民族自治地方發展權的理論確立與實踐探索
作者:梁洪霞  
    摘要:  民族自治地方享受上級國家機關的幫助和優惠,不屬于民族自治地方的自治權范疇,而應依據民族自治地方享有發展權的思考進路加以闡釋。民族自治地方享有發展權符合中國特色的區域發展權理論,并與我國民族區域自治制度確立的發展目標和現行法相契合。民族自治地方的發展權,要求上級國家機關承擔最低限度義務、積極考慮義務、選擇改善義務以及消極的不侵犯義務。發展權內包含的發展請求權和發展救濟權,可以有力督促上級國家機關履行職責。我國法應細化上級國家機關的責任內容和標準,構建民族自治地方的發展請求權程序,充分運用各國家機構之間溝通協調的非對抗式的制度經驗,采取司法路徑與非司法路徑相結合的方式構建發展權救濟機制。
    關鍵詞:  民族事務法治化;民族自治地方發展權;上級國家機關職責;發展請求權;發展救濟權

一、問題的提出:發展權視角下的民族區域自治

我國的民族區域自治制度實施至今已逾70年。時至今日,我國已基本形成了以我國《憲法》和我國《民族區域自治法》為核心,以我國《立法法》、相關組織法和民族自治地方的自治條例、單行條例等為重要補充的調整民族區域自治制度的法律規范體系,但有關民族問題的解決至今仍然沒有擺脫“泛政治化”的傾向。學界對民族區域自治的研究帶有強烈的政治訴求和意識形態判斷,實踐中民族問題、宗教問題多被簡單地等同于政治問題,民族自治地方的發展多依賴于上級國家機關的政策傾斜,政策手段優先于法律手段已是不爭的事實。策調整雖然能夠妥善解決民族自治地方發展所涉及的一些敏感問題和重大問題,但在全面推進依法治國的今天,政策缺乏連貫性、規范性和救濟性的先天劣勢,難以長久地保障和推進民族自治地方的發展,也不利于在民族自治地方實現“國家治理體系和治理能力的現代化”。當務之急,應該積極穩妥地推進民族事務政策化向民族事務法制化,再向民族事務法治化的轉變,以法治的思維來思考民族區域自治制度的發展模式,以權利和義務關系來具體構建民族問題的解決路徑,協調民族自治地方與國家之間的關系。

民族區域自治制度的核心法律問題就是民族自治地方的自治權,或者說是中央與民族自治地方之間的權力關系界限。然而我國學界有關自治權的研究卻無法準確地給出“自治權邊界”的答案,其緣由既有現行法的不完備,也有實踐的匱乏。從文本來看,我國《民族區域自治法》第二章“自治機關的自治權”中有關自治權力內容的列舉,除了在立法、人事、建立公安部隊以及語言文字權等方面具有強烈的“自治”性質外,其他內容均與一般地方的權力相類似。從實踐來看,前面幾項自治權在實施過程中也存在諸多問題。此外,我國五大自治區自治條例的難產,某種程度上揭示了目前民族自治地方自治權與中央治權之間界限的模糊性。各民族自治地方在實踐中普遍將自治權理解為一種受惠權的現狀,也極大地弱化了民族自治地方的自治屬性,民族自治地方自治權變為“民族優惠權”的同義詞。這一認知與國際社會公認的“自治權”含義差異較大。以地方分權、中央不干涉為實質的地方自治制度,在我國民族區域自治制度的實施中,轉變成了中央幫助與地方受惠的關系。這種中央對地方從消極不干涉到積極干預的轉變,僅依靠自治權理論無法自圓其說。無論如何,地方自治權與享受民族優惠政策之間沒有直接的關聯。因此,傳統的以自治權來理解目前我國中央與民族自治地方關系的邏輯進路存在問題。

筆者認為,采用發展權理論能夠充分闡釋為何我國民族區域自治制度要強調國家對民族自治地方的幫助責任。一直以來,人們都是將國家給予民族優惠政策往民族區域自治中生搬硬套,甚至將國家給予幫助視為我國民族區域自治的特色,沒有將兩者分離開來思考。我國憲法和法律在闡述民族區域自治制度的發展目標時,具體包含兩個層次,一是民族繁榮,二是民族自治,民族繁榮是民族自治的基礎,二者在具體的目標層次和實踐維度上都有差異。我國《憲法》4條第2款規定了“國家根據各少數民族的特點和需要,幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展”。該條第3款規定了“各少數民族聚居的地方實行區域自治,設立自治機關,行使自治權”。我國《民族區域自治法》在第二章規定了“自治機關的自治權”,第六章規定了“上級國家機關的職責”。這說明,在我國民族區域自治制度的發展目標和內容中,民族繁榮與民族自治是緊密聯系的。民族繁榮強調國家促進少數民族地區經濟和文化發展,在這一邏輯關系中,國家權力要積極地干預民族自治地方,民族自治地方享有的是發展權;民族區域自治強調各少數民族自主管理本民族內部事務,相應的國家權力要消極地不干涉民族自治地方,此內容才是處于核心地位的自治權范疇。民族自治地方只有獲得充分的經濟社會發展,才能實現實質意義上的自治權。因此,民族自治地方具體享有兩個權利,一是發展權,二是自治權,發展權對應國家的幫助責任,自治權對應國家的尊重義務;發展權是自治權的基礎,尤其是在我國少數民族地區經濟發展水平落后的背景下,強調發展權是自治權的基礎就更為重要。筆者嘗試在民族區域自治權之外建構民族自治地方發展權理論,為民族自治地方發展與國家(上級國家機關)幫助責任提供另一法律解釋路徑,并在現有法律文本的基礎上積極探索國家幫助責任模式和機制的落實。

二、民族自治地方享有發展權的理論證成

(一)發展權是一項基本人權

1986年聯合國大會第41/128號決議通過了《發展權利宣言》,146票贊成、1票反對和8票棄權的表決結果,表明了發展權已獲得國際社會的普遍認可。《發展權利宣言》明確指出:“發展權利是一項不可剝奪的人權”。我國始終認為生存權和發展權是首要人權。2016年,國務院新聞辦公室在《發展權利宣言》通過30周年之際發布《發展權:中國的理念、實踐與貢獻》(白皮書)(以下簡稱:《白皮書》)指出:“擁有平等的發展機會,共享發展成果,使每個人都得到全面發展,實現充分的發展權,是人類社會的理想追求”。在新時代下,發展權指稱人和社會的全面發展,不僅僅意味著經濟的富足,也要求政治的民主、社會的公正、文化的繁榮、生態的良好、國家治理的良善和文明程度的整體提高,包含公民經濟權利、社會權利、文化權利、環境權利、政治權利等所有基本的人權的尊重、實現和保障。發展權被定位為一項基本人權,歸根結底是由于所有人權和基本自由的充分實現取決于一國經濟社會的充分發展,所以發展權與其他人權之間是互為基礎、相輔相成的。

發展權是一個權利束,包含著多種權利,可以從不同的視角進行解讀,但發展權具有獨立的法益和價值,不能被其他權利所替代。從過程的角度理解,發展權包括三個階段的權利,即獲得平等發展的機會的權利、參與權利實現的過程的權利、分享權利發展的結果的權利。從內容上來看,發展權具有多領域性和廣泛性的特征。早在1976年聯合國教科文組織對發展權就有如下闡釋:“發展是多元的。發展不僅局限于經濟增長這一唯一的內容;經濟、文化、教育、科學與技術無疑都是各具特點的,但它們也是互相補充、互相聯系的。只有當它們匯合在一起的時候,才能成為一個以人為核心的發展的保證。”《白皮書》明確指出:“發展權的保障,既表現在經濟、文化、社會、環境權利的實現之中,又表現在公民權利與政治權利的獲得之中。”我國在闡述發展權時,強調了環境方面的發展權,重視可持續發展。在不同領域的發展權中,經濟發展權是核心權利,居于主導地位,最終制約著發展權其他內容的實現。從發展權的權利性質上來看,發展權主要是指社會權,但發展權并沒有排斥自由權,發展權還可以作為現有法定權利的兜底性權利。“發展權是對公民和政治權利以及經濟、社會和文化權利的補充與擴張”,具有開放性和延展性。因此,發展權是一種概括性權利、綜合性權利、兜底性權利,它與其他人權和權利是相互融通,相互促進的,且發展權高于其他人權,具有獨立的法益,其核心內容就是強調在各個領域獲得發展機會,促進和分享發展成果,基本的價值理念是平等。

(二)區域發展權——我國發展權的理論創新

發展權既是一項個體人權,也是一項集體人權。發展權的內涵極為豐富,可以在兩個維度上理解,一個是國際法上的發展權,一個是國內法上的發展權,李步云教授將這兩種發展權稱之為狹義的發展權和廣義的發展權。發展權最初是在國際法層面提出的,是廣大發展中國家在二戰后謀求縮小發達國家與發展中國家之間的貧富差距,創立國際政治經濟新秩序而提出的一項權利。國際發展權的主體通常指的是國家,或者說全體人民,希望各個國家在國際社會中獲得平等的發展機會,要求各種國際組織和所有發達國家采取措施,促進不發達國家的發展。國內發展權就是在一國范圍內,公民、群體乃至某區域獲得平等的發展機會、積極參與發展進程并分享發展成果的權利,要求國家幫助和促進個人、群體和區域平等發展。國內法上的發展權包含著發展權的終極價值,國際法上的發展權是國內法上的發展權實現的手段和保障。國內法上的發展權的主體既包括個人,也包括集體,集體又包括弱勢群體和貧困區域,集體的發展權就包括群體發展權和區域發展權。發展權的終極目標是保障每個人的全面發展,在這一過程中,就要針對處于弱勢的群體、地區乃至國家給予幫助。

區域發展權是我國發展權理論的創新,歸根結底是為了區域內每個人的發展權的實現。發展權的核心要義是每個人的全面發展,但個人的發展離不開他所居住的區域的發展水平。由于歷史、傳統、地理等多方面原因,一國內某些地區可能經濟發展水平較低,生產力落后,地方財政不足,由此導致教育、文化、就業、體育、衛生等多方面發展的滯后。這些因素往往限制或阻礙了該區域內個人的發展能力和發展機會。如果僅僅依靠地區的自我發展,國家不進行幫助和扶持,這些地區可能會長期處于本國發展的最低水平,那么該地區內人們的發展權將得不到有效實現。因此,一個國家的政策安排與資源配置對于區域的發展具有相當重要的影響。從權利角度分析,就是不同的地區應當具有相同或相近的發展權利,應當通過國家的資源配置手段賦予其發展的方略和模式。因此,區域發展權是針對地區發展不平衡而提出的一個學理概念。我國西部大開發戰略提出后,學界提出的“西部發展權”概念就是區域發展權的一個具體表現。2015年黨的十八屆五中全會堅持以人民為中心的發展思想,鮮明地提出了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。其中“協調”指向發展平衡和不平衡的統一,要求區域協調發展,發揮各地區比較優勢,促進生產力布局優化,支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展,構建連接東中西、貫通南北方的多中心、網絡化、開放式的區域開發格局,不斷縮小地區發展差距。由此,其從實質上確認了區域發展權的現實緊迫性和理論正當性。

(三)民族自治地方的發展權體系

民族自治地方應該享有發展權,是發展權的主體。我國的民族自治地方,多處于邊疆地區、山區,需要國家積極扶持和幫助。截止到2016年,我國的民族自治地方共有155個,具體包括5個自治區、30個自治州、120個自治縣。2016年民族自治地方的人均國內生產總值為39606元,而全國人均國內生產總值為53980元,民族自治地方的發展水平遠低于國內平均值。這一實際情況是確立民族自治地方發展權理論的前提條件和現實基礎。“新發展理念”提出的區域協調發展的觀點,同樣強調了加快民族地區發展的內容和目標。簡而言之,如果國家內某一行政區域的人均國民生產總值長期、嚴重低于國家總的人均生產總值,那么該地區就具備了要求國家幫助的發展權資格。

民族自治地方的發展權,就是指自治區、自治州和自治縣,享有在國家的幫助下獲得經濟、政治、社會、文化、環境諸方面平等的發展機會、促進和分享發展成果的權利。這一發展權主體,指的是自治區、自治州和自治縣這三級國家公法人。將法人作為人權的主體,是人權發展過程中的一個重要理論。法人作為擬制的人格,可以享有人權。發展權的內容包括經濟、政治、社會、文化和環境等方面。經濟發展權是指民族自治地方自主決定經濟發展方式,運用物質手段創造和獲得滿足發展需要的物質資料的權利的總和。政治發展權是指民族自治地方通過選舉方式組成地方政府,通過民主投票、民主協商等手段決定地方政治事務,并享有對國家事務參與和監督的權利。文化發展權是指民族自治地方享有發展本民族特有文化的權利,具體包括精神、思想文化發展權、教育發展權和科技發展權等。社會發展權是指民族自治地方通過社會發展而享有的醫療、衛生、體育、住房、就業、社會福利等方面得以充分發展的權利。環境發展權是指民族自治地方享有良好的生態環境、實現可持續發展的權利。這些方面,民族自治地方都有自主實現的權利,同時還包括國家提供平等的發展條件,以實現平等發展機會的權利。政府有義務給每個成員以相同資源,使其命運免于受到家庭、經濟、種族等不利因素的影響,以實現起點平等。國家在必要時應給予民族自治地方特殊照顧,如財政方面給予專項民族補助、優先安排基礎設施建設等,這是民族自治地方共享發展成果的應有之義。

三、發展權與民族區域自治制度的內在契合

(一)民族區域自治制度的發展目標

中國共產黨的早期革命實踐的經驗總結中就有關于幫助民族地區發展的觀點。1924年 11月,瞿秋白在《十月革命與弱小民族》一文中指出,幫助發展少數民族經濟及文化是真正消滅民族不平等的正當道路。1939年 1月,林伯渠在《陜甘寧邊區政府對邊區第一屆參議會的工作報告》中總結了在經濟方面幫助少數民族的成功經驗,邊區政府不但減輕了蒙古族的稅務負擔,并且給他們營業以保證,使他們不受任何損失,同時在糧食與日用品方面給他們以極大的經濟幫助。曾擔任內蒙古自治區主席的烏夫蘭,在總結自治區建設的經驗時提道:“對在政治上、經濟上、文化上都比較落后的內蒙古民族,僅僅獲得民族平等權利是不夠的,還必須廣泛團結各民族各階層人民,通過適當方法和具體步驟,進行民主改革,大力發展政治、經濟、文化、衛生等各方面建設,才能由落后逐步轉為先進。”這些經驗總結為民族區域自治制度相關內容的形成奠定了基礎。

1949年后民族區域自治制度作為我國的一項基本政治制度,受到憲法和法律的保護。該制度從建立伊始就內在包含著促進少數民族地區發展、繁榮的目標。彭真同志在《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中說:“在統一的國家內實行民族區域自治,既能充分保障少數民族合法的權利和利益,加速各民族自治地方各項事業的發展,又能抵御外來的侵略和顛覆,保障整個國家的獨立和繁榮。”這段講話表明了我國的民族區域自治,維護著國家統一和中央的集中領導,是區域和民族兩個因素的結合。由于歷史的原因,我國一些少數民族地區在經濟和文化發展方面相對落后,各民族之間存在事實上的不平等。列寧和斯大林都強調,為了實現各民族事實上的平等,先進的、走在前面的民族,要在文化和經濟上給予相對落后民族的勞動群眾經常的、真正的幫助。毛澤東曾經提出:“我們要誠心誠意地積極幫助少數民族發展經濟建設和文化建設。”鄧小平也曾指出:“實行民族區域自治,不把經濟搞好,那個自治就是空的。少數民族是想在區域自治里面得到些好處,一系列的經濟問題不解決,就會出亂子。” 2005年,國家民族事務委員會黨組明確提出:“發展是我們黨執政興國的第一要務,是解決民族地區一切困難和問題的關鍵。支持少數民族和民族地區加快發展,是中央的一項基本方針,是推進西部大開發的首要任務。”習近平主席指出:“全面實現小康,少數民族一個都不能少,一個都不能掉隊。” 2017年黨的十九大報告提出:“發展是解決民族地區各種問題的總鑰匙。要積極創造條件,千方百計加快少數民族和民族地區經濟社會發展,多辦一些順民意、惠民生的實事,多解決一些各族群眾牽腸掛肚的問題,促進各民族共同繁榮發展。”

由此可見,發展是解決民族自治地方一切問題的關鍵,也是我國解決民族問題的根本途徑。如果少數民族地區經濟文化與漢族地區相比過于落后,談民族平等就是一句空話。因此,貫徹落實民族區域自治制度,幫助民族自治地方發展經濟是關鍵,同時應推進政治、文化、社會、生態文明等的全面發展,維護社會和諧穩定,確保國家長治久安、人民安居樂業。發展是民族區域自治的前提和基礎,也是自治制度實施的根本保障。

(二)民族區域自治立法的發展條款

從我國的民族區域自治立法來看,促進民族繁榮和幫助少數民族地區發展,已經成為自治立法的重要內容。“如何理解民族區域自治法的精神?不應該只是自治權,還應該是能使老百姓富裕起來的法律。”可以說,民族繁榮、民族平等、民族團結、民族自治,都是相輔相成、不可分割的,都是處理民族問題的目標和手段,不可偏廢。民族繁榮,促進少數民族發展,不只是一項政策,還是一個法律原則和法律規范,具有法律效力。

在憲法層面,我國1949年以后的四部憲法逐步實現了幫助少數民族發展的目標體系的創立。確立民族區域自治制度的法律文件是起到臨時憲法作用的1949年《共同綱領》,其第51條規定了“各少數民族聚居的地區,應實行民族的區域自治”,第53條明確規定了“人民政府應幫助少數民族的人民大眾發展其政治、經濟、文化、教育的建設事業”。1954年我國《憲法》序言第5段規定:“國家在經濟建設和文化建設的過程中將照顧各民族的需要,而在社會主義改造的問題上將充分注意各民族發展的特點。”其第72條規定:“各上級國家機關應當充分保障各自治區、自治州、自治縣的自治機關行使自治權,并且幫助各少數民族發展政治、經濟和文化的建設事業。”1975年我國《憲法》24條第3款規定:“各上級國家機關應當充分保障各民族自治地方的自治機關行使自治權,積極支持各少數民族進行社會主義革命和社會主義建設。”1978年我國《憲法》40條規定:“各上級國家機關應當充分保障各民族自治地方的自治機關行使自治權,充分考慮各少數民族的特點和需要,大力培養各少數民族干部,積極支持和幫助各少數民族進行社會主義革命和社會主義建設,發展社會主義經濟和文化。”現行我國《憲法》從序言到總綱再到具體的國家機構這三個維度層層細化。其序言第11自然段中提及:“平等團結互助和諧的社會主義民族關系已經確立,并將繼續加強。”“國家盡一切努力,促進全國各民族的共同繁榮。”其第4條第2款規定:“國家根據各少數民族的特點和需要,幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展。”其第122條第1款和第2款專門規定了國家的具體幫助責任:“國家從財政、物質、技術等方面幫助各少數民族加速發展經濟建設和文化建設事業。國家幫助民族自治地方從當地民族中大量培養各級干部、各種專業人才和技術工人。”我國在憲法層面,從總的互助的民族關系,促進民族繁榮的目標,再到幫助少數民族地區發展的手段,還具體到幫助的具體方式、內容,具體涉及幫助其經濟、文化的發展,以及主要從財政、物質、技術、培養少數民族干部等方面進行幫助。

在法律、法規、自治立法和單行立法層面,除了強調幫助少數民族地區發展的目標,其還細化了幫助的內容,并列舉了上級國家機關的各項幫助職責以及民族自治地方享受上級國家機關照顧和優惠的權利,由此初步構成了發展權的實施體系。如1952年中央人民政府公布了《民族區域自治實施綱要》,其第六章“上級人民政府的領導原則”具體通過六個條文闡釋了上級人民政府行使職權要遵守的界限、原則和內容。1984年頒布的我國《民族區域自治法》序言第4段規定:“國家根據國民經濟和社會發展計劃,努力幫助民族自治地方加速經濟和文化的發展”。其第六章“上級國家機關的職責”具體列舉了上級國家機關應該如何幫助民族自治地方。2005年《國務院實施〈中華人民共和國族區域自治法〉若干規定》第1條就明確了立法目的:“為了幫助民族自治地方加快經濟和社會的發展,增進民族團結,促進各民族共同繁榮,根據《中華人民共和國民族區域自治法》,制定本規定。”其還詳細列舉了上級人民政府的各項幫助職責,規定了監督機關和不履行職責的處罰措施。又如《甘肅省臨夏回族自治州自治條例》25條第2款規定:“國家和省上安排的基礎設施項目和社會公益性項目,自治州享受免除配套資金的優惠政策。”其第45條第2款規定:“自治州財政正常運行發生困難時,申請省級財政部門通過轉移支付或臨時性財力補助辦法給予解決。”綜上所述,我國憲法之下的法律法規、自治條例等,遵循了憲法規定的促進民族繁榮、確立民族互助關系、幫助少數民族發展的目標,是民族自治地方享有發展權的法律文本依據。

四、民族自治地方發展權的實施框架

民族自治地方的發展權理論,有助于構建民族自治地方與國家之間的權利義務關系,明確國家責任,為民族自治地方提供更清晰的權利體系,從而以法律保障民族區域自治制度的完善與發展。

(一)民族自治地方發展權的上級國家機關職責

民族自治地方享有發展權與國家承擔保障其發展權實現的義務,兩者處在同一法律關系中。公法中的權利義務關系,著重體現為公民一方的權利與國家義務的對應關系。“國家的義務是滿足公民權利的需要。”如果對國家義務長久忽視,將導致公民權利因缺乏義務主體而被架空、虛化。義務就是應當。這種國家義務的設定,源于近代以來國家與人民關系的理論設定。“如何保障個人權利的最大化實現構成了國家制定一切政策的前提和出發點,一切為了人民的權利應當是國家是否具有合法性的根本標志。”

發展權的核心權利屬性是社會權,所以發展權對應的國家義務主要是積極義務。除此之外,發展權的次要權利屬性是自由權,因此國家還要承擔消極義務,即尊重民族自治地方的自主發展而不予侵犯和干涉的義務。發展權的國家義務在法律范圍內具有多層級性,一是積極義務,二是消極義務。在積極義務范圍內,發展權的社會權屬性的復雜性,決定了義務的明確性和法律強制性的不同,至少可分為三個層次。(1)最低限度義務。該項義務對應發展權本身的“最低實體標準”,即每個社會成員要發展必須獲得的最低限度的發展條件。例如免費的義務教育、最基礎的健康保障等等。大須賀明在論述生存權時闡述了“最低限度的義務“觀點,該義務本身應當是一個確定的概念,是客觀的事實,是采用科學技術手段可以測量的“最低標準”。當生存權獲得滿足后,發展權也具有這一最低標準。該項義務是國家的法定義務,如果國家沒有履行此項義務,就必須承擔法律責任,權利人可以獲得法律救濟。一般而言,這種義務會由法律作出明確規定,可以識別出具體的義務內容和范圍。(2)積極考慮義務。國家必須承擔的在其財政能力范圍內積極考慮每個共同體成員共享發展成果的權利。發展權就是“發展機會均等的權利”,“實質上是一種平等權,亦即在發展問題上的平等權”。國家必須以平等發展觀點為原則,優先為欠發達地區、弱勢群體提供幫助,如果國家沒有履行義務,必須有充分的理由,否則就要承擔法律責任。(3)選擇改善義務。這是一種國家可以依據財政能力在更高層次上提升發展權水平的義務,國家對該項義務具有自我選擇的權力,法律對其沒有強制力,只具有倡導作用。為保障民族自治地方發展權獲得實現,國家也承擔這三個層次的義務。例如提供免費的義務教育等基礎性發展條件、積極扶持民族自治地方發展達到其他地方的標準、繼續提升民族自治地方發展處于領先水平。這三項義務的實際履行,包括了立法、行政、司法等國家機構的共同配合。

依據我國相關法律的規定,國家保障義務具體由民族自治地方的上級國家機關來承擔。1984年頒布的我國《民族區域自治法》第六章章名是“上級國家機關的領導和幫助”,2001年該法修訂時該章名改為“上級國家機關的職責”,該章的條文數從13條增加到19條,并且幾乎每個條文都明示或暗示上級國家機關應當幫助照顧、扶持民族自治地方。此次修改,明確了上級國家機關對民族自治地方的幫助是一種職責,不是權利,不具有選擇性,并細化了職責內容。具體而言,上級國家機關的職責涵蓋了幫助民族自治地方加速發展經濟、教育、科學技術、文化、衛生、體育等事業,幫助的具體措施包括從財政、金融、物質、技術、人才等方面進行扶助,幫助的具體方式也豐富多樣,包括指導民族自治地方經濟發展戰略的制定、優先安排資源開發項目和基礎設施建設項目、組織發達地區對口支援、優先招收當地少數民族人員等等。從幫助的內容可以推導出,上級國家機關主要指行政機關和立法機關,以行政機關為主。《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》闡述了各級人民政府幫助民族自治地方的職責,其內容與我國《民族區域自治法》的幫助條款基本一致,這也印證了政府是幫助職責的主要履行主體。從級別上看,上級國家機關包括中央國家機關、直接上級國家機關和間接上級國家機關。各級人民政府或人大在行使職權時,可以根據實際需要給予下級民族自治地方以各種優惠。目前上級國家機關職責的立法規定存在文本表述模糊及罰則缺失的問題,需要進一步完善立法及配套措施。我國《民族區域自治法》和《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》的條文,用詞多為“優先”、“適當增加”、“加大”、“不斷改善”、“重點扶持”、“加快”、“加強”、“努力”、“盡快”等,彈性很大,實踐中很難判斷上級國家機關履行職責的具體標準,不利于幫助措施的落實。上級國家機關履行職責隨意性大,可能造成幫助職責流于形式。不僅如此,上級國家機關不履行職責需要承擔的法律責任,目前的法律均沒有規定。有學者表示擔憂:我國《民族區域自治法》“沒有規定法律責任,成為一部不可訴的法律……法律的效力在于它的強制性,沒有法律責任的法律,本質上說還不具備法律的屬性”。筆者認為,現階段應逐步細化上級國家機關職責的具體內容和標準,具體可通過自治地方的立法或法律解釋等限定上級國家機關的職責,同時在法律中增加“法律責任”的規定,破除“上級國家機關幫助職責是一種道德責任,不具有法律約束性”的觀點。

(二)民族自治地方的發展請求權機制

上級國家機關具有保障發展權實現的義務,相應地,民族自治地方應享有請求上級國家機關保障其發展權實現的權利。當條件具備而上級國家機關不履行或不及時履行法定義務,或者不尊重民族自治地方發展權,妨礙民族自治地方的發展時,民族自治地方有權請求上級國家機關積極作為、消極不作為或改變已作出的行為,為民族自治地方獲得發展機會,充分行使發展權。“‘上級國家機關’的尊重、幫助和照顧不僅是民族自治地方當然享有的法定權利,且民族自治地方也有權主張和要求‘上級國家機關’予以積極、充分、有效地履行這些法定職責。”這種主張和要求,具體包括對上級機關的請求、抗辯和相對否決,以補救上級機關領導幫助的失誤,抵御上級國家機關侵犯自治地方合法權益的可能,具有某種防衛的功能,并監督上級機關履行和正確履行這一義務。民族自治地方的發展請求權,指的就是民族自治地方依法享有的向上級國家機關請求幫助發展的權利。發展請求權是發展權的延伸,是為保障發展權實現的程序性權利,或者可以看作是法律救濟的先行制度。發展請求權具體發生在民族自治地方與上級國家機關之間,不涉及第三方。上級國家機關幫助民族自治地方,是一種民族自治地方被動接受幫助模式,而民族自治地方請求上級國家機關幫助,是一種民族自治地方主動請求幫助模式。主動模式和被動模式都很重要,在實踐中要形成雙向互動、雙向溝通的方式,這樣才能達成上下級機關之間的理解與支持,保障發展權更好更快地獲得實現。上級國家機關主動幫助民族自治地方,更多地是基于上級國家機關的通盤考慮,有時可能無法滿足民族自治地方的特殊需要。民族自治地方主動請求上級國家機關幫助,則更多地站在自己發展的角度,有利于上級國家機關了解民族自治地方的具體需求,達成溝通與共識。即使上級國家機關最后沒有幫助民族自治地方,但這種請求與答復以及溝通的過程,也會加深相互之間的理解,這也是設立民族區域自治制度,實現“民族平等、民族團結、民族互助”目標的要求。

目前某些自治州自治條例的個別條款已出現了向上級國家機關請求幫助、優惠或照顧的條款。在全國30個自治州中,有25個自治州制定了自治條例(新疆5個自治州沒有自治條例),其中11個涉及了爭取上級國家機關幫助條款,占全部自治州自治條例總數的44%。從發展請求權的內容來看,內容涉及經濟建設、金融管理、生態建設、貧困地區建設等等,以經濟建設方面的請求為主。各自治州往往根據本州的實際情況,在條文中著重強調某方面需要積極爭取上級機關扶持、報請上級機關補助、批準等。例如,《云南省楚雄彝族自治州自治條例》43條規定:“自治州的自治機關加強扶貧工作,對貧困地區從資金、信貸、物資、人才、技術等方面加大扶持力度。爭取上級國家機關的支持,對喪失基本生存條件的貧困人口實行易地扶貧開發。”又如,《云南省德宏傣族景頗族自治州自治條例》44條規定:“自治州財力難以保證正常支出時,由自治州人民政府報請上級國家機關給予補助。”自治州立法已經開創了發展請求權程序,具有請求幫助的法律意識,但目前的自治州立法并沒有集中規定幫助請求權程序,也沒有在所有的幫助條款中規定可以請求上級幫助。可以說該制度還不完備,僅處于萌芽階段。

發展請求權應該發展成為一個成熟的法律制度,增強可操作性。發展請求權的行使主體是各級民族自治地方的政府或自治地方的普通公民,請求的對象是上級國家機關,請求的內容是幫助民族自治地方在某方面的發展,請求的具體類型包括請求救助、請求撤銷或改變等幾種情況。請求救助適用于上級國家機關不作為的情形,這也是發展請求權的核心內容。例如我國《民族區域自治法》56條第1款規定:“國家根據統一規劃和市場需求,優先在民族自治地方合理安排資源開發項目和基礎設施建設項目。國家在重大基礎設施投資項目中適當增加投資比重和政策性銀行貸款比重。”如果國家沒有安排或沒有增加投資比重等,民族自治地方就可以請求上級國家機關給予照顧。請求撤銷或改變,適用于上級國家機關已經有所作為但該行為侵犯了民族自治地方發展權的情況。例如,我國《民族區域自治法》68條規定:“上級國家機關非經民族自治地方自治機關同意,不得改變民族自治地方所屬企業的隸屬關系。”如果上級國家機關沒有經過民族自治地方同意,就改變了民族自治地方所屬企業的性質,則民族自治地方可以依法請求上級機關撤銷原決定。民族自治地方行使請求權后,上級國家機關要在法定期限內積極研究,并進行回復,不能履行幫助義務的,上級國家機關需要說明理由。必要時,上級國家機關可以召開座談會,進行口頭匯報和交流。發展請求權的制度設計,是要讓上級國家機關的幫助制度“活起來”,不要停留在民族自治地方被動的“等待”之中。

(三)民族自治地方的發展救濟權機制

民族自治地方的發展權受到侵犯,是否可以尋求救濟,甚至是司法救濟,這是非常復雜的。對處于上位概念的區域發展權、發展權的救濟問題,學界討論甚少,目前基本處于理論論證階段,還沒有進入法律實踐。從理論上來講,“無救濟、無權利”,將法律上的權利納入救濟制度,是現代法治發展的必然。“一項不具可訴性的法定人權是無法變成實在人權的,從某種意義上講,沒有可訴性的人權不可能是一項真正的法定人權。”發展權是一項基本人權,也是一項法定權利,具有法律效力。如果發展權僅僅停留在政策、道德層面,沒有法律約束力,那么發展權最終只會淪為“口號”,無法取得人民的信賴與長久維護。從現實來看,“在區域發展競爭日益加劇以及國家加快推進主體功能區建設的戰略背景下,也應構建保障欠發達地區發展權的救濟機制”。《白皮書》強調:“中國建立并完善保障發展權的立法、戰略、規劃、計劃、司法救濟一體化制度體系架構,以富有建設性、務實性、高效性和強制性的體制制度、戰略構建與政策措施,保障人民發展權的實現。”其中清晰地表明了我國政府試圖建立并完善發展權司法救濟的目標。民族自治地方發展權的實質內容,已經寫進我國《民族區域自治法》,且該法設置了上級國家機關的法定職責,因此民族自治地方發展權的救濟制度的構建符合立法精神,具有正當性和必要性。

目前,學界對發展權救濟的具體路徑構建,大致有以下幾種觀點。第一,一體化救濟模式,即將發展權的理念貫穿于現有的權利體系,通過現有的公民經濟、社會和文化權利實施機制,對發展權利進行整合性的法律救濟。其核心就是借用現有的司法制度資源,通過發展權理念的融入從而完成發展權的救濟。第二,合憲性審查機制,即建立司法性質的憲法權利的確認之訴及相關審查機制、請求國家賠償的給付之訴。其核心就是通過合憲性審查機制來保障發展權的實現。第三,附隨式救濟模式,即對發展權作隱形處理,基于發展權與現有人權體系的重疊,將現行法上對權利的救濟等同于發展權的救濟。第四,申訴模式,即以專門的申訴機關代替司法機關成為發展權法律救濟的主要部門。其具有專業性強的特點。上述幾種模式都具有一定的合理性與應用可能性。民族自治地方的發展權具有獨特性,很難與現行法的權利體系相融合,因此無法借助現有的制度資源來進行救濟。我國合憲性審查制度實行的是抽象審查模式,無法解決具體的權利糾紛,因此目前還無法救濟基于行政的具有受惠性質的發展權。另外,與其他發展權相比,民族自治地方發展權的不確定性、綜合性更強,也為其救濟模式的確立增加了困難。

筆者認為,民族自治地方發展權救濟機制的選擇,應兼顧司法路徑與非司法路徑的結合,用足請求上級國家機關幫助機制,充分運用各國家機構之間溝通協調的制度經驗,盡量采取非對抗式的救濟方式,妥善解決上級國家機關幫助民族自治地方的發展問題。發展權救濟的核心和難點在于社會權屬性部分。縱觀世界各國的社會權救濟,已經通過法律細化了的社會權,可以通過普通法院獲得救濟,法律沒有明確社會權具體標準的則主要通過司法性的合憲性審查制度來實現,具體運用直接救濟或間接救濟。即使通過合憲性審查能夠救濟社會權,但社會權獲得救濟的程度還分為程序性救濟和實體性救濟兩個層次。由此可見,社會權救濟還處于探索階段,極不成熟。然而,發展權又是一種更加復雜的社會權,加之我國無法采取司法審查方式或憲法法院模式,因此必須另辟蹊徑,在我國的憲制范圍內積極尋求發展權的救濟模式。首先,應該采取司法路徑與非司法路徑相結合的方式。針對已經法律化的民族自治地方的發展權,可以根據發展權的內容的確定性來設置救濟路徑。其一,民族自治地方的發展權,一般都是要求上級行政機關給予經濟、社會、文化等方面的幫助,這些權利內容處于極不確定的狀態,我國法院很難通過司法程序進行救濟。例如,我國《民族區域自治法》58條規定:“國家設立各項專用資金,扶助民族自治地方發展經濟文化建設事業。”如果因國家沒有設立或者只設立了少量了專用資金而請求司法訴訟,目前我國法院司法權的權能還很難干預政府的資金使用情況,因此應該采取非司法性的救濟方式,選取適當的機構接受民族自治地方的申訴。其二,一小部分發展權的內容可以量化,包括一些偏重程序性權利性質的,或者是現有權利救濟制度可以涵蓋的,可以通過法院進行司法救濟。例如,涉及環境權的救濟,我國《民族區域自治法》65條規定:“國家采取措施,對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。”其第66條第2款規定:“民族自治地方為國家的生態平衡、環境保護作出貢獻的,國家給予一定的利益補償。”這些條款涉及環境權內容,可以結合環境權的訴訟程序,融入民族自治地方發展權的精神,由法院作出裁決。又如,我國《民族區域自治法》68條規定:“上級國家機關非經民族自治地方自治機關同意,不得改變民族自治地方所屬企業的隸屬關系。”如果發生上級國家機關不經同意就改變這種關系的情況,可以提起行政訴訟,要求撤銷其行為。其次,充分運用向上級國家機關請求的制度,將可能的糾紛消解在內部溝通制度中。前述向上級國家機關的請求權制度,是一種內部解決制度,可以盡量實現上下級政府之間的溝通并解決問題,節約制度成本。最后,充分運用各國家機構間溝通協調的制度經驗,盡量采取非對抗式的救濟方式。我國的傳統文化是崇尚和諧而非對抗,這種文化也浸潤到權利救濟的法律制度中。我國的合憲性審查模式,就充分運用了溝通協調的方式,強調制定機關主動修改或廢止涉嫌違憲違法的立法,而不是由全國人大常委會直接行使審查撤銷的權力。在民族自治地方發展權問題上,因為涉及的因素多,權利內容又不確定,所以由第三方救濟時,應給予上級國家機關充分的思考和辯解的空間,最終由上級國家機關提出解決方案是最有利于發展權實現的路徑。目前,可以考慮由全國人大或省級人大的民族委員會,或者國務院、省級政府的民族事務管理部門接受申訴,進行溝通協調。人大是法律監督機關,而國務院或省級政府又是應該給予民族區域自治地方發展幫助的上級國家機關的上級監督機構,因此有權進行監督,接受申訴,實現救濟。

五、結語:新時代背景下民族自治地方的發展權

我國提出的發展權理論,“不應再作為一種政治‘宣言’和人權‘口號’,而是要邁過人道主義的倡議,回歸到一種法治的實體性保障中來”。民族自治地方享有發展權,是對現有民族自治立法中“上級國家機關承擔幫助職責”的法律回應和法理構建。民族自治地方享有的發展權和自治權同等重要,兩者呈現出相互促進、相互融合的局面。廣義的發展權可以包括“權利”面向的自治權,包含了民族自治地方自我管理的權利需求,上級國家機關要尊重民族自治地方的選擇;民族自治地方發展權的逐步實現,將有力推動自治權的享有程度與實際效果。我國憲法遵循團結、和諧精神,各機關協作發揮合力原則也是憲法的應有之意。首先是民族自治機關與上級國家機關發揮合力,積極構建民族自治地方向上級國家機關請求幫助的法律機制,形成上下級之間的雙向互動與溝通,尋求資源配置的最優路徑。其次是救濟機構、民族自治地方與上級國家機關發揮合力,通過第三方的救濟機構來協調發展中存在的問題,以非對抗、非司法的方式優先。司法路徑的構建要注意循序漸進,并與現有法律機制相結合。黨的十九大報告闡明我國的社會主要矛盾已經轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”,這實質上宣告“平等發展權”是實現中華民族偉大復興的核心命題。“新發展理念”強調“協調”,其目標指向就是地區之間的均衡發展。處于發展不平衡的民族自治地方,應深刻領會“民族事務法治化”的強大生命力,依“發展權——上級國家機關幫助”的實施框架,以民族自治地方自身的努力發展為前提,書寫新的發展篇章。

注釋:
參見周平:《民族區域自治制度的內在邏輯》,《學術界》2019年第6期。
參見鄭毅:《論憲法實施機制的“雙核化”——以民族區域自治法制為例》,《中國法律評論》2017年第3期。
參見李蒙:《國家治理現代化視域下堅持和完善民族區域自治制度的國情依據》,《廣西民族研究》2019年第2期。
參見戴小明:《中國民族區域自治的憲政分析》,北京大學出版社2008年版,第65頁。
參見宋才發等:《民族區域自治制度的發展與完善——自治區自治條例研究》,人民出版社2008年版,第265頁。
從五大自治區來看,目前均沒有制定綜合性的自治條例,現有各自治區的單行條例,其內容多涉及婚姻、繼承等方面,且需經過上級人大常委會批準,還不足以替代自治條例,目前各自治區也沒有建立公安部隊。
參見彭謙主編:《自治區自治條例與民族區域自治創新——以廣西壯族自治區、寧夏回族自治區為例》,中央民族大學出版社2012年版,第141~159頁。
參見梁洪霞:《非民族自治地方享受民族優惠待遇的憲法界限——兼議我國民族區域自治的性質和目標》,《政治與法律》2015年第2期。
參見沈壽文:《撤自治縣(州)改設市異議之商榷——兼駁增設“自治市”主張》,《黑龍江民族叢刊》2013年第4期。
參見劉紅臻:《新時代中國人民發展權的政治宣言》,《法治現代化研究》2017年第6期。
[塞內加爾]阿馬杜·馬赫塔爾:《人民的時代》,郭春林等譯,中國對外翻譯出版公司1986年版,第96頁。
蔣銀華:《新時代發展權救濟的法理審思》,《中國法學》2018年第5期。
參見梁洪霞:《發展權權利屬性的憲法解讀——以憲法文本為視角》,《人權》2015年第4期。
參見李步云:《發展權的科學內涵和重大意義》,《人權》2015年第4期。
參見關今華:《人權保障法學研究》,人民法院出版社2006年版,第160頁。
參見郭曉明:《關于第二輪發展權復蘇的三點基本設問》,《人權》2015年第6期。
參見梁新明:《試論發展權及其實現》,山東大學碩士學位論文,2008年,第14頁。
參見汪習根:《論發展權的法律保障》,《法治與社會發展》2002年第2期。
參見中共中央宣傳部:《習近平總書記系列重要講話讀本》,學習出版社、人民出版社2016年版,第134頁。
參見習近平:《深入理解新發展理念》,《社會主義論壇》2019年第6期。
參見《2016年民族自治地方國民經濟與社會發展主要指標》,http://www.seac.gov.cn/seac/xxgk/201901/1131291.shtml,2019年7月9日訪問。
參見前注,關今華書,第157頁。
參見[美]羅納德·德沃金:《至上的美德:平等的理論與實踐》,馮克利譯,江蘇人民出版社2008年版,第67頁。
參見武小濤:《試論新中國民族工作的源與流》,《廣西民族研究》2014年第3期。
內蒙古烏蘭夫研究會:《烏蘭夫論民族工作》,中共黨史出版社1997年版,第139頁。
《彭真文選(1941-1990)》,人民出版社1991年版,第459頁。
參見許安標、劉松山:《中華人民共和國憲法通釋》,中國法制出版社2004年版,第32頁。
毛澤東:《論十大關系》,http://www.seac.gov.cn/seac/zcfg/200407/1071705.shtml,2019年8月24日訪問。
鄧小平:《關于西南少數民族問題》,載國家民委政策研究室編:《中國共產黨主要領導人論民族問題》,民族出版社1994年,第57頁。
國家民族事務委員會政策法規司編:《堅持和完善民族區域自治制度——國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干問題貫徹實施十六講》,民族出版社2005年版,第8頁。
《全面實現小康,少數民族一個都不能少——習近平同志幫助福建少數民族群眾脫貧致富紀事》,《福建日報》2015年11月23日,第1版。
中共中央宣傳部:《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》,學習出版社、人民出版社2019年版,第133頁。
參見蔡定劍:《憲法精解》,法律出版社2004年版,第154頁。
艾野、張嬌、金炳皓:《習近平總書記關于民族區域自治的重要論述和理論貢獻》,《貴州民族研究》2019年第4期。
戴小明:《中國民族區域自治的憲政分析》,北京大學出版社2008年版,第6頁。
陳醇:《論國家的義務》,《法學》2002年第8期。
參見張恒山:《義務先定論》,山東人民出版社1999年版,第49頁。
[日]大沼保昭:《人權、國家與文明》,王志安譯,三聯書店2003年版,第217頁。
參見[日]大須賀明:《生存權論》,林浩譯,法律出版社2001年版,第98~99頁。
李步云:《論人權》,社會科學文獻出版社2010年版,第290頁。
張文山:《突破傳統思維的瓶頸——民族區域自治法配套立法問題研究》,法律出版社2007年版,第59頁。
我國《民族區域自治法》以及各級民族自治地方的自治條例和單行條例,都沒有規定“法律責任”,但《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》第30條至第32條是關于監督和法律責任的規定,具有一定的參考意義。
鄭毅:《論〈中華人民共和國民族區域自治法〉中的“上級國家機關”—一種規范主義進路》,《思想戰線》2016年第1期。
參見韋以明:《對民族自治權與上級國家機關領導幫助的關系的再認識》,《廣西法學》1996年第4期。
民族自治地方的單行條例及自治縣的自治條例中幾乎未見向上級國家機關請求幫助的條款,零星有向國家請求減稅的規定。
汪習根:《論發展權的法律救濟機制》,《現代法學》2007年第6期。
于忠龍:《區域發展權的救濟機制探析》,《唯實》2011年第10期。
參見前注,蔣銀華文。
參見前注,汪習根文。
參見前注,蔣銀華文。
參見龔向和:《社會權司法救濟之憲政分析》,《現代法學》2005年第5期。
參見夏正林:《社會權規范研究》,山東人民出版社2007年版,第176~210頁。
參見前注,蔣銀華文。
作者簡介:梁洪霞,法學博士,西南政法大學行政法學院副教授。
文章來源:《政治與法律》2019年第11期。
發布時間:2019/12/16
 
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