾程序有以下幾個階段。

1. 彈劾動議的提起

  任何一位眾議員都可以通過正常的提案渠道提出彈劾動議,也可以在全體會議上提出彈劾動議。動議往往會附上初步調查報告和有關證據資料,曾經還一度流行附上人民來信和請愿書。通過提案渠道提出的動議,如果是直接要求彈劾官員的,會被分派給司法委員會研究,如果是要求調查官員的,則會被分派給規則委員會。在全體會議上提出的彈劾動議,具有一定的優先權,議長必須在兩個立法工作日內安排審議。審議之后眾議院有多種處理方式,既可以直接對動議進行投票表決,也可以將動議分派給司法委員會研究,還可以將該動議擱置,不再予以理會。

2. 彈劾調查

  彈劾動議提出后,眾議院理論上雖然可以直接審議表決,但實踐中一般都是先分派給委員會進行研究。司法委員會或者規則委員會先行研究后,如果認為應該進行彈劾調查的,就向眾議院提出要求授權調查的報告,眾議院表決同意后即可開展調查。雖然絕大多數彈劾調查由司法委員會負責,但根據參議院規則這并不具有必然性,其他常設委員會或小組委員會也可以被授權調查。在調查過程中委員會可以傳喚證人,可以索要書面記錄,作為一種效果顯著的議會調查方式,召開聽證會更是得到了普遍運用。除了自行調查以外,一些具有權威性的調查結論和報告也會被引用,比如在針對克林頓總統的彈劾調查中,獨立檢察官的調查報告就被援引并提交眾議院。

  調查的目的是提出彈劾條款,按照慣例,彈劾條款應以分條列項的形式形成簡單的決議。委員會需召開會議專門審議決議草案,程序同審議法律案一樣。會議召開24小時前,決議草案應當提供給參會人員參考。會議現場需要過半數的成員出席,簡單多數票通過。當然,委員會也可以通過表決,決定不提出彈劾。

3. 審議和表決

  彈劾條款形成之后,就要提交眾議院全體會議審議。司法委員會首先提出報告,并要求優先權以對條款立即進行審議,所適用的程序和審議尋常法律案并無不同,但是發言不受“不得使用冒犯總統的言論或暗示其犯有罪行”的約束。一定時間的辯論過后,眾議院需要進行兩輪投票:第一次投票是程序性的,決定是否立即結束辯論,并投票表決彈劾條款;第二次投票是實體性的,決定是否通過決議并提交參議院。在決議中,除了告知參議院彈劾決定和條款外,還會任命數名眾議員作為代表到參議院參加審判。投票僅需要普通多數即可通過。值得注意的是,眾議院的決定并不受司法委員會報告的束縛,即使司法委員會認為不應當進行彈劾,眾議院也可以投票通過彈劾的決議。

四、參議院的審判程序

  與眾議院獨享彈劾權一樣,美國憲法第一條第三款規定,“參議院獨自享有審判所有彈劾案的權力”。不過在審判過程中,眾議院并非毫無作為。收到眾議院的決議后,參議院就會通知眾議院推薦的代表參加參議院全體會議,會議開始時,眾議院的代表宣讀自己的任命決定和彈劾條款,然后就離開會場等候召喚。審判過程中,有時候還會請他們出場展示證據,回答詢問,結束后還要向眾議院作出口頭報告。當然,他們在審判中的任務僅限于此,主要職責還是參議院承擔。參議院的審判程序,大體上也可分為三個階段。

1. 審前準備

  在宣讀眾議院的彈劾條款之后,參議院工作人員會組織參議員進行審議,研究條款內容。不過最重要的準備工作,在于傳喚位高權重的彈劾對象。參議院會簽發令狀,要求彈劾對象在指定時間到達參議院接受訊問。彈劾對象可以親自出場,也可以委托律師到場,闡述事實和自己的觀點,同參議員們展開辯論。他還可以拒不接受傳喚,拒絕到場不會產生不利的法律后果,根據規定參議院會認為其選擇了無罪抗辯。彈劾對象還有一些其他的抗辯權,如管轄權異議等,也可在此階段提出。如前面提到的戰爭部長威廉·W·貝爾納普就曾提出,自己已經辭職,不再是文職官員,參議院沒有管轄權。這些抗辯參議院會全部記錄在案。

2. 現場審理

  審前準備工作完成后,參議院就會確定日期進行現場審理。美國憲法規定,副總統是參議院的議長,自然可以主持彈劾審判,但當彈劾對象是總統的時候,副總統需要回避,由最高法院首席法官主持。在審理過程中,參議院可以召開全體會議聽取證詞、接受證據,也可以任命部分參議員組成彈劾審判委員會,代為完成證據采納和證詞收集工作,并向參議院提交書面報告。主要的審理過程,類似于正常的法院庭審,只不過很多問題都需要投票表決。控辯雙方陳述、出示證據、聽取證詞、展開辯論,交叉詢問也經常發生。辯論結束后,眾議院的代表應該再次入場,雙方作最后陳述。

3. 投票判決

  現場審理結束后,參議院召開閉門會議進行審議,審議的主要內容是審判委員會的報告、證據證言和彈劾條款等。審議之后就進入投票環節,參議院需要就各條彈劾條款分別進行表決,但是并不一定要對所有條款都進行表決。有別于閉門審議,投票環節必須公開進行,而且是人人過關,主持人挨個點名,被點到的參議員需從座位上起立,說出“有罪”或“無罪”。與眾議院簡單多數即可通過彈劾決議不同,參議院需要出席人數2/3以上的多數同意,方可判決彈劾對象有罪。

五、國會彈劾的后果

  只要有一條彈劾條款在審判中表決通過,彈劾對象即被定罪,其職務自然被免除。這一自然后果在1989年曾經被瓦爾特·尼克松法官挑戰過,尼克松法官因偽證罪于1986年被判入獄后拒絕辭職,在牢房里繼續領著法官工資,1989年被彈劾定罪后拒絕接受免職的結果,并向最高法院提出申訴,最高法院最終以政治問題不屬法院管轄為由拒絕審理。但是國會畢竟不是法院,參議院的有罪判決也有別于刑事審判中的有罪判決。被眾議院彈劾、參議院定罪的后果,僅限于職務的免除,彈劾對象并不需要為此承受牢獄之災,或者其他任何刑法上的后果。此外,彈劾對象還可能被剝奪擔任“合眾國任何有榮譽、責任或俸祿的職務”的資格,不過這并非有罪判決的自然后果,參議院需要在判決后另外作出決議,這一決議僅需簡單多數即可通過。

  在中文語境里,“彈劾”一詞通常指通過一定程序將失職的政府官員免職的全過程。但在美國憲法中,彈劾僅指提出彈劾動議和通過彈劾案,由眾議院主導,免職需要完成另外一個程序,即參議院作出有罪判決后才會發生。這兩個程序合并在一起,才是中文語境中尋常意義上的“彈劾”。作為國會監督政府和法院的重要手段,全部完成的彈劾和判決程序,在美國歷史中并不多見,且大都是針對聯邦法官進行的。但是從統計數據上來看,近幾十年來,針對總統的彈劾,以及沒有進入正式程序的彈劾動議顯著增多。在特朗普之前,奧巴馬總統也曾因醫改法案、隱瞞出生在美國之外的事實、同塔利班交換俘虜等各種緣由,多次被共和黨議員提出彈劾動議。這一方面說明國會和政府的對立日益嚴重,另一方面反映兩黨之間的矛盾和斗爭日趨激烈。彈劾程序曠日持久,僅參議院的彈劾審判,平均長度就達144天,至于眾議院的彈劾調查,更是可能經年累月,最長曾持續997天。對目前已執政3年多的總統發動彈劾,為大選做準備的政治考量顯然是主要因素。作為制憲會議精心設計的監督利器,兩百多年以來,彈劾雖然在國會監督中發揮了一定作用,但也越來越成為兩黨政治斗爭和爭權奪利的工具。


作者簡介:顧揚:全國人大常委會辦公廳秘書局
文章來源:《人大研究》2019年11月
發布時間:2019/12/19
 
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