央地政府間事權劃分的法治建構方法
——以日本行政事權劃分制度為中心的探討
作者:汝思思  
    摘要:  我國央地政府間事權如何劃分,一直處于摸索之中。事權劃分與立法權,或者與財權相結合的制度設計在理論與實踐中逐漸走向桎梏,領域式事權劃分模式亦有過度隔離央地協力關系之嫌。同為單一制國家的日本,在第二次世界大戰后對央地事權的改革中也有相似嘗試。在2000年地方分權改革之后,日本根據“職能分擔原則”形成了以行政事權劃分為主體、立法權與財權分配制度獨立成形又相互關聯的制度體系。這種制度體系沒有采取領域式事權劃分方法,而以執行主體為事權劃分標準,直接利用現行法律實現各行政領域事務的具體分類。這種以行政事權劃分為中心的制度設計,可為我國央地事權劃分的法治建構提供一種新的思路。
    關鍵詞:  央地關系 事權劃分 行政事權 職能分擔

在我國,對于央地政府間的事權劃分曾有過種種探索,但是,有關于此的法制化進程并不平坦。央地的事權很難按照領域進行劃分,兩者更多的是協作監督的融合關系。固然,事權劃分與地方立法權限的大小、財政權的劃分密切相關,但由于權屬上的差異,很難找到統一適用的標準。本文擬考察日本在中央與地方的權限劃分上的做法,把握其問題所在,分析其解決問題的辦法,以期為我國的事權劃分提供一種新的思路。

一、我國央地政府間事權劃分的問題所在

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日)中要求:“建立事權和支出責任相適應的制度”。這標志著央地事權劃分問題正式提上我國政制改革議程。但是,這項改革在不斷具化的過程中,逐漸演變為僅以支出責任劃分為主要內容的財政體制改革。對此,相關部門指出:“政府間事權劃分不僅涉及行政權劃分,還涉及立法、司法等廣義公共服務部門,是‘大事權’的概念……短期內全面推進事權和支出責任劃分改革的條件尚不成熟。”這樣看來,至少在改革實務中,目前政府間事權劃分問題仍處于僵局之中。

(一)我國央地政府間事權劃分的三種路徑

由于缺乏具體的法律制度,央地政府間事權劃分的問題很難從法解釋學的角度展開分析。與此形成鮮明對比的是法政策學上的爭鳴。綜合來看,這些討論的分析方法主要表現為三種路徑:從劃分內容上看,不少研究并不是僅對政府事權進行獨立地探討,而是通常與財權(第1種)或立法權限(第2種)相結合進行探討;由于這種內容上的融合,也使我們傾向于從領域式的劃分邏輯來思考央地事權的劃分方法(第3種)。

1.政府事權劃分與財權分配相結合的路徑

理論上對于將事權與財權相匹配劃分的做法,一直存在批判的聲音。諸如候一麟指出,“事權與財權二者之間無法完全匹配,二者常常不匹配,這種源于稅收外溢性的不匹配是正常的。”韓旭指出,“以事權確定支出責任(或者財權)的思路,并不符合市場經濟條件下政府管理的運行邏輯和機制”。從近年來國務院發布的《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》《醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》來看,雖然從形式上來說,支出責任的劃分仍是從“事務”(方案中將其稱之為財政事權)角度出發,但是從內容上來說,此處的“財政事權”并不能直接類推為“政府事權”。這種財政進路的“反推法不能確定不同層級政府事務的屬性,尤其無法區分中央政府自身承擔事務和委托事務,從而遮蔽不同屬性事務的法律關系和權力關系。”至此,很難說財政改革進程對政府事權劃分會有進一步的啟示。

2.政府事權劃分與地方立法權限相結合的路徑

類似財權與事權相匹配的事權劃分方式,主要圍繞《立法法》73條第1款第2項“地方性事務”的內涵展開。《立法法》規定地方性法規可以就“屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項”作出規定,可是什么是地方性事務,并不明確。同時,《立法法》也并沒有設定國家立法權不能涉足的領域,理論上,中央立法機關可以對任何事務立法。

這些討論中往往隱含一個命題,即事權不清是導致立法權限劃分處于困境之中的原因之一。此邏輯傾向于通過明晰事權的歸屬來劃分立法權限,使各層級立法主體在規定的立法事項范圍內規范有序地進行立法活動。這種劃分方式的難點在于,將什么事務劃分給地方。因為這同時意味著,國家將失去對某些事務包括立法權在內的大部分管理權限。雖然源于主權理論的約束已不再是一種桎梏,單一制國家可以通過立法確立某種分權形式。但是正如日本學者齋藤誠所指出的那樣,現在已經很難確定條例的內在界限——地域特性或地域性事務;從事實上來說,不斷增加的公共事務更多是跨區域共同處理的事務,大多數事務很難單純地說它僅具有某地域特性。對于這些事務,很難適用將其所有權限統歸于一個主體的劃分方式。

3.領域式事權劃分的路徑

不論是與財權相結合,還是與立法權相結合,都會使得有關央地事權劃分的思考滑向領域式劃分的邏輯。關于這方面,存在諸如美國“列舉中央事權,余為地方事權”、德國“列舉中央事權和共同事權,余為地方事權”制度設計的比較研究,在此不作深入。

與此相對,有觀點認為,“除去一些經過實踐檢驗有著確定權屬的事務之外……許多事權在特定的運行流程中,中央和地方發揮不同的功能之間形成不同類型的分工協作關系”。這種關系可以具體表現為“圍繞同一事權的某項政策,中央和地方在政策運行的不同階段介入。在當前的中央與地方關系中,這種事權分工最為常見。”

(二)政府間事權劃分存在問題與參照對象

和社會實踐不相符合的制度設計,在實施上必然耗費巨大社會成本。基于此,是否可以形成一種既契合社會實踐、又能夠合理整合二者分工的制度設計,這是本文欲嘗試的作業。(設問1)

在以往的法制化嘗試中,事權與財權或立法權相匹配的制度設計未能實現這一結果,亦體現了結合劃分的難度。我們在處理央地關系法制化問題時,可否獨立于立法權、財權,僅從行政權分配的角度來劃分?并進一步在此基礎上確立三者相互關聯的制度設計?(設問2)事權概念本身有廣義和狹義兩個維度:廣義的事權概念是包括立法、行政和司法三個分支事權在內的;狹義事權即特指各級政府的行政事權。出于上述考慮,本文在狹義維度上使用“事權”概念。

類似我國央地事權劃分上的問題,日本已具有相關制度實踐。該制度主要通過《地方自治法》中確立的基本規則來明確各法定事項的歸屬。從本國實踐與他國制度中可能存在的同構性來說,日本政府事權劃分制度可以給我們提供一些啟示。本文對以上兩個問題的回應,以日本央地事權劃分制度為參照對象展開。這主要基于以下理由:第一,日本與我國同為單一制國家,在法制度上形成了體系性的事權劃分制度。第二,這種劃分主要是狹義的事權——即行政事權的劃分。第三,這種行政事權的歸屬并不意味著相對應的立法權和財權的歸屬。立法、行政、財權各自有其劃分權限的方法,在制度設計上又相互關聯,這將對解決設問2提供一定啟發。第四,日本行政事權的劃分方式不是領域式的劃分,而是在《地方自治法》確定的基本規則下,通過每一部行政法律,對該事務領域中什么事務屬于國家,什么事務屬于地方進行細化。這種劃分方式將為設問1提供啟發。

我國已有文獻對日本央地制度模式及其理論進行介紹與分析,本文將繼續深入。首先于第二部分中說明日本如何通過法制度確立央地政府間事權劃分模式,以此觀察行政事權獨立進行劃分的具體方法;接下來在第三部分中闡釋該模式在“職能分擔原則”下形成的具體制度構造,回應本文設問1;最后,于第四部分中分析行政事權與其他權限互相關聯的制度構造,以回應本文設問2。

二、日本行政事權劃分的法制形態

日本的事權劃分方式以行政權劃分為中心。這種方式主要通過《日本國憲法》對地方自治權的保障模式以及《地方自治法》對地方事務的定義予以確立。

(一)政府行政事權劃分的制度保障

日本央地事權的劃分是行政權上的劃分,這由日本現行憲法對地方自主權的保障方式決定。鹽野宏認為,世界各國對地方自主權的保障方式大致可分為三種:一種是由國家法律決定自治權限范圍,可稱之為地方自治的“法律決定模式”;一種是規定地方的一定事項禁止國家法介入,可稱之為地方自治的“事項保護模式”;還有一種是認可國家法介入所有事項,但國家法的介入不得侵害地方自治的本質,也就是地方自治的“內容保護模式”。
日本采用“內容保護模式”,并確立于日本國憲法第92條中。該條規定:“地方公共團體的組織及運營相關事項由法律根據地方自治的宗旨予以規定。”意即:法律若侵犯“地方自治原則”,則違憲無效;但在遵循地方自治原則的前提下,法律可以對地方事務進行規定。該規定一方面確定了憲法對地方自治權的保障,另一方面也沒有阻止法律規定地方事務的相關事項。這種以“內容保護模式”為內涵的憲制體系,建立在國家立法權的全域性基礎上。理論上來說,只要不侵犯憲法所保護的自治內容,法律可以介入地方組織到事務管理權限的各個方面。所以,日本雖然在法律制度上明確劃分了央地事權,但并不排斥法律對地方事務進行立法。地方自治原則保障的地方事權并不是從立法權到行政權的整體權限。

這種劃分特點繼而在《地方自治法》第2條第2款對地方公共團體事務的定義上亦有所反映。該款規定:普通公共團體有權處理本地域事務及其他按照法律或依法律制定的政令要求處理的事務。這里使用了兩個事務概念:“本地域事務”和“其他由法令規定的事務”。首先,“本地域事務”是指不論該事務是由法律、政令規定并委任于地方的,還是由地方議會的條例、地方政府的綱要、規則自主規定的;也不論該事務具有國家事務性質、還是央地共同責任、或者自治權下的自主責任,只要是由本地執行的,就是本規定所說的“本地域事務”。 “其他由法令規定的事務”作為補充性概念,是指:“某事務雖然與本地利益無關,但鑒于普通公共團體也是構成國家統治機構的一環,國家認為有必要由其處理時,通過制定法律或政令的形式規定相關地域處理的相關事務。”總的來說,只要是地方著手執行的行政事務,便是地方事務。這種以“誰執行”來定義地方事務的方式,遮蔽了事務本身具有的屬性,正凸顯了日本的事權劃分是行政權上的劃分。

通常,對于沒有法律規定并且由地方政府自主執行的部分,當然很好判斷為地方事務。有法律規定的事務部分,從法律文字上即可判斷事權的歸屬。

(二)行政事權歸屬的判斷標準

結合上述地方事務的定義可知,判斷法定事務的歸屬,主要看該法律事務的執行主體。具體說來,若法律規定某事務由國家機關執行,則該事務為國家事務;反之,若法律規定由地方執行,則為地方事務。對事務歸屬的認定只停留在立法者的判斷上。立法者一旦確認該事務由國家處理,便會在國家立法上予以完結,不會涉及再次判斷。立法者既可能將一部法律內所有事務統歸為國家事務(例如《法院法》《氣象業務法》)或地方事務(例如《戶籍法》),也可能在一部法律中同時規定國家事務和地方事務(例如《自然公園法》),后者為大多數。

從立法技術上來說,這種區分方式避免了在各法律中單獨設項羅列事務歸屬的繁冗之虞。然而,該區分標準只在立法后發揮作用,既不是國家立法時考量事務歸屬的標準,也不是國家能否對某地方事務進行立法的標準。而有關央地事務分配的立法基準,則涉及2000年《地方自治法》修正案中規定的職能分擔原則。

三、日本行政事權劃分的具體法制建構

2000年日本分權改革的重要成果,便是確立了以“職能分擔原則”為基礎的事權劃分制度。該原則并非對舊制度徹底革新,其在承襲“功能分擔原則”下事權劃分方法的同時,也被賦予了新的內涵。由此,為了闡明職能分擔原則的具體內涵,有必要回顧功能分擔原則的意義與內涵。

(一)事權劃分原則的承繼與變革

鹽野宏認為,行政事權的劃分模式主要有兩種:一種是將某類公共事務整體概括交由國家或地方機關來完成,稱為“分離式”(即對行政事權的領域式劃分);另一種是對某類事務再做具體劃分,分別交由國家、地方各自擔當合適的事務部分,稱為“融合式”。盡管這兩種模式都是對行政事務的劃分,并不涉及立法權的劃分。但在第一種模式下,若某行政事務全責性交予地方,地方就該行政事務如何實施方面無疑將有更廣大的立法空間;在第二種模式下,只要國家能證成其立法沒有侵犯地方自治原則,就可以通過國家法令對某行政事務的實施方法進行更細致的規定。日本央地行政事權劃分的制度設計從二戰后的“肖普勸告三原則”、歷經“功能分擔原則”、到現在確立下來的“職能分擔原則”,正是從前一種事權劃分模式向后一種模式轉變的過程。

1.事權劃分原則的承繼——功能分擔原則的確立與問題

第二次世界大戰后初期,日本基于肖普勸告的意見,在以神戶正雄委員長為首的地方行政委員會主導下,制定了分離式事務劃分方案(神戶勸告)。但該方案涉及對中央各部門既有權力的再分配,在受到它們的強烈抵制下,最終沒能實現。取而代之的是以內閣主導的第九次地方制度調查會報告為契機形成了功能分擔(“機能分擔”)原則。

功能分擔原則放棄了分離式事務劃分方案,認為一個事務通常是由策劃到執行的一系列過程組成,它可以分成諸如政策制定、實施細則制定、政策實施、事后監督等部分。因此,事務劃分制度的設計,更應考慮如何將各部分分配于合適的層級。成田賴明教授的觀點鮮明地反映了當時的普遍認知:行政改革的基本立足點并不是單純地劃分政府間的事務,毋寧說是一種權限或權能的分配,或者說是對更加廣泛的公共課題的功能分擔。在國家天然擁有政策主導的優勢下,改革的結果是,國家占據了大部分政策立案、法案制定、實施細則制定(通常授權中央各部委)權能,地方政府僅僅承擔事務的具體實施部分。功能分擔原則毋寧給當時“中央主導政策制定、地方負責實施”的制度現狀提供了理論上的正當性,進一步加速了中央集權統一的制度化進程。

功能分擔原則雖回應了高速經濟發展時期對集權體制的需要,但隨之也產生了諸如地方自主綜合行政能力減弱、責任不明、行政效率低下等弊病。出于對這些問題的反省,在20世紀90年代發起的分權改革運動中,地方分權改革推進委員會(以下簡稱為委員會)提出職能分擔(“役割分擔”)原則。2000年修改地方自治法時,將其作為集一系列改革之大成寫入《地方自治法》第1條之二,成為日本央地基本關系的具體原則與指針。最初,委員會意欲在此原則下實現神戶勸告未竟的改革,形成分離式事權劃分。可是,功能分擔原則指導下的事權分配原則早已扎根于日本的立法實踐中,若不修改具體法令,就很難產生實質性變化。遺憾的是,這次改革并沒有對各部門法律進行修訂,法律仍然呈現規制密度過高的特點。

2.事權劃分原則的變革——職能分擔原則的制度功能

在改革進程中,委員會曾建議采用“明確國家事務,余下皆為地方事務”的扣除法來實現職能分擔原則的制度功能。對此,內閣法制局認為,這應是憲法的規范事項,若以法律約束國會立法事項,則有違憲法第41條規定的國會立法權。經討論,最后形成了“國家考慮原則”:“當國家的立法、行政、司法行為影響地方公共團體的制度設定與實施時,國家必須充分考慮適當的職能分擔、地方公共團體的自主性與自立性這兩個方面。”也就是說,職能分擔原則要求國家負有“適當的職能分擔”的考慮義務和“對地方公共團體自主性與自立性”的考慮義務。

首先,對職能適當分擔的考慮義務,體現在《地方自治法》第1條之二第1、2款。該第2款規定列舉了應由國家重點承擔的事務范疇,分別是:(1)國際社會中有關本國存立之事務;(2)需要全國統一規定的個人行為準則或有關地方自治的基本準則;(3)必須從國家規模或國家視角來實施的公共事業等本來應由國家重點承擔的職能。這樣,通過限定列舉國家職能范圍的立法方式,保障了地方公共團體享有更廣泛的自主行政權。同時,該條還要求國家應盡可能把和居民切身相關的行政事務交給地方,并強調中央各部門在制定地方政策時,應保障地方公共團體能充分發揮其自主性。

其次,對地方公共團體自主性與自立性的考慮義務,體現在《地方自治法》第2條第11—13款。當立法者決定事務的承擔主體為地方時,便同時啟動了《地方自治法》第2條第11—13款的制度功能:法律對地方事務進行規定、且在對規定了地方事務的法律進行解釋運用時,必須確保國家的立法及相關解釋沒有侵犯地方自治的宗旨,遵循職能分擔原則;特別是對地方事務中的自治事務進行立法時,國家應盡著重考慮義務,讓地方能夠依據本地實情進行行政管理,盡量減少制定實施細則(第13款)。

到此為止,上述探討只解決了央地事務劃分問題。然而,在以“執行主體”為事權歸屬的判斷標準下,僅憑想象便可知龐大的地方事務,難免包含具有國家性質或廣域性質的事務。這些事務根據具體情況,也需要國家從立法、行政監督、財政支援上有較為深入的介入。如果不將這類事務與出于實現地方本身利益的事務區分開,一律按照統一標準處理,就很容易出現水土不服的問題:不是過多侵害地方自主權,就是造成國家過分推卸責任。因此,《地方自治法》將地方事務分為自治事務與法定受托事務,再進一步分別配置其與立法權、行政監督權等的關系。

(二)地方事權劃分制度的具體構造

1.自治事務與法定受托事務

對于什么是自治事務,《地方自治法》使用扣除法進行定義:自治事務是由地方公共團體處理的除法定受托事務之外的事務(第2條第8款)。法定受托事務分為“第一項法定受托事務”(第2條第9款第1項)和“第二項法定受托事務”(第2條第9款第2項)。第一項法定受托事務是指通過法律或政令的規定,確保一些原本應由國家實現的職能在各都道府縣、市町村、特別區得到切實合理的執行。第二項法定受托事務是指通過法律或政令的規定,以確保一些原本應由都道府縣來實現的職能在市町村內得到切實的執行。

在實踐中,沒有法律規定的地方事務歸屬于自治事務;法律規定的地方事務,亦可從形式上判斷是自治事務還是法定受托事務。首先,法定受托事務會在法律規定中明示;其次,還會記載于《地方自治法》附表中。例如《食品衛生法》69條,寫明了本部法中哪些條款規定的事項屬于第一項法定受托事務,隨后該69條還被羅列在《地方自治法》附表1中。按照“扣除式”定義,由國家直接執行的事務和自治法附表中規定的事務之外,剩下由地方執行的事務都是自治事務。

法定受托事務采取雙重列舉的程序,意在限制法定受托事務的增加,保障地方在更多的事務上擁有自主權限。國家在制定新法時,當然需要貫徹這一理念。問題在于,在已有法律規定的情況下,雖然很多事務按照新的劃分方式歸屬為自治事務,但地方的自主性并沒有因此得到解放。其原因主要在于2000年第一次分權改革方法的變化。它是一種事務類型劃分的變化,原本隸屬于舊事務類型的事務本身以及相關法律規定并沒有隨之改變。

2.機關委任事務的廢除與再分類

在2000年分權改革以前,國家事務占據所有法定事務的絕大比重。除一小部分由國家部委或其派出機關直接執行之外,其余大部分都委任給地方執行。這種屬于國家事權范疇,但交由地方實施的事務,被稱為“機關委任事務”。此類事務曾經“占據了都道府縣處理事務的7—8成,市町村處理事務中的3—4成”。為保障這些事務能夠按照計劃實現,國家通常會制定細密的實施規則,并通過補助金等財政手段或人事手段進行介入、監督。由于事務的國家屬性,地方公共團體無權對其制定條例,且地方首長在執行此類事務時是作為國家下級機關,必須按照國家的法律、政令及省令、通知等執行任務。地方公共團體在這類事務的處理上近乎沒有自主性可言。

2000年分權改革廢除了“機關委任事務”并重新進行分配,除了一小部分被廢止(11件)或直接劃歸由國家行使成為國家事務(諸如國立公園的管理、信用合作社的認可和檢查等20件事務),余下統歸地方事務。其中近4成(257件)劃為法定受托事務,近6成(398件)為自治事務。但由于既成的法律構造沒有修改,地方在處理這些事務時仍然會受限于細密的國家法令。另外,本次改革同時廢除了舊法中地方事務的三分類,統歸“自治事務”(新舊央地事務的類型變化詳見圖1)。


出于對遺留問題的反省,2007年的第二次分權改革,通過廢除法定基準,或將法定基準定性為參考基準等方式,對有關自治事務的法律條款開始了新的一輪修正。這些成果納入了第一次分權改革確立的制度框架中,進一步充實了地方自主立法權和行政權。

以上便是日本法律對國家與地方行政事務劃分、地方行政事務分類的制度構成。這種對地方行政事務的分類避免了以執行主體為基準的央地事權劃分所帶來的水土不服。在確定了行政事務的歸屬后,即可進一步探討立法權、行政監督權的配置關系。

四、日本行政事權劃分制度對央地關系的影響

(一)事權劃分與立法權限的關系

毋庸置疑,法律中規定由國家機關執行的事務,地方立法權自然無權涉足。反之,凡屬于地方的事務,地方皆可立法嗎?根據《日本國憲法》的相關規定,一方面,法律可以在遵守地方自治原則的前提下對地方事務作出相關規定(第92條);一方面,地方也可以在不違反法律的前提下制定條例(第94條)。國家若對地方事務作出事無巨細的規定,并且作合憲性解釋,地方就很難有立法的空間;反之,在日本現行事權劃分的制度構成下,若隔離國家法令對地方事務的一切規制,也會造成社會秩序的紊亂。作為避免這兩個極端的制度性措施,法定受托事務與自治事務的分類亦是區分國家立法介入程度的標準。就前者而言,法定受托事務內含的國家事務性、廣域事務屬性,決定了原則上這類事務應該根據法律及政令等規定處理。并且,法律及政令等規定通常會詳盡地規定這類事務的內容、執行標準、程序等方面,地方立法的余地很狹窄。而就后者而言,《地方自治法》第2條第13款規定了法律介入自治事務時的著重考慮義務。自治事務具有較強的地域特性,國家應盡可能減少規定這類事務的實施細則,讓地方能夠作出更合適的制度選擇。

(二)事權劃分與行政權的關系

制度上對央地行政事權的明確劃分,并不等于國家在行政方面無法介入地方事務。某地方事務屬于自治事務還是法定受托事務,決定了中央各行政部門對該事務的行政介入權限。由于法律文本的抽象性,中央政府部門為了更清晰地表明自己的意向與目的、保障國民利益更加公平高效地實現,常常會以文件形式向地方政府部門下達指揮命令。這種行為作為內部行為,不能創造新的權利與義務,通說認為不必受法律調整;且制定程序簡單,制定主體亦不受嚴格限制。與2000年以前高密度的法令體系相比,大量細密的政策性文件更加直接束縛著地方的自主性。出于對這種過度介入的反省,新地方自治法確立了“介入權限法定主義”(《地方自治法》第245條之二)。除了在新自治法上規定了介入的種類和國家對兩種地方事務不同的介入權限之外,國家介入地方行政時,還需個別法律上的授權(通常是法律明確規定國家可以對該事務采取何種介入手段)。

《地方自治法》第245條規定了8種國家可以對地方實施的行政介入行為(還有一些特殊的介入行為規定在一些部門法中)。國家對自治事務的介入手段主要以非強制性、建議性質的手段為主,有提出建議勸告、要求提交資料、要求采取改正措施、協議四種,原則上一般不對自治事務使用強制性手段。而對法定受托事務,本法中規定的8種介入手段均可適用。除卻上述非強制力的手段之外,還包括同意、許可認可、指示、代執行這四種具有強制力的手段。

(三)事權劃分與財權分配的關系

在事權與財權的關系上,現狀是大部分事務為地方事務,而國稅與地稅的收入比例為3∶2,地方顯然很難單獨承擔所有地方事務。《地方自治法》第232條第2款要求:國家在通過法律對地方事務的執行作出規定的同時,必須保障地方依法執行該事務時必要的財政經費。這種國家保障義務通過《地方財政法》和《地方交付稅法》進一步具體化。

《地方財政法》第9條規定,地方對本地事務應全額負擔經費,除了第10條至第10條之四中列舉的事項外(但書)。第10條至第10條之四的事務由國家承擔一部分或全部經費。首先,這些事務都是要求地方必須按照法律規定來執行;其次,這些事務大致具有以下三種特性:(1)關乎國家和地方的共同利益(第10條,包括義務教育、生活保護等34項事務);(2)為實現國家整體計劃必須按照法律進行的土木等建設事業(第10條之二,包括道路、河川、福利設施建設等6項事務);(3)災害相關事務(第10條之三,包括災害救助、公共設施修復等9項事務);(4)只關乎國家利益的事務(第10條之四,包括選舉、國民年金、統計等9項事務)。國家為這類事務支出的費用稱為地方補助金,按照法律和政令規定的方法計算并于每年度將總數劃撥給各地方,由地方自主分配使用。這樣也避免了專款專用的形式限制地方自主行政的能力。而剩下由法律規定并由地方具體實施的相關支出,從國家給予地方的交付稅支出。交付稅是由國家以國稅的名義,從收取的五個稅種中按比例抽出并交付地方。目的是為了平衡各地經濟發展不均導致財源不均,進而保障各地行政服務能夠有效實現。從這個意義上來說,若地方公共團體作出違背法令明顯多支出經費,或怠于征收應予確保的收入等,國家可以降低交付額度或命令返還部分金額。

如此,地方事務所需支出,就主要由地方稅、地方交付稅和地方補助金組成。日本既沒有采取事權財權相匹配的財權劃分模式,也沒有按照該國自治事務和法定事務的劃分來區別國家補助金或交付稅的金額。但是,當國家通過立法規定地方事務實施細則時,意味著國家應當同時承擔與規定范圍相應的財政責任。這說明國家對法定受托事務的財政支出,明顯高于自治事務。

綜上所述,在以執行主體為基準劃分央地行政事權的基礎上,通過對地方事務類型化,再分別確定其與立法權、行政權和財權相關聯的制度設計,構成了日本央地關系的概貌。

五、對我國央地政府間事權劃分法治建構的啟示

(一)走出領域式事權劃分的制度構建

在處理央地關系上,難免有“太集權,無法因地制宜;太分權,國家宏觀調控能力減弱”的擔心。日本以行政事權劃分為中心的地方自治制度,非常靈活地保障了國家宏觀調控和地方自主行政的平衡。一方面,國家通過法律確定地方對大多數事務的自主執行權;另一方面也可通過立法進行宏觀調控。即便大多數事務被歸為地方事務,國家仍可以通過立法來統一各級政府行為方式。

作為對本文設問1的回應,確立行政事權的具體劃分制度有助于走出領域式事權劃分的困境。理由是:首先,判斷事權歸屬的“執行”基準,獨立于相關立法權限和財權的劃分標準,便于行政事權的獨立劃分;其次,行政事權自成體系,也便于細分各行政領域中的事務;最后,以“執行”為基準的事權劃分,可以利用現有法律實現各部門行政領域的具體分類,節約立法成本。

但是,這種制度設計能否與我國憲法法律體系相融洽呢?一方面,討論日本央地關系問題時,不能忽略日本國憲法對地方自治的保障機制。在這種保障機制下,國家的立法或行政都負有不能侵害地方自治的責任。在我國尚欠缺地方自治保障法理的現有體制下,上述責任機制還很難實現。另一方面,在日本以“內容保護”為內涵的憲法保障下,并沒有劃出屬于地方的絕對事權空間;而且,日本事權劃分制度并不是僅通過憲法和相關法律原則,而是通過法律的具體規定來實現的。那么,在央地事權具體法律制度設計方面,在我國憲法法律體系下是否有這種可能性呢?

首先,我國《憲法》對央地政府事權劃分的容許性。相關研究認為,《憲法》第三章作為第3條第4款的具體化,以第107條將地方政府事權分為自主事權與中央委托事權的方式,確立了憲法對央地事權劃分的基本構造。這種以文理解釋方法推出的結論雖然仍有待商榷,但也指出了央地政府事權劃分制度建構的憲法解釋可能性。

其次,我國各部門行政法律是否具備采用日本行政事權劃分的形式條件。以我國《漁業法》為例,借鑒日本行政事權的劃分方法和劃分邏輯,可通過下列方式認定事務歸屬:比如針對養殖水域的相關行政事務,11條規定的國家事務有可利用水域規劃事務、養殖許可標準制定事務;地方事務主要為受理核發行政許可;針對捕撈許可事務。第23條規定了國家相關部門負責“到中華人民共和國與有關國家締結的協定確定的共同管理的漁區或者公海從事捕撈作業的捕撈許可證”的批準發放事務,即國家事務;省級政府負責“海洋大型拖網、圍網作業的捕撈許可證”的批準發放事務和其他作業的捕撈工具控制指標的制定事務,縣級以上地方政府負責除此以外的捕撈許可證,即各級地方政府事務。至少可以說,我國具備此形式條件。

(二)以行政事權劃分為中心、各權限關聯制度設計的可能性

作為對設問2的回應,明確的行政事權劃分機制,有助于進一步確立行政事權與財權、立法權相配合關聯的制度設計。就日本事權制度與立法權限而言,自治事務與法定受托事務的分類決定了國家立法權可介入的程度。在法定受托事務上,國家立法介入空間大,國家在立法時可能偏好將事務歸為法定受托事務,以有助于中央從立法及行政監督上管理地方。但與此同時,國家也要考慮到可能需要承擔的財政責任。為了限制法定受托事務的增加,《地方自治法》設置了復雜的立法程序:當確立新的法定受托事務時,不僅要在相關法律中標明,還需同時修改《地方自治法》。財政權方面亦然,國家在通過立法規制地方事務時,需要同時考慮所需承擔的財政補助責任。亦即,立法介入基準與補助責任承擔基準在以下三點上具有共同性:(1)關乎國家與地方雙方的利益;(2)為實現國家整體計劃的建設事業;(3)災害防護事務的補助。

從比較的視角來說,日本允許國家立法介入地方事務,同時又從立法程序等方面保障地方的立法空間,這種具體制度構建與我國《憲法》3條第4款“遵循中央統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性”的要求具有一致性。只是對于財政制度改革先行的我國來說,政府事權劃分如何與已確立的財政分配制度相銜接是一個新的課題。從我國實際出發,構建行政、財權、立法權相互關聯的制度體系,是一個龐大的工作。

當然,本文也不認為僅僅照搬他國經驗即可。尤其考慮到中國和日本在地域空間、人口數量各方面的差異,我國可能需要對地方賦予更自由的空間,以更有效的實現憲法所保護的權益。從這一方面來說,對于一些事務領域,進行領域式的事權劃分方式也未嘗不可。但無論如何,保障央地政府事權及立法權和財權在法制度下得到合理分配是依法治國的必然要求,當務之急。

注釋:
  這種變化始出自2016年8月24日由國務院制定的《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發[2016]49號)。
   “財政部釋疑:央地劃分‘事權’為何目前僅推‘財政事權’”,載第一財經https://www.yicai.com/news/5072536.html,2019年1月31日訪問。
   與財權相匹配的事權劃分模式,廣泛見于政府公文。較早期諸如1993年11月14日第14屆中央委員第3次會議通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提到“把現行地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制”;后有2011年3月14日《我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》提到“按照財力與事權相匹配的要求,在合理界定事權基礎上,進一步理順各級政府間財政分配關系,完善分稅制(第47章第1節)”;2006年10月11日通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》里提到“進一步明確中央和地方的事權,健全財權與事權相匹配的財稅體制”等等。另相關總結可參見鄭培:“新時期完善我國政府間事權劃分的基本構想及對策建議”,《地方財政研究》2012年第5期,第33頁。賈康、蘇京春:“現階段我國中央與地方事權劃分改革研究”,《財經問題研究》2016年10月,第72—77頁等。
   侯一麟:“政府職能、事權事責與財權財力:1978年以來我國財政體制改革中財權事權劃分的理論分析”,《公共行政評論》2009年第2期,第42頁。
   韓旭:“調整事權劃分:央地關系思辨及其改善路徑”,《探索》2016年第6期,第46頁。
   《國務院辦公廳關于印發基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》,國發辦[2018]6號,2018年2月8日發布。
   《國務院辦公廳關于印發醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》,國發辦[2018]67號,2018年8月13日發布。
   王浦劬:“中央與地方事權劃分的國別經驗及其啟示——基于六個國家經驗的分析”,《政治學研究》2016年第6期,第46頁。
   對于這個問題,早在20世紀80年代,隨著1979年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定省級人大的地方性法規制定權以來,便開始有了相關探討。諸如陳云生:“論我國憲法中的立法體制問題”,《學習與思考(中國社會科學院研究生學報)》1981年第5期,第37—41頁。90年代以立法法起草工作的展開為契機,更是推動了立法實踐與理論的互動和發展。從相關研究成果也看出那一時期圍繞立法法的起草,理論及實務從事項上劃分央地立法權限的嘗試,如蔡定劍:“立法權與立法權限”,《法學研究》1993年第5期,第7—9頁;陳端洪:“劃分地方立法權限幾個問題的探討”,《法商研究》1994年第3期,第25—28頁;許安標:“關于立法權限的劃分——立法法起草工作研討會觀點之一”,《行政法學研究》1994年第3期,第39—43頁;周旺生:“關于地方立法的幾個理論問題”,《行政法學研究》1994年第4期,第30—35頁;郭道暉:“論國家立法權”,《中外法學》1994年第4期,第9—19頁;陳斯喜:“論我國立法權限的劃分”,《中國法學》1995年第1期,第12—19頁等等。
   參見葉必豐:“論地方事務”,《行政法學研究》2018年第1期,第25頁;胡建淼主編:《法律規范:評估與審查》,知識產權出版社2015年版,第54—55頁;張千帆:《國家主權與地方自治——中央與地方關系的法治化》,中國民主法制出版社2012年版,第111—113頁。
   參見諸如董皞:《論法律沖突》,商務印書館2013年版,第246—247頁;陶楊:“解決我國法律沖突的根本路徑”,馬懷德主編:《我國法律沖突的實證研究》,中國法制出版社2010年版,第300—304頁。這些都明確指出了該問題的存在及帶來的影響。
   參見注,張千帆書,第1—59頁、第354—368頁。該書針對傳統至高無上、不可分割的絕對主義主權理論,強調主權的可分性,從而對局限于主權不可分的理論下之地方立法權授權說,提供了可抗衡的理論主張。相關理論還可參見陳新民:“論中央與地方法律關系的變革”,《法學》2007年第5期,第58—69頁。
   參見[日]齋藤誠:《現代地方自治之法的基層》,有斐閣2012年版,第201頁。
   參見郭道暉:《中國立法制度》,人民出版社1988年版,第28頁;參見注,張千帆書,第57—66頁。
   參見王浦劬、張志超:“德國央地事權劃分及其啟示(上)(下)”,《國家行政學院學報》2015年第5、6期,第41—49、38—45頁。
   同注,第46頁。
   同注,第48頁。
   參見鄭毅:“中央與地方事權劃分基礎三題——內涵、理論與原則”,《云南大學學報(法學版)》2011年第24卷第4期,第49頁。有關事權概念的分析,另可參見宋衛剛:“政府間事權劃分的概念辨析及理論分析”,《經濟研究參考》2003年第27期,第44—48頁。
   參見陳鵬:“日本地方立法的范圍與界限及其對我國的啟示”,《法學評論》2017年第6期,第143—157頁;吳東鎬:“我國中央與地方關系的法治化議題”,《當代法學》2015年第4期,第13—21頁;孫波:《中央與地方關系法治化研究》,山東人民出版社2013年版,第145—154頁;林良亮:“漸進式的地方自治改革——日本地方自治制度的發展及其對中國的啟示”,《行政法論叢》第12卷(2009年),第561頁;魏加寧、李桂林:“日本政府間事權劃分的考察報告”,《經濟社會體制比較》2007年第2期,第41—46頁等。除此以外,還有一些譯介教材中也有相關介紹,但都沒有專門系統地論述。
   參見[日]鹽野宏:《國家與地方公共團體》,有斐閣1990年版,第22頁。
   參見注,第23頁。
   參見注,第201頁。
   理論上也曾致力于通過法解釋架構獨立于國家權力的地方事權體系。然而日本現行憲法和法律都沒有明確規定禁止國家權力介入的地方事務領域,使得該理論架構很難找到制度上的支撐。而且,司法上亦沒有判例指出何種事務領域是法律不可侵犯的。
   這是2000年分權改革時,為了明確地方公共團體事務及權能的范圍而新增的定義性條款。參見[日]松本英昭:《地方自治法逐條釋義》,學陽書房2015年版,第36—37頁。
   參見[日]成田賴明:“圍繞改正地方自治法的爭點——對批判的回應”,《自治研究》第75卷第9號(1999年),第8頁。文中補充道:這里的“本地域”,并不單單作為一個地域性概念,而是涵蓋一個公共團體所具有的“區域”“居民”“法人格與自治權”等要素的廣義概念。因此,本地域事務并不限于地域這樣形式上的限制,比如與本地域居民有合理相關性的事務,也屬于本地域事務。有學者認為,所謂“本地域事務”,指“普通地方公共團體作為一定行政區域內承擔行政權能的統治團體,以提高居民福利為目的,具有廣泛處理統治性事務的權能”。“普通地方公共團體的事務基本上屬于此種事務。”參見注,第37頁。
   同注,第37頁。立法者補充這樣一個概念,是想網羅地方公共團體正在執行的、卻無法涵括于“本地域事務”概念中的特殊事務。如戶籍在北方領土(現由俄羅斯實際占領)的日本國籍居民,因為政治上的原因,其相關戶口上的事宜根據法律交由相鄰市來辦理(相關法律依據為《關于促進解決北方領土問題等的特別措施的法律》11條)。另外,在東日本大地震后,嚴重的災情導致災民不得不長期駐留于其他地方,對這些災民的生活保障事務自然不屬于接受地的“本地域事務”。國家制定《核電避難者特例法》要求相關地方公共團體承擔這一義務,并依此提供各種行政服務。這也可看作“其他由法令規定的事務”。
   參見[日]松本英昭:“推進地方分權之‘十個論點’”,《地方自治》第602號(1998年),第9頁;參見注,第11頁;[日]芝池義一:“地方公共團體的事務”,《法學論叢》第148卷第5·6號(2001年),第74—76頁。
   參見[日]大橋洋一:《都市空間制御的法理》,有斐閣2008年版,第310頁。文中還指出:新的事務區分制度的視點在于,修正原來被視為中央集權的體制,構筑國家與地方公共團體之間對等、協力的關系,促進談判規則的明確化。
   《戶籍法》第1條第1款:戶籍相關事務,由市町村長掌管。第2款:前款事務為地方自治法第2條第9款第1項所規定的第一項法定受托事務。
   一方面,出于對歷史的承繼,該原則的確立進一步給國家通過立法介入地方事務的行為賦予了法上的正當性;另一方面,作為日本憲法第94條自治原則的具體化條款,它既是國家相關立法的基本原則,亦是事權具體制度建構的指針。
   參見[日]鹽野宏:《行政組織法》,楊建順譯,北京大學出版社2008年版,第117頁。
   亦有學者指出,在第二種分配方式下,國家制定的法律進行具體事務的分配,自然有可能形成趨向于國家利益的分配狀態。參見[日]高橋和之:《立憲主義與日本國憲法》,有斐閣2010年第2版,第352頁。
   參見注,第117頁。
   Shoup(肖普):《日本稅制報告書》(1949年)。肖普在其發表的《日本稅制報告書》附錄中指出,日本現行事務分配方式權責不清:一些事務即使由國家直接行使變為地方行使,仍然視為國家執行的任務,受國家控制;地方也不得不接受來自國家的補助金及業務指導等干預。在此基礎上,報告書提出了針對行政事務分配的三原則——明確行政責任、效率性、市町村優先,并在明確各行政區域的事責基礎上制定了分配稅收與支出責任的詳細方案。
   參見第九次地方制度調查會《關于行政事務再分配的意見》、臨時行政調查會《關于分配行政事務的改革意見》。
   參見[日]成田賴明:“地方公共團體的國政參加——其理論根據與范圍·方法(上)”,《自治研究》第55卷第9號(1979年),第11頁。
   參見[日]成田賴明:“行政上的功能分擔”,《自治研究》第51卷第9號(1975年),第19頁。
   隨著第二次世界大戰后經濟復蘇,大量大型工程的開發建設,都市化進程等社會情勢的變化,行政任務亦隨之增多,對行政職能的轉型提出了現實需求。為高效實現廣域行政、保障行政服務的均質實施,中央政府上收決策權、在新的立法中增大國家事務(機關委任事務)比例之傾向愈加明顯。這種與神戶勸告背道而馳的政府動向,恰遇席卷全球的新中央集權理論支持(有關當時社會背景的分析,參見[日]今村南都雄:“日本政府間關系論的形成”、“正規化的日本政府間關系論——以對村松理論的探討為中心”,氏著《行政學的基礎理論》,三嶺書房1997年版,第337—373頁;[日]晴山一穂:“中央·地方關系和功能分擔”,《都市問題》第79卷第1號(1988年),第45—55頁)。
   參見[日]磯部力:“國家自治體的新職能分擔原則”,西尾勝編:《地方分權與地方自治》,行政1998年版,第75—77頁;注,第12—14頁。
   例如地方分權推進委員會于1995年10月制定的《推進地方分權之際的基本觀點》中提到:“地方公共團體……作為主體綜合性承擔地域行政事務,具有從企劃、立案到調整、實施等一系列處理事務的權能”,體現了分權委員會在事權分配上采取獨立、分離式的意愿。相關敘述還可參見注,第94—97頁。
   參見[日]地方分權推進委員會:“地方分權推進委員會最終報告 分權型社會的創造:其路徑”(二·完),《自治研究》第78卷第2號(2002年),第150頁。
   [日]鈴木庸夫:“地方公共團體的功能及事務(第1條之二,第2條)”,載小早川光郎、小幡純子編:《新地方自治·地方分權》(法律家增刊),有斐閣2000年版,第63頁。相關舉證責任的言論可參照[日]西尾勝:《未完的改革——與霞關官僚斗爭的1300日》,巖波書店1999年版,第30頁。
   在分權改革過程中,地方制度調查會制定的《有關推進地方分權的答復》中分別對此三種職能列舉了一部分事務,此文件雖不具有法上的效力,但作為該修正案形成的原型之一,仍然具有一定參考價值。針對上述各項分別列舉的事項有:(1)括外交、防衛、貨幣流通、司法等;(2)確保公平交易、生活保護標準、勞動基準等;(3)公共年金、能源政策、宇宙開發、基礎交通等。
   對地方公共團體自主行政權的保障規定于《地方自治法》第1條之二第1款中。該款規定:地方公共團體以增進居民福利為基本,具有自主綜合實施本地域內行政事務的權能。
   第2條第11款:有關地方公共團體的法令規定應基于地方自治的宗旨、并遵循國家與地方公共團體間適當的職能分擔來制定。第12款:有關地方公共團體的法令規定,應當基于地方自治原則,并遵循國家與地方公共團體間適當的職能分擔進行解釋和運用。第13款:法律或政令規定由地方公共團體處理的事務是自治事務時,國家應著重考慮到讓地方能夠依據當地特性處理該事務。 
   對此,學理上亦有不少批判意見:認為這種制度性功能僅停留在原則性的宣誓意義上,很難說它具有法規范上的意義。對此,有學說主張“國家舉證責任”內涵:根據該條款,國家負有舉證責任,證明其在關于地方事務進行立法或對該立法進行解釋運用時,沒有侵害到地方公共團體的自主性與自立性。參見注,西尾勝書,第30頁;注,鈴木鏞夫文,第63頁。目前為止,立法實踐及司法實踐上,還沒有相關案例出現,無法證成學理的可行性。這種舉證責任論的背后,是以分權改革時一系列“限制國家責任”的思考方式為基礎,即盡量限縮國家職能,極力擴大地方自治體職能。關于分權改革中討論限定國家責任之相關過程和解說,可參見注,西尾勝書,第29—31頁;注,磯部力文,第87—90頁。相關文件可參照地方分權推進委員會:“地方分權推進委員會中間報告概要”,《地方分權推進委員會中間報告相關資料集》,行政1996年版,第22—25頁。
   之所以對自治事務采扣除說,主要是由于兩事務類型確定之初便決定應以自治事務為主,扣除的定義方式能廣泛地囊括更多事務。參見注,第45頁。另有諸如1996年3月29日《地方分權推進委員會中間報告》指出,地方公共團體所承擔的事務,以“自治事務(臨時稱謂)”為基本。另外,一些事務雖然主要關系到國家利益,但是從對國民的便利性和事務處理的效率來考量,需要授權地方行使,這些事務稱為“法定受托事務(臨時稱謂)”。參見注,地方分權推進委員會,第31頁。
   附表分為表一和表二,分別羅列第一項法定事務和第二項法定事務。附表一、二并不是新的規定,僅是將各單行法中的相關條款羅列出來。采取這種雙重列舉的程序,也是出于限制法定受托事務增加的初衷。
   舊《地方自治法》第148條規定普通地方公共團體首長(都道府縣知事或市町村長,以下簡稱公共團體首長)不僅要執行舊法第2條第2款的事務,還需執行法律或政令(政令必須是根據國家法律明確具體授權制定)要求公共團體首長執行的國家事務或其他公共團體事務。因為舊制度下,地方公共團體的首長具有雙重身份,一方面作為地方公選代表,執行本地區自治行政;一方面作為國家下級機關,接受國家委派的任務。所以國家任務委派給地方首長時,相當于國家機關之間的任務委任。
   [日]宇賀克也:《地方自治法》,有斐閣2013年第5版,第107頁。
   參見注,第309—310頁;磯崎初仁、金井利之、伊藤正次:《日本地方自治》,張青松譯,社會科學文獻出版社2010年版,第30頁。
   參見注,第113頁腳注;注,第309頁。
   參見[日]長野士郎:《地方自治法逐條釋義》,學陽書房1995年版,第430頁。其中還提到,由于此時下級機關的身份,國家對機關委任事務進行事無巨細的立法與介入,并不是對地方自治權限的侵犯。
   參見注,第109頁。有關新舊事務劃分的圖示,參見注,磯崎初仁等書,第29頁。
   按照舊地方自治法第2條第2款的規定(“普通地方公共團體,除了有權處理公共事務、和依據法律及政令屬于普通地方公共團體的事務之外,還有權處理該區域內不屬于國家事務的行政事務”),舊法下的地方事務分為公共事務、團體委任事務和行政事務。公共事務主要指增進本地居民福利的各種公共事業;行政事務是指非國家性質、屬于本地需求下的行政事務。兩者都具有非常強的地域事務性質,區別主要在于事務的行使是否具有權力性。團體委任事務中既有權力性事務,也有非權力性事務,在這一點上無法與前兩者以同一標準衡量。從屬性上來講,該事務原本應屬于國家事務,通過法令授權給地方公共團體后,便作為地方公共團體自己的事務存在。不過由于其本身具有國家事務的性質,所以會比前兩者受到更多來自國家行政機關的介入指導。雖然這幾種事務的類型劃分由于標準不一,且缺乏法上的意義(三種類型的地方事務都不能阻止國家立法的介入;大多數情況下,其實也很難分清某地方事務屬于哪種類型),一直遭人詬病,但還是可以較清晰地看出舊法側重從事務性質進行劃分的痕跡。2000年分權改革取消了對地方事務的三分類,統歸“自治事務”。參見注,第43—45頁。
   關于2007年第二次分權改革的相關討論,可參見[日]北村喜宣:“如何放寬法令的規制密度”,氏著《分權政策法務與環境·景觀行政》,日本評論社2008年版,第52—60頁;[日]磯崎初仁:“法令規制密度與自治立法權——基于地方分權改革推進委員會的探討”,《法律家》第1396號(2010年),第146—152頁。
   關于本圖,還可參見注,磯崎初仁等書,該書第29頁中引用了2006年版,并附有詳細的具體事例。
   《地方自治法》第2條第13款規定:根據法律或依法制定的政令要求地方公共團體處理的事務是自治事務時,國家應著重考慮讓地方公共團體能夠依照當地特性處理該事務。
   地方立法權的范圍不僅與地方事務范圍及其分類有關,還與《日本國憲法》第94條、《地方自治法》第14條的規定有關,即地方立法不得與法律相抵觸。
   國家行政介入制度的改革主要是行政上的分權,是2000年地方分權改革的重中之重,也對央地關系產生了很大影響。鑒于本文主題的關系,此處不多加探討。具體介入類型和相關知識的大體介紹,參見注,第30頁(該書將“関與”翻譯為“干預”);曾祥瑞:《新日本地方自治研究》,中國法制出版社2005年版,第167—179頁等。
   《地方自治法》第232條第2款規定:法律或依法律制定的政令規定普通地方公共團體負有處理某事務的義務時,國家必須采取措施保障為此所需經費的財政來源。
   參見[日]石原信雄、二橋正弘:《地方財政法逐條解說》,行政2000年版,第114—147頁(其中第10條之四作為國家事務,由國家執行并支出相關費用);[日]東信男:“國家與地方的財政關系之課題”,《會計檢查研究》第21號(2000年),第129—130頁。
   參見注,第151—153頁。
   近來有研究指出我國《憲法》第三章對地方特定職能的規定與比較法意義上地方自治職能的可比性,參見王建學:“論地方政府事權的法理基礎與憲法結構”,《中國法學》2017年第4期,第132頁。但兩者可否同日而語,還有待從具體制度上完善其內涵。
   參見注,第133—141頁。
作者簡介:汝思思,日本九州大學法學研究院助理教授。
文章來源:《法學家》2019年第3期。
發布時間:2019/12/16
 
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