論行政糾紛可訴性
作者:梁君瑜  
    摘要:  作為行政訴訟的一項重要制度,行政糾紛可訴性扮演著行政訴權的構成要件、行政審判權的作用區間與行政終局裁決權的射程邊界三重角色。盡管依法行政與人權保障的價值訴求共同賦予行政糾紛可訴性以正當理由,但后者并非沒有限制,而是受憲法對監督行政權之權力的配置、司法權化解糾紛的能力等影響因素所制約。就行政糾紛可訴性的確定模式而言,我國實現了由列舉式、形式混合式到實質混合式的跨越。在行政糾紛可訴性的判定上,我國呈現“兩序列三標準”:對客觀訴訟適用法律擬制標準;對主觀訴訟則適用“認為合法權益受侵犯”的主觀判定標準與“權利義務受行政行為所實際影響”的客觀判定標準,且客觀判定標準在主觀訴訟中發揮決定性作用。伴隨撤銷訴訟中心主義緩和、無漏洞權利保護理念落實與行政過程論興起,行政訴訟法意義上的“行政行為”概念逐漸超出狹義行政行為(行政處分)的范疇。同時,伴隨主觀公權利擴張與反射利益收縮,“權利義務受實際影響”的范圍也在延伸。由此,客觀判定標準在我國呈現出擴大化的趨勢。
    關鍵詞:  行政糾紛可訴性 影響因素 判定標準 行政行為 行政處分

行政糾紛可訴性即行政糾紛能被訴諸司法最終解決的屬性。唯具備該屬性,行政訴權才不至于僅停留在口號層面,也才能實現由“觀念訴權”向“現實訴權”的轉化。行政糾紛可訴性與行政訴訟受案范圍并無本質區隔,二者猶如硬幣之兩面,只是考慮問題的角度不同:前者基于訴訟制度利用者之立場,從行政訴權的角度思考問題;后者則基于訴訟制度運營者之立場,從行政審判權的角度分析問題。在行政訴訟活動中,行政糾紛可訴性扮演著三重角色。其一,作為行政訴權的構成要件,與起訴要件、原告適格、權利保護必要性一道,限定原告行政訴權的行使;其二,作為行政審判權的作用區間,框定司法權對行政權的橫向審查范圍,規范行政審判權的運作;其三,作為行政終局裁決權的射程邊界,貫徹司法最終解決原則。以上角色反映出行政糾紛可訴性與行政訴權、行政審判權、行政權之間千絲萬縷的聯系,由此也凸顯了前者在行政訴訟活動中的重要地位。

就國內研究情況來看,圍繞行政糾紛可訴性的直接探討并不多,且主要限于某種行為(如交通事故認定、火災事故認定)的可訴性之上。但鑒于行政糾紛可訴性與受案范圍的“一體兩面”關系,既有針對后者的大量研究仍在事實上深化了我們對前者的認識。只是伴隨學理與立法的發展,學理上撤銷訴訟中心主義緩和、無漏洞權利保護理念落實、行政過程論興起等態勢,逐漸動搖了昔日僅以狹義行政行為(行政處分)判定行政糾紛可訴性的立場;而2014年《行政訴訟法》之出臺也使我國行政糾紛可訴性的確定模式發生了由形式混合式到實質混合式的“質變”。在此背景下,有必要對行政糾紛可訴性加以重新探討,藉此為審判實踐提供理論指引。

一、行政糾紛可訴性的影響因素

行政糾紛可訴性由立法者加以設定,而在設定過程中需對若干影響因素加以衡酌。這些因素既有宏觀層面上一國憲制結構對司法權監督行政權的預設安排,又有中觀層面上司法權自身化解糾紛的能力局限,還有微觀層面上行政審判權與行政權的某些特殊性。

(一)宏觀層面:憲法對監督行政權之權力的配置

行政糾紛可訴性受一國憲制結構所影響。現代法治國家普遍提倡權力分立,即立法、行政、司法三權各司其職。在“分權制衡”模式下,三權之間彼此牽制,行政權面臨來自立法權與司法權的監督。行政糾紛可訴性即取決于司法權監督行政權的范圍。同樣,在“議行合一”模式下,立法權作為國家權力機關行使的重要職權,對行政權與司法權的具體配置及相互關系產生影響。行政權與司法權之間呈現一種博弈關系:前者實際掌控后者的人、財、物力;而后者則獲得由憲法授予的對前者實施監督的有限權力。

所謂“有限權力”,意指并非所有因行政權引發的糾紛都可訴諸司法權加以解決。例如,在日本,抽象地爭議法令效力的規范統制訴訟就未被納入《日本行政事件訴訟法》所預定的審查范圍之內。又如,我國《憲法》及相關組織法、《立法法》對抽象行政行為的監督權就主要收歸立法機關與行政機關(見表1),即便《行政訴訟法》(2014)允許法院對部分抽象行政行為進行審查,也只是對國務院部門和地方政府及其部門制定的規章以外的規范性文件敞開與被訴行政行為“一并審查”的大門,且審查后的處理方式也極為保守——僅消極地不作為認定被訴行政行為合法的依據,并向制定機關提出沒有法律強制力的建議。綜上,司法權僅是由憲法配置的監督行政權的諸多權力之一。而作為司法權監督行政權的一種體現,行政糾紛可訴性自然也受制于憲法的配置。

表1  我國對抽象行政行為的監督權

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(二)中觀層面:司法權化解糾紛的能力

具有行政糾紛可訴性僅表明某項糾紛可尋求司法途徑的最終解決,而非強調司法途徑對任何糾紛皆有最佳解決效果。由于司法權的性質或功能會對其化解糾紛之能力產生重要影響,故不少糾紛并不適宜納入行政訴訟解決。例如,法國實行行政法院與普通法院的雙軌制,當爭端發生在個人之間或涉及司法機構的運作時,行政法院便無權管轄;此外,立法機關與外國國家行政機關的行為,不受法院監督的政府保留事項,行政機關實施的私產管理行為、非法侵占不動產行為與暴力行為,以及行政機關運輸工具的事故責任等,也都不在法國行政審判的范圍之內,即不具有行政糾紛可訴性。而在德國,一切未被法律劃歸其他法院管轄的非憲法性質的公法爭議,都由行政法院管轄。反過來講,憲法性質爭議由憲法法院受理。而法律規定的由其他法院受理的“非憲法性質的公法爭議”則主要是指財政法院、社會法院等特別行政法院受理的爭議,以及普通法院系統中的州高級法院之卡特爾審判庭受理的卡特爾行政爭議等。日本也有類似的制度體現。雖然該國《法院法》第3條第1款明確規定,法院裁判一切法律上的爭訟。而“法律上的爭訟”是指能夠通過法律解決的、當事人相互間存在的、具體且現實的紛爭。但即便屬于“法律上的爭訟”,該國傳統的行政法理論仍將統治行為、特別權力關系、行政義務的民事執行等事項排除在司法權的范圍之外。

以上各國行政訴訟的理論與立法例表明,某些糾紛因超出司法權的處理能力范圍,不宜賦予其行政糾紛可訴性。目前,各國較無爭議的認識之一,是將統治行為排除在行政訴訟的受案范圍之外。這一方面是慮及統治行為具有高度政治性,往往關涉國家存亡及國家統治之根本,故不宜交由專以法律判斷為使命的法院來審查;另一方面也是慮及統治行為的復雜性與政策考量因素,法院對此類行為缺乏審判并執行相應判決的能力。

(三)微觀層面之一:行政訴訟制度的目的取向

根據行政訴訟制度之目的取向不同,可將行政訴訟分為主觀訴訟與客觀訴訟兩大陣營。主觀訴訟是以保護原告合法權益為目的的訴訟類型。其中,對“合法權益”之界定,已由最初單純的“法定權利”逐漸擴大至也包含“法律上的利益”在內。而對“原告”范圍之界定,總體上呈現由被害人訴訟向利害關系人訴訟發展的態勢。相比而言,客觀訴訟則是以維持客觀法秩序為目的的訴訟類型,其主張“訴訟的對象是行政行為客觀違法性之有無,而非當事人之間權利或法律關系的存否”,即并不關注合法權益的問題。又因客觀訴訟對“原告”范圍未作專門限定,故其本質上是一種公民訴訟。

理論上,主觀訴訟中可訴的行政糾紛是以對產生法律效果之行政行為或事項提起的糾紛為限,而客觀訴訟中可訴的行政糾紛則較為寬泛。但事實上,因慮及司法資源的有限性與公民訴訟觀的非理性,各國家或地區在對待客觀訴訟的行政糾紛可訴性問題時,通常采取法律特別授權的做法,故其寬泛性反而不如主觀訴訟。例如,日本的民眾訴訟、機關訴訟均不屬于“法律上的爭訟”,僅當法律存在特別規定時才獲得承認;而我國臺灣地區對于“就無關自己權利及法律上利益之事項”提起的行政公益訴訟,同樣需以法律有特別規定為限。

(四)微觀層面之二:行政的公益性、效率性與專業性

1.行政的公益性

作為國家作用的最主要表現形式,行政旨在處理公共事務、形成社會生活,進而實現國家目的。無論是歷史上的警察國家、形式法治國、實質法治國時代,還是當下的社會法治國時代,國家均無一例外地以實現“公益”或“公共性”為最終目的。因此,在很大程度上,行政之目的同樣在于公益(或公共性)的實現。這表現在現代民主法治國家中,即通常先由立法者以法律形式對公益作出抽象化的衡量與設定,再由行政機關透過制定命令或作成具體決定來推動公益的落實。一言以蔽之,行政具有公益取向性,簡稱“公益性”。

基于這種公益性的存在,當劃定行政糾紛可訴性的范圍時,立法者就不得不進行更為縝密的深思與權衡。盡管公益與私益在總體上保持一致,且某些私益也的確可升格為公益,但不可忽略的是,公益所代表的僅系最大比例的人民意愿所向,而非全體私益的簡單組合,二者僅在某個特定范圍內保持一致性。否則,便無法解釋行政糾紛的客觀存在——其正是因公益與私益不一致而引起。綜上,對行政糾紛可訴性范圍的設定,并不能以保護私益為由而主張越寬泛越好,而是應兼顧公益。對行政審判權而言,其不僅應肩負起保障人民合法權益的使命,同時也應承擔起實現公共利益、維持客觀法秩序的職責。

2.行政的效率性

任何掌權者都容易濫用權力,這是亙古不變的法理。與立法的間歇性相比,行政具有持續性;而與司法的被動性相比,行政又具有主動性。這兩大屬性乃行政機關處理當下復雜、多樣且覆蓋面廣的公共事務所不可或缺。在某種意義上,持續性、主動性都是為行政之效率性所服務的。畢竟,只有保證持續性,行政才可能及時發現問題,進而迅速作出應對;而只有保證主動性,行政才能自發地解決問題,無需等待損害實際發生后再由受害人申請而啟動。

行政的上述三種特性與行政審判之關系可歸結為兩方面。其一,行政的持續性與主動性意味著其最容易因濫用而損害社會公眾的合法權益,故必須對行政課予合法性及合理性拘束,且主要通過行政審判來實現。其二,行政的效率性受到行政審判的弱化。這是因為公共事務具有多變、復雜、廣泛等特點,經常需要行政主體立即作出處理并迅速執行,否則不利于維護社會公共秩序和保護民眾的合法權益。如果只要行政相對人提出異議即可令所有行政行為都必須接受司法審查,那么正常的社會發展秩序將難以維系,社會亦可能陷入混亂。因此,司法權對行政權之監督不管有多么充分的理由,都必須為行政主體保留出一部分司法審查豁免的領地,即排除行政糾紛可訴性的領地。

3.行政的專業性

在各國政府普遍重視服務行政的今天,當面對日益龐雜多樣的公共事務時,行政幾乎延伸至社會管理的方方面面。依社會管理領域的不同,行政可區分為建筑行政、交通行政、教育行政、營業行政、經濟行政、社會行政、財務行政、國防行政等。其中,每一個特定的社會管理領域都對行政主體提出了與該領域相關的專業性及技術性要求。當面對一些充滿技術內容的行政行為時,法官往往顯得無知而笨拙,故試圖通過司法權解決所有行政爭議,在客觀上可謂困難重重。換言之,行政糾紛可訴性因行政的專業性而受到限制。以教育行政中常見的授予學位爭議為例,由于這涉及學術水平的判定,因而對判定者的學科背景與鑒別能力均提出了極高的專業化、技術化要求。而在絕大多數情況下,法官并不精通法律適用以外的其他專業技能及知識,自然難以勝任學術水平的判定工作,故獲得行政糾紛可訴性的僅僅是不授予學位之行為是否存在程序瑕疵,而非不授予學位之結論本身是否正確。歸根結底,對純屬于大學內部的問題,應由大學自主、自律地判斷,而不是法院司法審查的對象。

二、行政糾紛可訴性的確定模式

縱觀法治發達國家及地區,行政糾紛可訴性的確定模式有列舉式、概括式與混合式三種。由歷史發展的脈絡來看,列舉式因無法滿足權利保障的需求,逐漸退居二線。尤為典型的是,二戰前采列舉式的德國、日本于戰后均轉向概括式。時至今日,因兼顧概括式的開放性與列舉式的明確性,以“正向概括+反向列舉”所搭建的混合式受到更多推崇。但在混合式的內部,也存在形式混合式這種制度上的倒退。就立法層面上我國行政糾紛可訴性的確定模式而言,1982年《民事訴訟法(試行)》(已廢止)、1989年與2014年兩部《行政訴訟法》呈現出“列舉式→形式混合式→實質混合式”的發展進路。

(一)相對受限的列舉式

列舉式是指由不同法律、法規個別地進行規定,明確哪些行政糾紛可由法院受理的模式。這種模式的優點在于直觀明了、方便民眾理解,故操作性較強。但不足之處,則在于其客觀上難以窮盡所有具備行政糾紛可訴性的情形,難免掛一漏萬;且隨著新型行政糾紛的不斷涌現,如果都必須借助單行法律、法規進行逐項列舉才獲得可訴性,則又必然陷入以下困境。其一,不同法律、法規之間的列舉可能出現矛盾或不合理之處。例如,起訴較輕行政處罰的案件可由法院受理,起訴較重行政處罰的案件反而不能被法院受理。其二,大量采用對具備行政糾紛可訴性之情形進行逐項列舉的做法,將導致立法過于繁瑣。

一般認為,若單純采用列舉式,則必須借助發達的判例法制度,以“具有能動性的判例法來釋淡成文法規定所致的滯后性”。否則,無法消解行政糾紛可訴性的范圍過窄、難以為人民提供無漏洞權利保護等尷尬。因為在列舉主義之下,實體法上的權利只有在被特定且具體地賦予訴求可能性的限度內才能在裁判中貫徹。而在此限度以外,即便人民的權利受到公權力侵害,相應的行政糾紛也不具有可訴性。

列舉性規定包含肯定列舉與否定列舉兩種。其中,肯定列舉的典型例子為日本“明治23年10月10日法律第106號”,其羅列了可提起行政訴訟的五類案件。此外,我國1982年《民事訴訟法(試行)》也對行政糾紛可訴性作了肯定列舉,只不過其列舉內容未出現在該法中,而是交由單行法律、法規作個別授權。該法第3條第2款指出:“法律規定由人民法院審理的行政案件,適用本法規定。”其中的“法律”有特定含義,包括全國人大及其常委會制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例與單行條例。

至于否定列舉,通常需和概括性規定或判例一并發揮作用。例如,美國雖通過《聯邦行政程序法》第702節的概括性規定及判例確立了“可審查之假定”原則,但其同時也允許以否定列舉的方式限制行政糾紛可訴性。即國會有權通過法規例外地排除司法審查,只要該法規合憲且國會的排除意圖有“明確且令人信服的證據”予以證明,各法院就有義務遵循。又如,法國行政審判之權限除法律所特別規定的事項外,一般性的標準形成于權限爭議法庭與行政法院的判例。同時,法國也承認法律可通過否定列舉的方式將通常屬行政法院權限之案件排除于外,如涉及間接稅和關稅、郵件傳遞、軍隊打靶所致傷害的賠償責任、公立學校對學生疏于監管所致損害的訴訟等,均交由普通法院審理。

(二)相對寬泛的概括式

概括式是指依照立法或判例,概括性地確定哪些行政糾紛可由法院受理的模式。這種模式通常會為行政糾紛可訴性設定一種抽象化標準,例如,“合法權益受行政行為侵害”“權利受公權力侵害”等。因抽象化標準既可為法院在個案裁判中留下解釋空間,又可為將來逐步擴大行政糾紛可訴性奠定基礎,故概括式有助于最大限度地保護相對人之訴權。目前,德國、日本、美國皆采概括式。

《聯邦德國行政法院法》第40條第1款第1句規定,在聯邦法律沒有明確規定由其他法院管轄的情況下,所有非憲法性質的公法爭議均由行政法院管轄。事實上,該款內容是對《聯邦德國基本法》第19條第4款第1句的具體化,而后者規定“任何人因權利受到公權力侵害的,均可提起訴訟”。盡管第19條是從行政訴權之角度作出的規范,而第40條則是基于行政審判權之視角,但行政訴權必須依托行政審判權的運作來實現。因此,上述兩條款實則一脈相承。在德國行政訴訟的發展進程中,這兩處概括性規定象征著“包羅性權利保護制度”的完成,也意味著對尋求權利保護者不必追問其是否被賦予個別具體情況下的訴權,只要有權利保護之必要,裁判上的權利保護之門即為其敞開。

《日本行政事件訴訟法》雖無直接規定行政糾紛可訴性的條款,但這并不妨礙我們結合立法背景來揭示其隱含的概括式立場。在《日本國憲法》頒布后,日本采用司法國家原理,不僅廢除昔日“明治憲法”與《行政裁判法》實施期間的行政法院制度,而且明確禁止行政機關作出終局裁判,由此將包含行政糾紛在內的一切爭訟納入到普通法院的統轄之下。依據《行政裁判法》第15條的規定,行政法院僅審判法律、敕令允許向其起訴的案件。現行的《日本行政事件訴訟法》則棄置上述列舉主義之做法,轉而概括性地規定四種訴訟類型,因此賦予了行政糾紛可訴性較大的解釋空間。

美國《聯邦行政程序法》第702節對納入司法審查的行政行為作了概括性規定:“受行政行為不法侵害或不利影響的人……,有權對該行政行為請求司法審查。”此外,該法第704節還指出,法律規定可審查的行政行為,以及沒有其他適當法院救濟的最后確定的行政行為應受司法審查。其中,“沒有其他適當法院救濟”同屬概括性規定。根據美國的法理及判例,“司法審查是糾正不法行為的基本措施”,若行政機關超越法定權限,則司法審查乃理所當然之事。不予審查才是應予論證的例外,這在學理上被稱為“可審查之假定”原則。根據該原則,除法律規定不能進行審查或問題本身的性質不宜由法院審查外,一切行政行為都具有可訴性。而就美國的司法實務來看,外交事務、國防事務、政府雇用事件、政治爭議問題等不適用“可審查之假定”原則。

(三)折中主義的混合式

混合式即概括式與列舉式的并用。根據對受案范圍(行政糾紛可訴性)發揮決定作用的是否僅為列舉性規定,混合式又分為形式混合式與實質混合式。

1.形式混合式

這是指法律條文中雖同時包含概括性規定與列舉性規定,但僅列舉性規定具備限制、劃定受案范圍的性質和作用。我國《行政訴訟法》(1989)(以下簡稱“舊法”)對受案范圍的規定便采形式混合式。

舊法第2條屬于概括性規定,據此,只要相對人認為具體行政行為侵犯其合法權益,便有權依該法提起行政訴訟。同時,舊法第11條第1款屬于肯定列舉,該款前7項分別以行為形式、行為內容、行為效果等不同劃分標準界定了7類可訴的行政糾紛,而第8項則以“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”作為兜底條款。由于前7項內容在直觀上并不局限于“人身權、財產權”的范疇,故第8項的“人身權、財產權”是否對前7項糾紛的可訴性構成限制也就成為疑問。對此,學界存在兩種觀點:“限制說”認為,第8項是對前7項內容的概括,即侵犯“其他”人身權、財產權是相對于前7類行政糾紛中的人身權、財產權而言,由此推知前7項內容僅當涉及人身權、財產權被侵犯時,才具有可訴性;而“非限制說”則主張,第8項只是表明除前7項情形外的行政糾紛必須在損及人身權或財產權時才具有可訴性,而前7項內容僅需滿足該法第2條規定的侵犯“合法權益”即可。

筆者認為,盡管“非限制說”有助于擴大行政糾紛可訴性,但不符合文意邏輯。畢竟,上述第8項中的“其他”并非修飾行政行為,而是修飾“人身權、財產權”。而且,由《關于<中華人民共和國行政訴訟法(草案)>的說明》可知,“限制說”才是立法者真實初衷的反映。據此,由于舊法第11條第1款將被侵犯的“合法權益”限定為人身權、財產權,這導致舊法第2條的概括性規定在實際上被限縮乃至架空。換言之,法院在決定是否受理案件時,只會根據第11條第1款作出處理。同理,舊法第11條第2款——“法院可以受理法律、法規規定可以起訴的其他案件”,本質上也是列舉性規定,同樣會架空第2條的概括性規定。綜上,形式混合式實則仍屬列舉式的范疇。

2.實質混合式

這是指法律條文中同時包含概括性規定與列舉性規定,且二者均發揮規范受案范圍的作用。與形式混合式不同,實質混合式下的概括性規定沒有被架空,而是對受案范圍起到兜底、補足功能;其列舉性規定則對受案范圍具有例示(如肯定列舉)、排除(如否定列舉)功能。我國《行政訴訟法》(2014)(以下簡稱“新法”)對受案范圍的規定便采實質混合式。

除了將“具體行政行為”改為“行政行為”并增加其實施主體的說明外,新法第2條基本上延續舊法第2條的概括性規定。但是,由于新法第12條第1款的列舉性規定已發生微妙變化,從而扭轉了第2條被限縮乃至架空的命運。詳言之,在法條的結構形式上,新法第12條第1款前11項的內容實則對應舊法第11條第1款前7項的內容,二者同屬肯定列舉的范疇,只不過新法列舉的事項更豐富。而在法條內容上,與舊法第11條第1款第8項相比,新法第12條第1款第12項存在實質性變化,即受侵害客體由昔日的“人身權、財產權”擴大至“人身權、財產權等合法權益”(見表2)。依主流觀點,“等合法權益”應采“等外等”的理解,故第12項實則已構成在內容上覆蓋全范圍的列舉規范,其實質上設定了概括主義的受案范圍,由此也就在外延上實現了與新法第2條概括性規定的無縫銜接。如此一來,邏輯上便不存在第12項限制前11項之行政糾紛可訴性的疑惑。相應地,新法第12條第1款前11項的內容僅扮演對該法第2條進行舉例、示范的角色。

值得一提的是,如果將新法第12條第1款第12項理解為概括主義的受案范圍規范,那么該法第12條第2款的規定是否會變得多余?筆者認為,第2款并非多此一舉,而是為將來引入與“合法權益”無關的客觀訴訟留下制度空間。事實也證明,隨著2017年《全國人民代表大會常務委員會關于修改<民事訴訟法>和<行政訴訟法>的決定》之出臺,作為客觀訴訟立法例的“檢察機關提起行政公益訴訟”正式確立。得益于新法第12條第2款留下的制度空間,“檢察機關提起行政公益訴訟”在法條的整體邏輯上可實現自洽。

表2  新、舊法受案范圍之肯定列舉規定

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三、我國行政糾紛可訴性的判定標準

在客觀訴訟中,行政糾紛可訴性的判定標準無法被精確歸納與分析,純粹為法律擬制的結果。我國現階段的行政訴訟基本上仍屬主觀訴訟的范疇,雖然新法為客觀訴訟留下制度空間,但目前僅含“檢察機關提起行政公益訴訟”一例。因此,下文將圍繞主觀訴訟中行政糾紛可訴性的判定標準展開。

(一)主觀訴訟視域下的主、客觀判定標準

新法第2條與第12條第1款第12項、2018年《最高人民法院關于適用<行政訴訟法>的解釋》(下文簡稱《行訴法解釋》)第1條第1款均設定了行政糾紛可訴性的主觀判定標準。新法第2條規定“認為行政行為侵犯其合法權益”者,有權依本法提起行政訴訟;該法第12條第1款第12項則與第2條相銜接,規定“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益”而提起行政訴訟,由法院受理。類似地,《行訴法解釋》第1條第1款也規定“對行政行為不服”而依法提起行政訴訟,屬于法院受案范圍。僅就上述條款的文義解釋來看,行政糾紛是否可訴,乃由相對人的主觀認知來判斷。與此不同,《行訴法解釋》第1條第2款第10項則隱含行政糾紛可訴性的客觀判定標準。此項內容雖直接規定的是“行政糾紛不可訴”之標準——“對權利義務不產生實際影響”,但“可訴”的客觀判定標準仍可從中推出。

詳言之,《行訴法解釋》第1條第1款規定“不可訴”的前9項內容依次為刑事司法行為、調解仲裁行為、行政指導行為、重復處理行為、無外部效力行為、過程性行為、司法協助行為、層級監督行為、信訪處理行為。根據與行政行為的關系,上述行為可劃分為五類:(1)不屬于行政行為,如刑事司法行為與司法協助行為,二者不具有行政性,均體現司法機關的意志;除非司法協助行為擴大了執行范圍或以違法方式實施,否則應屬法院司法行為的延伸和實現;(2)屬行政事實行為,如行政指導行為,因其不具有強制性,故對權利義務無實際影響;(3)屬內部行政行為,如無外部效力行為、層級監督行為;(4)屬外部行政行為但對相對人的權利義務無實際影響,如調解仲裁行為,二者不具有強制性,相對人可選擇是否接受;又如重復處理行為,其未對相對人產生新影響;(5)無法作單一的行為定性,如過程性行為,其作為對外產生實際影響的最終行為之一環,既可能屬行政事實行為或內部行政行為,也可能屬未對相對人產生實際影響的外部行政行為;又如信訪處理行為,其涵蓋的“登記、受理”屬行政事實行為、“交辦、轉送”屬內部行政行為,而信訪答復、復查、復核意見則與重復處理行為存在交叉——同屬外部行政行為,但答復、復查、復核意見均可能對相對人產生新影響。

顯然,在上述可作出單一定性的前四類行為中,除第一類外,其余三類均未超出廣義行政行為的范疇。之所以不可訴,皆因對權利義務未產生實際影響。綜上,不屬于受案范圍的標準應有兩個:“不屬于行政行為”或“雖屬行政行為但對權利義務無實際影響”。反之,行政糾紛可訴性的客觀判定標準即“權利義務受行政行為所實際影響”。

(二)客觀判定標準的擴大化趨勢

縱觀我國司法實踐,主觀判定標準對行政糾紛可訴性之判定更多僅具有宣示意義。當原告認為其合法權益受侵犯或對行政行為不服時,究竟有無行政糾紛可訴性,仍需由法院在依法審查后作出判斷。故而在主觀訴訟中,真正決定行政糾紛可訴性的判定標準為客觀判定標準。前已述及,該標準在我國體現為“權利義務受行政行為所實際影響”。由于“行政行為”與“權利義務受實際影響”的意涵是發展變化的,這意味著客觀判定標準也呈現出一定的動態性。

1.“行政行為”概念之原意

“行政行為”概念之起源,最早可追溯至19世紀初法國的行政行為(acte administratif)概念;后經德國引入,由奧托·邁耶提出二戰前德國行政行為(Verwaltungsakt)的權威性定義。二戰后,隨著理論發展與《聯邦德國行政程序法》第35條對學理上行政行為定義的規范化,“行政行為”被賦予行政性、公權力性、單方性、法效性、外部性、具體性等特征。受以上特征所限,“行政行為”概念被置于非常有限的范圍內被理解,從而也就奠定了德國法上有關此概念的狹義立場。因此,稱其“狹義行政行為”或“行政處分”實則更恰當。

就行政處分的特征來看,許多行為均不在其列。首先,行政性強調行為的實施者為行政機關,或雖為立法、司法機關,但后兩者乃基于行政職能而實施行為。因此,行政性既排除立法、司法機關實施的與行政職能無關之行為,又排除行政機關作出的含高度政治性之行為。其次,公權力性強調行為的實施涉及公權力之運用,由此排除行政機關居于民事主體地位、以私法方式實施的行政活動。例如國庫行為、經營行為和行政私法行為。再次,單方性是指行為之作出僅由行政機關單方意志所決定。盡管基于程序正義的要求,當代法治發達國家多允許相對人在行政處分作出前陳述其意見,但意見僅供行政機關斟酌,決定權仍在后者手中,因而也就區別于以雙方意志一致為前提的行政契約。復次,法效性與外部性往往被結合起來理解,二者強調行為將直接對外產生法律效果。所謂法律效果,即“法律權利或者義務的設定、變更、解除或具有法律約束力的確認”,其由行為者的主觀意思表示所直接引起,而非由法律設定。由此區別于不直接產生法律效果的行政事實行為、不對外產生法律效果的內部行政行為。最后,具體性是指行為面向特定個人或可得確定的人群并調整具體事件,由此排除抽象行政行為。其中,對象是一般抑或特定,傳統理論以“行為時”作為判斷基準時,而隨著《聯邦德國行政程序法》將“一般處分”歸入行政處分且對前者不以“行為時”為限、僅需“按一般特征可得確定相對人”后,“相對人是否特定”便不再是區別行政處分與抽象行政行為的關鍵。而關鍵在于事件是抽象抑或具體,這需要借助行為之效力究竟具有一次性還是反復性作為輔助判斷標準。

作為“行政行為”概念之原意,行政處分曾在行政訴訟類型單一、撤銷訴訟中心主義盛行的年代對行政糾紛可訴性的范圍產生深遠影響。彼時,唯有行政處分才能開啟行政訴訟的大門,而該現象直到撤銷訴訟中心主義緩和、一般給付訴訟與確認違法訴訟等新訴訟類型出現以及作為行政法學方法論之一的行政過程論興起后才有所扭轉。

2.“行政行為”概念之擴張

首先,“行政行為”之原意因撤銷訴訟中心主義的緩和而擴張,不再局限于原初的“行政處分”。撤銷訴訟中心主義是指行政訴訟制度圍繞撤銷訴訟而構建,此類訴訟的規定適用于所有行政訴訟活動。該主義的形成,可追溯至二戰前的德國及日本。彼時受奧托·邁耶的行政行為觀(特指行政處分)所影響,法院裁判被視為行政處分之藍本。申言之,行政處分作為公法世界中的權威性作用形式,被認為幾乎發揮著與私法世界中法院判決相同之功能。在奧托·邁耶看來,行政訴訟是“在利害相關人的程序性參與下發動伴有實質性確定力的行政處分之程序”,也即行政訴訟被視為審慎程序下行政處分的延續。由于行政處分具有判決相似性之認識在當時盛行,故行政訴訟宛如針對行政處分的上訴程序一般,在制度和邏輯上被限定于事后審查行政處分的機制。于是,撤銷訴訟在當時幾乎被視為唯一的訴訟形式。

隨著時代的發展,撤銷訴訟中心主義逐漸出現緩和,從而使得行政處分以外的部分行為也被納入到行政訴訟的審查之中。關于緩和的原因,主要有以下幾個方面:

一是由干預行政向給付行政的理念轉變。在自由法治國時代,國家僅扮演“守夜人”角色,負責維持治安秩序、排除公權力對個人自由空間的干預;對涉及民生的經濟、社會、文化領域不承擔積極的給付義務。因此,行政訴訟發揮排除公權力侵害之功能即可,這與撤銷訴訟保護自由權(防御權)的性質相契合。進入社會法治國時代后,國家成為積極提供“生存照顧”的當然責任人,其給付義務的適用場域逐漸擴張,這使社會上的弱勢群體能夠分享到實質公平待遇。此時,行政訴訟被賦予一項新功能——保障法定給付請求權的落實,具體表現為基于行政主體給付內容的差異,借助課予義務訴訟或一般給付訴訟實現受益權(社會權)。顯然,撤銷訴訟無法滿足上述新功能的要求,故其中心主義地位應予緩和。

二是由權力性行政向權力性與非權力性行政并重的格局重塑。在自由法治國時代,“法律不是形塑社會的工具,毋寧是建構與維系平等之自由的秩序手段”。相應地,國家任務集中于對權力性行政(高權行政)的制約。而在社會法治國時代,人口居住的都市化程度越來越高,人們取用生活之資的能力在壓縮、與此同時對社會的依賴性則在增加。個人在生存空間與生活之資的保障方面,正沿著“自力負責→社會團體負責→國家負責”的方向嬗變。相應地,國家承載的“公共服務”內容也在擴張:除了制約權力性行政外,還需積極運用非權力性行政(非高權行政)兌現人民的訴求。“當行政行為之內容不僅僅是單方地、消極地規制公共秩序,而是隨著公共服務概念之擴張,同步地擴大至積極地提供公共服務之給付時,行政機關除了單方性、高權性的行政行為之外,(還將)更經常地使用行政契約之行為形式”。而行政契約“作為一種服務與福利供給和管制工具的興起,會給契約設計和契約救濟帶來巨大的壓力”。諸如行政契約、行政獎勵、行政指導等非權力性行政的常用手段,因不具備行政處分的公權力性,遂在撤銷訴訟中心主義盛行的年代,一度被排除于行政訴訟的救濟范圍之外。因此,從救濟本位出發,有必要緩和撤銷訴訟中心主義。

三是由“自由權中心主義”向“自由權與社會權并立”的結構調整。歷史上,自由權標志著基本權利的開端。該權利之設置旨在“擺脫國家權力對人民自由范圍之干涉”。其以自由主義哲學觀為思想背景,將國家任務定位于消極地排除罪惡。換言之,“國家不要對公民正面的福利作任何關照,除了保障他們對付自身和對付外敵所需要的安全外,不要再向前邁出一步”。這是為了避免因國家干預而引發以下弊端:對人民生活造成“制式化影響”;以為民謀利之名而行專制之實。隨著工業化的發展,社會資源有限與人口增長之間的矛盾日益凸顯,以自由權為標榜的傳統基本權利逐漸淪為富人“專利”,而貧者往往無法依靠自身力量而享受公平待遇。為防止傳統自由權保障的空洞化、追求全體人民的實質平等,社會權應運而生。該權利“以自由權為前提而成立”,不單排除公權力之侵害,更要求行政主體積極為人民提供生存照顧。若行政主體未盡其作為義務,則需通過課予義務訴訟或一般給付訴訟來實現救濟。這同樣推動了撤銷訴訟中心主義的緩和。

其次,“行政行為”之原意因提供無漏洞權利保護的需要而擴張,這是訴訟類型單一化時代的應對之策。在行政訴訟類型單一、撤銷訴訟中心主義盛行的年代,為突破撤銷訴訟救濟范圍的局限性,司法實踐中出現了對“行政行為”原意的擴大解釋。在立法層面上,德國撤銷訴訟的前提之一是存在《聯邦德國行政程序法》第35條意義上的“行政處分”。但在司法層面上,一些不滿足第35條規定的行為,或因行政主體誤認其為行政處分并誤導相對人(如作出不是行政處分的行為,卻教示相對人:“對本行政處分不服可提起行政訴訟。”),或因行政主體誤將其按行政處分處理(如復議機關對不是行政處分的行為作出維持決定),最終都被允許作為撤銷訴訟之程序標的。理由在于不能期待相對人比行政主體更能識別行為的真正性質。因此,實務中出現了所謂的“行政訴訟法意義上的行政處分”,其范圍大于第35條規定的“行政處分”,屬于對“行政行為”原意的擴大解釋。在日本,“行政處分”僅為學理概念,立法上多使用“處分或其他相當于行使公權力的行為”。該國的傳統理論認為,撤銷訴訟僅面向行政主體“相當于行使公權力的行為”。但晚近則從救濟本位出發,主張應緩和地理解行政處分的“公權力性”,以此擴大撤銷訴訟的適用范圍。日本學界由此提出“形式性行政處分論”,允許對內部行政行為、行政指導、行政契約等提起撤銷訴訟。類似地,我國臺灣地區也存在“形式行政處分”的提法,具體是指行政機關明確表示其行為屬行政處分或該行為以行政處分的外在形式發布,但實質上并未完全滿足“臺灣行政程序法”第92條第1項規定之構成要件。上述形式(性)行政處分構成對“行政行為”原意的擴大解釋。

然而,人為擴大“行政行為”之原意、對其他行為貼上“行政處分”的標簽,以便削足適履地提起行政訴訟,終究只是訴訟類型匱乏時期的權宜之策。在現代法治國家,無漏洞權利保護理念的落實,離不開訴訟類型的周密設計。從“行為之訴”的種類來看,除撤銷訴訟外,確認無效訴訟同樣僅針對行政處分提起,而課予義務訴訟則可面向行政處分與行政不作為。至于一般給付訴訟和確認違法訴訟,二者均為行政事實行為的司法審查創造了條件。所不同的是,一般給付訴訟還可圍繞行政契約展開,而確認違法訴訟還可面向行政處分與行政不作為。綜上,行政不作為、行政事實行為、行政契約與行政處分一樣,均具備了行政糾紛可訴性,也即行政訴訟法意義上的“行政行為”概念已超出原先的行政處分范疇。

最后,“行政行為”之原意因行政過程論的興起而擴張。作為行政法學方法論之一,行政過程論發軔于20世紀60年代末的日本,是在反思傳統行政行為形式論之不足、借鑒美國公共行政理論與德國雙階理論之基礎上形成的新觀點。所謂行政行為形式論,即基于法概念操作技術的便利性,在行政機關實施的各項活動中選定某一特定時點之行為,以此作為控制行政活動合法性的基本單元。該理論的任務在于“從如洪水般的行政活動整體中,顯露出一個‘給予個人停留,以及擔保其去向’之確定的點”。這種以“點”代“面”的研究方式,意味著其對整個行政活動過程僅作局部、靜態之考察。詳言之,僅聚焦于行政過程最后階段之產物(如行政處分、行政契約、行政事實行為等),而對行政過程內部的多階層行為則缺乏必要的觀照,亦即帶有鮮明的結果取向性。

相比而言,行政過程論并不拘泥于對特定時點下基本單元的審視,而是強調“全面、動態地考察行政過程”。這在行政訴訟類型單一、撤銷訴訟中心主義盛行的年代,集中表現為對由內部行政行為、私法契約、行政事實行為等“非行政處分”組成的復合型行政過程予以整體把握,允許就其提起撤銷訴訟。例如,在日本著名的1970年10月14日反對人行天橋案判決中,法院就將“由內部關系、私法契約、事實行為等組成的、復合性的人行天橋設置行為”解釋為《日本行政事件訴訟法》第3條所說的“相當于行使公權力的行為”,對其敞開撤銷訴訟的大門。綜上可知,行政過程論使撤銷訴訟審查的“行政行為”超出了原先的行政處分范疇。

3.“權利義務受實際影響”范圍之延伸

我國早有學者指出,已廢止的2000年《最高人民法院關于執行<行政訴訟法>若干問題的解釋》雖將“影響”與“法律上利害關系”分別規定在受案范圍與原告適格這兩種不同的制度章節中,但二者的實質相同,“影響”標準就是對“法律上利害關系”標準的另一種表達;被訴行政行為若影響他人利益,便具有此種利害關系。正在實施的《行訴法解釋》延續了前述2000年司法解釋的做法,將“實際影響”與“利害關系”分別規定在受案范圍與原告適格的相關條文里。盡管在條文的表述方面,《行訴法解釋》以“利害關系”取代原司法解釋中的“法律上利害關系”,但二者在理解上并無實質變化,基于“事實上利害關系”而衍生的反射利益依舊無法獲得司法救濟。綜上,“權利義務受實際影響”與判斷“法律上利害關系”的存在實為一個問題。

學理上,與被訴行政行為有法律上利害關系,意味著原告的主觀公權利受到侵犯。主觀公權利包含權利與法律上利益,具體是指人民基于公法規定所賦予的法律上力量,可為自身利益向國家請求一定作為、不作為或容忍之地位。而與主觀公權利相對的概念為反射利益,它是指法規范之目的完全在于保障公共利益而非個人利益,但個人卻因法規范的頒布或據以作出的行政行為而在事實上獲益。在救濟方法上,主觀公權利受損可訴諸司法救濟,而反射利益受損則不然。近年來,“縱觀英國的‘足夠利益’標準、美國的‘事實不利影響’標準、日本的‘法律上值得保護的利益’標準,傳統上以‘主觀公權利’受損為前提的原告資格限制已被放寬,部分反射利益正通過法官的理解、修辭而披上權利或法律上利益之外衣,進而獲得司法救濟”。由此也就不難理解為何在實務操作上,權利、法律上利益與反射利益的界限總是帶有流動性了。在尊重和保障人權的趨勢推動下,“歷來被當作反射利益的利益,根據具體案件,在實體法的解釋上試圖將其作為法律保護的利益”之做法不再鮮見。在此過程中,權利、法律上利益之擴張與反射利益之收縮乃同步進行,最終導致的結果是主觀公權利與反射利益之版圖發生位移、界限趨于模糊。這也意味著“法律上利害關系”與“權利義務受實際影響”的范圍在不斷延伸。

四、結語

盡管依法行政與人權保障的價值訴求共同賦予行政糾紛可訴性以正當理由,但后者并非沒有限制,而是受到憲法對監督行政權之權力的配置、司法權化解糾紛的能力、行政訴訟制度的目的取向以及行政的公益性、效率性與專業性等影響因素所制約。在現代法治國家,單一地以列舉式或概括式來確定行政糾紛可訴性,將面臨受案范圍過窄或操作性較弱的指摘。相比之下,折中主義的混合式更符合現實需要,但仍需避免因列舉性規定架空概括性規定而落入形式混合式的陷阱中。得益于《行政訴訟法》(2014)在受案范圍條款上由“人身權、財產權”向“人身權、財產權等合法權益”所作的修改,我國行政糾紛可訴性的確定模式實現了由形式混合式向實質混合式的跨越。

當前,我國對行政糾紛可訴性的判定存在“兩序列三標準”,即針對客觀訴訟與主觀訴訟兩個序列,前者適用法律擬制標準,而后者則適用“認為合法權益受侵犯”的主觀判定標準與“權利義務受行政行為所實際影響”的客觀判定標準。其中,客觀判定標準在主觀訴訟中發揮決定性作用。伴隨撤銷訴訟中心主義緩和、無漏洞權利保護理念落實與行政過程論興起,行政訴訟法意義上的“行政行為”概念已逐漸超出狹義行政行為(行政處分)的范疇。同時,伴隨主觀公權利擴張與反射利益收縮,“權利義務受實際影響”的范圍也在不斷延伸。由此,客觀判定標準在我國呈現出擴大化的趨勢。

注釋:
參見[日]鹽野宏:《行政救濟法》,楊建順譯,北京大學出版社2008年版,第189頁。
參見《行政訴訟法》(2014)第53條與第64條。
參見[法]古斯塔夫·佩澤爾:《法國行政法》,廖坤明、周潔譯,國家行政學院出版社2002年版,第250頁。
參見王名揚:《法國行政法》,北京大學出版社2007年版,第449—466頁。
參見[德]弗里德赫爾穆·胡芬:《行政訴訟法》,莫光華譯,法律出版社2003年版,第142頁。
參見劉飛:《德國公法權利救濟制度》,北京大學出版社2009年版,第56頁。
參見楊建順:《日本行政法通論》,中國法制出版社1998年版,第708頁。
參見江利紅:《日本行政訴訟法》,知識產權出版社2008年版,第84頁。
參見[日]南博方:《日本行政法》,楊建順譯,中國人民大學出版社2009年版,第174頁。
[日]小早川光郎:《行政訴訟的構造分析》,王天華譯,中國政法大學出版社2014年版,第11頁。
參見馬立群:《論行政訴權的構成要件與審查規則——行政訴權保障的路徑及發展趨勢》,載《南京大學法律評論》2013年春季卷,第42頁。
參見翁岳生:《行政的概念與種類》,載翁岳生編:《行政法》(上冊),中國法制出版社2009年版,第13頁。
參見程明修:《論行政目的》,載城仲模主編:《行政法之一般法律原則》(二),三民書局1997年版,第6頁。
參見李建良:《行政法基本十講》,元照出版有限公司2013年修訂第4版,第50頁。
依學者Leisner的觀點,最典型的有三類:一是由民主原則來決定的不確定多數人之利益;二是具有某些特別性質的私益,例如私人的生命及健康利益,國家負有排除危險的義務,而國家保障私人的生命、財產及健康,本身就是公益的需求;三是可以通過民主原則,使某些居于少數的特別數量的私益形成公益。參見陳新民:《德國公法學基礎理論》(增訂新版·上卷),法律出版社2010年版,第252—253頁。
參見余睿:《公共利益之立體化解析——從行政法公物制度之角度觀察》,載《玄奘法律學報》第12期(2009年12月),第232頁。
參見章劍生:《有關行政訴訟受案范圍的幾個理論問題探析》,載《中國法學》1998年第2期,第46頁。
參見章劍生:《論司法審查有限原則》,載《行政法學研究》1988年第2期,第71頁。
鹽野宏認為,即便是有關學術上的判定,在程序問題的限度內也存在司法審查(參見前引①,第189頁)。筆者認為,在區分行政審判權的橫向范圍(受案范圍)與縱向范圍(審查強度)的問題上,雖然較為一致的觀點是在滿足受案范圍(可審查)后,才進一步判斷審查強度(如何審查)。但事實上,如果仔細推敲一個被納入受案范圍的高度專業性的糾紛,法院實則自始至終都沒有從正面代替行政機關作出處理,而是尊重后者的首次判斷權。換言之,所謂“納入受案范圍”是在籠統意義上使用的,更精確的表達是:專業性判斷結論以外的部分,納入受案范圍。
參見前引8,江利紅書,第87頁。
也有學者稱之為“抽象概括+具體排除”模式。參見喜子:《反思與重構:完善行政訴訟受案范圍的訴權視角》,載《中國法學》2004年第1期,第59頁。
當時,我國尚未出臺行政訴訟法典,行政案件的審理依托這部《民事訴訟法(試行)》開展。而該法在行政糾紛可訴性的確定模式上表現為列舉式。詳言之,在1982年《民事訴訟法(試行)》至1989年《行政訴訟法》實施前的階段,我國行政訴訟制度初步建立,行政訴訟僅被認作民事訴訟的一個分支。無論遭受來自行政權的何種侵害,只要缺乏法規范的列舉,受害人便無法提起行政訴訟。此現象集中反映在《民事訴訟法(試行)》第3條第2款之規定上,即“法律規定由人民法院審理的行政案件,適用本法規定。”參見梁君瑜:《行政訴權進化史比較考察及其啟示》,載《上海政法學院學報(法治論叢)》2018年第3期,第133頁。
參見前引17,章劍生文,第47頁。
參見前引10,小早川光郎書,第45頁。
參見[日]美濃部達吉:《行政裁判法》,鄧定人譯,中國政法大學出版社2005年版,第246頁。
參見《最高人民法院關于地方人民政府規定可向人民法院起訴的行政案件法院應否受理問題的批復》(1987年10月9日)。
參見[美]歐內斯特·蓋爾霍恩、羅納德·M.利文:《行政法和行政程序概要》,黃列譯,中國社會科學出版社1996年版,第219—220頁。
參見王名揚主編:《外國行政訴訟制度》,人民法院出版社1991年版,第33頁。
參見[法]讓·里韋羅、讓·瓦利納:《法國行政法》,魯仁譯,商務印書館2008年版,第707頁。
參見前引10,小早川光郎書,第55頁。
參見[美]伯納德·施瓦茨:《行政法》,徐炳譯,群眾出版社1986年版,第396頁。
參見林莉紅:《行政訴訟法學》,武漢大學出版社2015年版,第56頁。
參見郭介恒:《論美國之行政行為司法審查可能性》,載《中興法學》第33期(1992年4月),第95—99頁。
參見楊小君:《正確認識我國行政訴訟受案范圍的基本模式》,載《中國法學》1999年第6期,第49頁。
反映“限制說”立場的論述,通常會指出:舊法僅將侵犯人身權、財產權的情形納入受案范圍。言下之意,舊法第11條第1款第8項構成對前7項的限制。參見羅豪才、應松年主編:《行政訴訟法學》,中國政法大學出版社1990年版,第112頁;劉善春:《行政訴訟受案范圍的理論與實踐探究》,載《政法論壇》1995年第3期,第54頁;前引34,楊小君文,第49、52頁;王周戶、李大勇:《行政訴訟受案范圍的重新解讀》,載《法律科學》2006年第6期,第114頁;方世榮:《論我國行政訴訟受案范圍的局限性及其改進》,載《行政法學研究》2012年第2期,第17頁。
參見前引17,章劍生文,第51頁;甘文:《行政訴訟法司法解釋之評論——理由、觀點與問題》,中國法制出版社2000年版,第9頁;姜明安:《行政訴訟法學》,北京大學出版社2001年版,第87頁;馬懷德主編:《行政訴訟原理》,法律出版社2009年版,第164頁;何海波:《行政訴訟法》,法律出版社2011年版,第113頁。
“考慮我國目前的實際情況,行政法還不完備,人民法院行政審判庭還不夠健全,行政訴訟法規定‘民可以告官’,有觀念更新問題,有不習慣、不適應的問題,也有承受力的問題,因此對受案范圍現在還不宜規定太寬,而應逐步擴大,以利于行政訴訟制度的推行。”參見王漢斌:《關于<中華人民共和國行政訴訟法(草案)>的說明》,在1989年3月28日第七屆全國人民代表大會第二次會議上的發言。
參見閆爾寶:《行政訴訟受案范圍的發展與問題》,載《國家檢察官學院學報》2015年第4期,第22頁。
鑒于《行政訴訟法》(2014)對我國行政糾紛可訴性的確定模式造成了實質性的改變,以下行文將該法稱為“新法”。
除人身權、財產權外的其他合法權益包括受教育權、勞動權、知情權、文化權、社會保障權、參與權、公平競爭權、監督權等。參見江必新、邵長茂:《新行政訴訟法修改條文理解與適用》,中國法制出版社2015年版,第57頁。
參見朱芒:《概括主義的行政訴訟“受案范圍”——一種法解釋路徑的備忘錄》,載《華東政法大學學報》2015年第6期,第70頁。
新法第12條第2款完全保留了舊法第11條第2款的規定,即“除前款規定外,人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件”。
對于作為客觀訴訟的行政公益訴訟而言,并不需要討論提起訴訟的事由為何種“利益”,以及分析某種“利益”是否“處于受侵害的狀態”。當事人違反法律規定意味著法律的目的不能實現,即客觀法秩序受到破壞,也就意味著社會公共利益受到損害。此時,作為國家的法律監督機關即可出手予以糾正。參見林莉紅:《論檢察機關提起民事公益訴訟的制度空間》,載《行政法學研究》2018年第6期,第60頁。
例如,在馬恩本訴嫩江縣政府不履行職責案中,最高法院認為,若信訪答復是堅持既往的處理意見,則該答復以及相應的復查意見、復核意見均不屬于行政訴訟受案范圍;但若信訪答復意見、復查意見或復核意見對當事人的權利義務作出了不同于既往處理意見的新安排,則其實質是對權利義務產生了新影響,均應屬于行政訴訟受案范圍。參見最高人民法院(2015)行提字第33號行政裁定書。
但依照新法第74條第1款第2項的規定,“對原告權利不產生實際影響的”程序輕微違法之行政行為,將由法院作出確認違法的實體判決(而非裁定駁回起訴)。這意味著即便起訴者的權利未受實際影響,該起訴仍被納入受案范圍,似有突破行政糾紛可訴性的客觀判定標準之嫌。
參見李建良:《行政處分2.0:法治國家的制度工具與秩序理念》(上),載《月旦法學雜志》第277期(2018年6月),第99頁。
參見[印]M·P·賽夫:《德國行政法——普通法的分析》,周偉譯,山東人民出版社2006年版,第60頁。
參見吳庚:《行政法之理論與實用》(增訂八版),中國人民大學出版社2005年版,第201—202頁。
參見[德]漢斯·J.沃爾夫等:《行政法》(第二卷),高家偉譯,商務印書館2002年版,第22頁。
[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學總論》,高家偉譯,法律出版社2000年版,第183頁。
參見許宗力:《行政處分》,載翁岳生編:《行政法》(上冊),中國法制出版社2009年版,第628頁。
參見熊勇先:《行政給付訴訟研究》,法律出版社2016年版,第67頁。
參見[德]奧托·邁耶:《德國行政法》,劉飛譯,商務印書館2013年版,第100頁。
轉引自[日]原田尚彥:《訴的利益》,石龍潭譯,中國政法大學出版社2014年版,第63頁。
參見前引54,原田尚彥書,第65頁。
有關公法權利與行政訴訟類型的對應關系,參見梁君瑜:《論公物利用侵權的司法救濟——以主觀公權利與司法救濟的對應關系為線索》,載《太原理工大學學報(社會科學版)》2015年第3期,第17—22頁。
參見梁君瑜:《公物利用性質的反思與重塑——基于利益屬性對應權利(力)性質的分析》,載《東方法學》2016年第3期,第45頁。
陳愛娥:《行政行為形式——行政任務——行政調控:德國行政法總論改革的痕跡》,載《月旦法學雜志》第120期(2005年5月),第13頁。
參見陳新民:《公法學札記》(增訂新版),法律出版社2010年版,第69頁。
臺灣行政法學會主編:《行政契約之法理/各國行政法學發展方向》,元照出版有限公司2009年版,第200頁。
參見[美]朱迪·弗里曼:《合作治理與新行政法》,畢洪海、陳標沖譯,商務印書館2010年版,第570頁。
參見[德]卡爾·施米特:《憲法學說》(修訂譯本),劉鋒譯,上海人民出版社2016年版,第221頁。
參見陳新民:《德國公法學基礎理論》(增訂新版·下卷),法律出版社2010年版,第440頁。
[德]威廉·馮·洪堡:《論國家的作用》,林榮遠、馮興元譯,中國社會科學出版社1998年版,第54頁。
參見[日]大須賀明:《生存權論》,林浩譯,法律出版社2001年版,第28頁。
參見前引5,弗里德赫爾穆·胡芬書,第211頁。
參見江利紅:《日本行政法學基礎理論》,知識產權出版社2008年版,第407頁。
參見蕭文生:《行政處分之變種與異形——擬制行政處分與形式行政處分》,載《臺北大學法學論叢》第73期(2010年3月),第55頁。
參見江利紅:《日本行政過程論的主要觀點探析》,載《國家檢察官學院學報》2012年第3期,第151頁。
參見賴恒盈:《行政法律關系論之研究——行政法學方法論評析》,元照出版有限公司2003年版,第53頁。
參見[德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法體系建構》,林明鏘等譯,北京大學出版社2012年版,第279頁。
參見林明鏘:《論型式化之行政行為與未型式化之行政行為》,載翁岳生教授祝壽論文集編輯委員會編:《當代公法理論》,月旦出版社有限公司1993年版,第351頁。
有關對行政過程的全面考察與動態考察的具體指向,參見江利紅:《以行政過程為中心重構行政法學理論體系》,載《法學》2012年第3期,第57—58頁。
參見前引54,原田尚彥書,第123、143頁。
參見楊小君:《行政訴訟原告資格:影響與利害關系》,載《法治論叢》2006年第4期,第106頁。
《行政訴訟法》(2014)第25條第1款雖以“利害關系”標準取代《最高人民法院關于執行<行政訴訟法>若干問題的解釋》第12條的“法律上利害關系”標準,但二者究竟有何不同,仍難以說清。參見前引40,江必新、邵長茂書,第83頁。
參見李惠宗:《主觀公權利、法律上利益與反射利益之區別》,載臺灣行政法學會編:《行政法爭議問題研究》(上冊),五南圖書出版有限公司2000年版,第143頁。
參見梁君瑜:《交通標志的法律屬性及其救濟問題研究》,載《甘肅政法學院學報》2017年第3期,第100頁。
參見前引77,李惠宗文,第167頁。
參見[日]室井力主編:《日本現代行政法》,吳微譯,中國政法大學出版社1995年版,第242頁。
《行政訴訟法》(2014)中的“行政行為”不僅包括具體行政行為(屬行政作為,相當于“行政處分”)、行政不作為、行政事實行為(例如行政強制執行),還包括行政機關簽訂、履行行政協議的行為。參見全國人大常委會法制工作委員會行政法室編著:《中華人民共和國行政訴訟法解讀》,中國法制出版社2014年版,第8頁。
作者簡介:梁君瑜,法學博士,武漢大學法學院講師。
文章來源:《北方法學》2019年第6期。引用請以發表版本為準。
發布時間:2019/12/15
 
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