西班牙加泰羅尼亞分離危機的再審視
作者:翟晗  
    摘要:  本文旨在分析近年來西班牙加泰分離運動嵌入的制度環境,包括規范安排與運行現實。作為承擔西班牙政治民主化使命的“改革憲法”,西班牙1978年憲法提供的根本制度框架導致了國家權力縱向分配上的張力,從而使得現實中中央和地方之間以及地方和地方之間存在權力競爭。非均衡的財稅安排又致使加泰羅尼亞自治區對國家中央政府產生不滿。在歐債危機背景下,整個西班牙國家財稅體系因憲法化的歐盟預算政策獲得制度性集權,從而進一步擠壓了加泰羅尼亞的財政自治空間。此外,西班牙憲法法院并未通過憲法判決在法理上有效遏制地區分離主義擴張,在加泰羅尼亞違憲獨立系列案上的策略也存在可檢討之處。
    關鍵詞:  地區分離 西班牙1978年憲法 自治權力 財稅安排

現實情勢與研究問題

作為憲法政治(constitutional politics)研究的極佳素材與典型案例,2017年10月的加泰羅尼亞分離公投吸引了全世界的目光。這次公投在西班牙本土引發了軍警阻止民眾前往獨立公投投票站的激烈沖突。經過了一系列憲法政治事件后,西班牙政府啟動憲法第155條終結加泰羅尼亞自治地位、解散自治區政府并提前舉行大選;同時,自治區政府前主要領導人倉皇出逃,后在比利時與德國兩地被捕。此后,馬德里對加泰羅尼亞的直接管轄至2018年2月才結束。2018年10月初,加泰羅尼亞的激進分離分子在本地分離政黨的號召下進行紀念違憲公投的暴亂活動,該地區也仍是一個深度撕裂的社會。與此同時,2018年5月新當選的加泰羅尼亞自治區主席奎穆·托拉表示,將繼續推進加泰羅尼亞自治區與西班牙分離。加泰羅尼亞違憲公投事件堪稱自弗朗哥獨裁結束后西班牙最嚴重的憲法危機,始作俑者們的司法審判也被西班牙媒體冠以“世紀審判”之稱。2019年上半年,西班牙最高法院審判了主導兩年前加泰羅尼亞地區獨立公投的政治人物,主要罪名為叛國罪、煽動叛亂罪與濫用公款,最終判決有望在今年年內做出。

憲法危機是一系列復雜原因導致的結果,尤其需要追溯危機生成和發展的制度環境。2017年,加泰羅尼亞地區分離危機爆發后,不少憲法學者將目光投向1978年憲法本身,將其置于西班牙歷史情境中,考察這部憲法奠定的憲法秩序在現實運行中究竟出現了何種偏差。有學者認為近年來分離事件的導火索是加泰羅尼亞自治區2006年地方自治條例擴權的失敗,而后不合理的財稅安排又將問題進一步惡化。但此類研究未能充分提供與這一分離危機直接相關的憲法分析,由此忽視了一個問題,即西班牙憲法法院在早期浪費了遏制地區分離在法律上擴張的機會。同時,既有的國內法學研究對加泰羅尼亞自治地位的憲法分析多集中于規范描述,以“單一制”的視角理解 1978年西班牙憲法框架,而筆者認為,事實上西班牙1978年的憲法安排具有處于單一制與聯邦制之間的特質。為了在復雜背景中對加泰羅尼亞分離事件進行清晰定位,本文需要在回溯歷史,重新審視1978年西班牙憲法制度的運行現實。加泰羅尼亞分離事件不僅在分析地區治理、維護國家統一和觀察歐盟政策三個層面上為復雜憲法爭議的研究者提供了難得而豐富的經驗,也為比較憲法學者對西班牙1978年憲法框架的重新思考提供了契機,有助于學界重新思考在“憲法秩序與國民認同”、“改革憲法”,以及“領土結構”等議題上進行跨國別和跨語境比較研究的可能。

西班牙的中央和地方關系問題,歷來受到國內學者的關注。有學者注意到了西班牙現代國家認同與地方主義之間的張力。還有學者梳理了1978年西班牙憲法上“自治區”的憲制安排。在20世紀90年代,國內學者就介紹過西班牙1978年憲法文本中關于中央和地方關系的內容。目前成果也對西班牙“前憲法”的民主轉型改革事實和大致的制憲程序有所概述。有觀點認為,自治區制度并不是“聯邦”,而是自創的“自治區國家”(state of regions);雖然自治區制度是西班牙70年代末關于領土結構(territorial structure)改革的主要成就之一,但自治區的創建及其細節設計在相當程度上是第一屆國家議會(Cortes Generales)期間政黨政治博弈的結果,導致了1978年憲法安排上存有模糊之處。近十年來零星的相關研究多關注西班牙1978年憲法下自治區制度的運行。迄今為止,對于西班牙1978年憲法下的自治區制度及其運行,學界的評價總體上是正面的。有研究將西班牙的制度設計和運行模式稱之為“民族共治”和“非均質化民族自治”模式,并認為其反映了在統一國家框架下尋求多元族裔良好治理手段的問題意識。然而,現實的發展總是在不斷變化。鑒于當下出現的新情況,一個值得追問之處在于:如果西班牙1978年憲法為地區自治提供的制度框架從設計到運行均屬良好,那為什么加泰羅尼亞地區近年來出現如此嚴重的分離危機?

本文意在深入分析加泰羅尼亞分離危機背后的憲法原因,包括制度安排和運行現實。現有文獻對2017年加泰羅尼亞分離危機的關注大多出于對違憲分離事件的警醒,主要立足國家認同與分離主義兩個重點。迄今為止,未有研究較為系統地交代這一憲法危機得以存在、爆發的規范條件與現實情境。實際上,對于憲法學界而言,加泰羅尼亞分離事件已成為分析憲法危機的突出案例,并反映了歷史傳統、財稅安排、歐盟政策對地區分離議程的直接影響。以這一事件為線索,本文將嘗試回答如下問題:在1978年西班牙憲法提供的根本制度安排及其現實運行中,與加泰羅尼亞分離運動密切相關的情境與關鍵因素是哪些?這些情境與關鍵因素進而具有何種歷史淵源與政治表征?凡此種種,在憲法政治的視角中提供了怎樣的經驗教訓?

為了回答上述問題,本文分為五個部分,第一部分將交代必要的歷史背景,重點是加泰羅尼亞在歷史上如何成為了西班牙的一部分,目的是為后文的憲法分析提供歷史情境。第二部分將分析西班牙1978年憲法制度設計,以證明1978年憲法為西班牙政治現代化轉型提供了模糊的根本框架,并脫離文本設計產生了新的實踐模式。第三部分分析西班牙1978年憲法不均衡的財稅安排,并指出非均衡財稅安排在歐債危機背景下的變遷和憲法約束,其中包括歐盟經濟策略對成員國憲法安排的直接影響。第四部分將通過已有的經驗證據證明:加泰羅尼亞自治政府在民族語言政策上倚重立法催化民族意識。在本次分離運動初期,自治政府通過憲法政治途徑試圖喬裝合法進行分離活動的關鍵節點尤其值得關注。本文將展現西班牙政府、西班牙憲法法院與加泰羅尼亞自治政府三方構成的局面及其互動關系,并指出西班牙憲法法院對1978年憲法上關鍵原則的解釋存在不慎之處,給了地區獨立主義在早期擴張的機會。第五部分為結論部分,本文將從中央和地方關系的視角出發,對西班牙1978年憲法的制度性安排及其實踐做出新的思考。

在方法上,需要說明三點:首先,本文不主張無視國別情境(national context)簡單得出某國憲法政治事件對他國的啟示,所以采取“情境分析”(contextual analysis)的路徑,以呈現加泰分離事件所嵌入的憲法制度與政治現實;其次,在情境分析的路徑中,本文選擇制度分析。由此,文中將地區民族主義與自決訴求視為地區分離主義的結果,同時參與了加泰地區分離運動的話語構建,而現有研究主要關注的民族認同與民族主義將不作為本文分析重點;最后,本文的憲法分析部分將相關憲法爭議置于文本規范與結構中獲得體系性分析,再結合憲法政治現實進行二次評價。

一 歷史背景:西班牙的加泰羅尼亞及其自治地位

加泰羅尼亞地區作為古代政治實體的歷史始于巴塞羅那伯爵領。拉蒙·貝倫格爾一世(1035-1076)時期,巴塞羅那伯爵領的歷史重要性開始顯露,加泰地區出現了本地的法典(Usatges)。在拉蒙·貝倫格爾三世(1082-1131)到四世(1131-1162)期間,加泰羅尼亞地區成為地中海沿岸的重要強權(potencia), 1137年,阿拉貢國王拉米羅二世沉迷修道院生活,無心理政,將兩歲的幼女佩德羅尼利亞公主許配巴塞羅那伯爵拉蒙·貝倫格爾四世,使得加泰羅尼亞與阿拉貢國王合并,后加泰羅尼亞成為阿拉貢王國重心,阿拉貢王室由此落入巴塞羅那伯爵手中,后者自封“阿拉貢的君主和統治者”。1162年,拉蒙·貝倫格爾四世去世后,其子阿方索繼承了巴塞羅那與阿拉貢的全部領地,被加冕為阿拉貢國王,史稱阿拉貢二世,即加泰羅尼亞一世。

1469年,阿拉貢的費迪南與卡斯蒂利亞的伊莎貝拉女王完成聯姻,古代西班牙名義上實現統一。在此之后的費迪南二世時期(1479-1516),阿拉貢王國內部維持著類似現代的聯邦制結構,各組成實體的區域特權由國王以書面形式確保存續,尤其是加泰地區的特權;國王很少干預各組成實體的政務,阿拉貢內部治國主要機制為阿拉貢參議會。值得一提的是,當時的伊比利亞半島正處于伊斯蘭勢力和基督教勢力對峙的光復運動時期,加泰羅尼亞經由阿拉貢實現的卡斯蒂利亞化,展現了半島北方各基督教王國的歷史性融合。

加泰羅尼亞在17、18世紀都曾公開反叛過西班牙政府,可視為現代意義上地區分離主義的先聲。西班牙于1469年實現形式統一后,加泰羅尼亞以公國(principality)的地位服從卡斯蒂利亞國王的領導,但保留自身獨立的機構、貨幣習俗與賦稅制度。自腓力二世(1527-1598)起,加泰羅尼亞地區的高度自治權體現在有獨立的議會、稅收權以及有限立法權。腓力四世時期(1605-1665),卡斯蒂利亞效仿法國加強中央集權,加上三十年戰爭中汲取財物的需求,卡斯蒂利亞罔顧加泰羅尼亞的自治權力,收回了加泰地區的稅收權。于是,1640年加泰羅尼亞地區爆發了農人反對中央的叛亂,史稱“收割者戰爭”(加泰隆語:Guerra delsSegadors)。在這場叛亂中,加泰羅尼亞借助法國的援助,一度于1641年1月宣布獨立,成立加泰羅尼亞共和國,后被腓力四世打敗。在三十年戰爭結束的背景下,這次叛亂的結果是:基于歐洲著名的《威斯特伐利亞和約》,加泰羅尼亞由西班牙和法國分別占領一部分;在西占區域,腓力四世持續削弱加泰羅尼亞政府的權力。1659年,基于《比利牛斯條約》,法國放棄加泰羅尼亞而獲得西班牙割讓的其他邊境領土,西班牙得以完全控制加泰羅尼亞。后又因西班牙王位繼承戰爭(1710-1714),成為西班牙國王的腓力五世(1700-1746)為了懲罰加泰羅尼亞在戰爭中倒戈的行為,通過《新基本法令》取消了加泰羅尼亞始于腓力二世時期獲得的自治地位,自治機構與自治權力皆遭廢除,加泰羅尼亞被劃分為西班牙王國境內四省,加泰隆語亦遭禁止。

現代加泰地區憲法意義上的自治權始于第二共和國的時期。在短暫的第二共和國時期(1931-1939),加泰地區從最初主張的“加泰羅尼亞國”改稱為“加泰羅尼亞自治區”(Generalitat),接受有限程度的自治,并將加泰隆語恢復為自治區官方語言。因保守派執掌共和國臨時政府,加泰羅尼亞與共和國政府達成妥協,與共和國立憲議會簽訂《圣·塞瓦斯蒂安協定》(The Pact of San Sebastián)。這一憲法性文件暫時結束了西班牙君主制,其中也包括加泰羅尼亞自治的安排。加泰地區由此接受國家對地區財稅權力的限制,從而愿意成為憲法上的“整合型國家”(integral state)的一部分。正因如此,加泰羅尼亞地區政府在1932年得以通過自治條例,側重主張語言、教育和公共秩序方面的自治權力,并在隨后的內戰中繼續支持共和政府直至后者失敗。

弗朗哥獨裁時期,加泰羅尼亞自治地位喪失,本地文化遭壓制。1938年4月5日,加泰羅尼亞章程被佛朗哥將軍廢除,次年四月,佛朗哥獲勝,第二共和國失敗,佛朗哥獨裁開始。弗朗哥將軍上臺獨裁后,遂在全國境內實行高壓同化政策,加泰羅尼亞語言再度被禁止使用。于是在1978年西班牙憲法起草過程中,恢復地區語言的內容順勢成為了回歸地區自治的典型表現。在1978年憲法通過之后,加泰羅尼亞自治條例在1979年頒行實施,確保了加泰羅尼亞語的法律地位和自治政府結構。

二、現代設計:縱向分權與實踐后果

(一)在單一制與聯邦制之間的制度設計

1978年憲法為西班牙政治民主化與現代領土結構提供了基本框架,一個顯著的制度變化就是在50個省(provincia;provinces)的層級之上,添附了17個自治區(comunidadautónoma;autonomous communities)的建制,以回應西班牙國內的多元族裔文化并實現區域自治。1978年憲法授予這些自治區制定自治條例的權力,以建立地區議會和地區政府。自治區由省和自治市(ciudad autónoma;autonomous city)組成。舉例說來,安達盧西亞由八省組成,加泰羅尼亞由巴塞羅那、萊里達、赫羅納和塔拉戈納四省組成。同時,西班牙全境依然存在六個單省自治區,岑塔和梅利利亞則是兩個自治市。巴斯克地區、納瓦拉和加那利群島擁有的財稅制度不同于其他自治區。而巴斯克地區和加泰羅尼亞兩個自治區的設立也體現了19世紀起地方民族主義政黨持續活動下的政治成果。

1978年西班牙憲法上的領土結構有其近代淵源。現代西班牙“省—自治區”的領土結構可以追溯至1833年領土結構(división territorial de Españaen 1833),通過皇家命令頒布。按照這份命令的內容,省一級設有國家的中央代表(后稱“民事總督”)和議員團,即代表各省的集體機構,國家通過省對地方進行管理,以實現地方均質化(Se uniformo)。而后1839至1844年間西班牙又通過各項政令,使巴斯克各省與納瓦拉省的行政體系與全國的領土劃分體系協調起來,拆除海關而劃分邊界,取消舊的總委員會而改為議員團,變納瓦拉王國為特別省。這份皇家命令在西班牙全境第一次建立了中央集權式的領土結構,將西班牙全境分為49個省,分屬15個名義上的歷史地區(historical regions; regioneshistóricas)。此時距伊莎貝拉一世與費迪南完婚實現西班牙第一次政治統一已364年。雖然這一改革的推動者本人布爾戈斯是親法派,但如是劃分明確尊重了古代王國和歷史稱謂,相當于承認了西班牙君主時代在地區上的舊地理—歷史劃分。1833年領土結構實施之后,直至1931年,西班牙國家領土結構幾乎維持原樣。

1978年立憲選擇“自治區—省”為實行地區自治的基本結構,亦有現實原因。一方面,1978年憲法的基本框架可視為向第二共和國時期(1931—1939)國家制度的回歸。在更短的第一共和國時期(1873年2月11日—18-74年12月29日),按古代西班牙境內十五個王國的大致界限,西班牙全境被劃分為十五個地區,擬采納聯邦制,因第一共和國的短命而沒有實現。另一方面,最后寫進1978年憲法的國家結構是由國家議會中各政黨出于各種偏好而達成的妥協。在中央政府的支持者和保守派推動下,50個省被保留,并在各省之上均添加了自治區一級建制。符合傳統聯邦制的設想確曾出現在1978年憲法起草者的熱望中,但由于在國家議會缺乏多數支持,這個設想最終遭遇了流產。 1978年憲法供給的制度結構看上去可以歸類于聯邦制變體,例如“行政聯邦制”(executive federalism)和“放權聯邦制”(devolutionary federalism)。西班牙本國也有學者認為1978年憲法提供了西班牙憲法史上最為分權的領土結構。

將1978年西班牙憲法上的國家權力縱向分配加以歸類實屬難事,這部憲法全部169個條款中并沒有對西班牙是單一制還是聯邦制國家做出明確表述。就憲法原則而言,1978年憲法第2條強調所有西班牙人的祖國牢不可破和不可分裂,又承認和保障構成西班牙國家(nacion;nation)的各民族(nacionalidades;nationalities)和各地區(regiones;regions)的自治權、相互間休戚與共:“憲法建立在所有西班牙人的共同的和牢不可破的祖國——西班牙國家的不可分裂的統一基礎之上,憲法承認和保障構成西班牙國家的各民族和各地區的自治權和相互間休戚與共。1978年憲法也為地區自治設定了均衡制度作為約束,如第138條在經濟事務上再一次強調了第2條確立的地區團結原則:“國家保證憲法第2條確定的團結原則的有效執行,維護西班牙領土各部分之間公正、適當的經濟平衡,并要特別關注島嶼的情況。”尤為值得注意的是,地區之間休戚與共的經濟意義還在這部憲法其他的條款里有所強調。憲法第156條第1款言明:“自治共同體為了發展與行使自己的職權所享有的財政自治,應符合與國家財政合作及所有西班牙人之間休戚與共的原則。” 在下文中,我們還將看到經濟事務上的地區團結條款,或隱或現,構成了理解西班牙政府對應經濟危機時行為邏輯的關鍵,也恰恰是馬德里的這些行為招致了加泰地區的不滿。不僅如此,從地理代表制上看,所有的自治區最終都應被置于一個統一的框架下,在國家議會中有相應的代表比例,各自治區會擁有一院制的地方議會,有地區專屬的自治權也有與中央分享的權力。實際上,這樣的制度設計看似均衡,但其遮蔽的現實:是各自治區差異顯著的實際面積、非均衡的財稅自治權和地區政黨在國家議會中不斷變動的影響力。

1978年憲法第149條的結構需要特別分析。第149條第3款明確規定:“憲法沒有明確規定屬于國家的權限,可按自治共同體的條例規定屬于自治共同體。自治條例沒有申明的事項的權限屬于國家。在發生沖突的情況下,在沒有確定屬于自治共同體專門權限的一切事項上,國家的規定高于自治共同體的規定。國家法規在任何事項上都是自治共同體法規的補充。”如此表述很容易讓人聯想到典型聯邦制下的“剩余權力”。然而文本上,“在發生沖突的情況下”后遞進的內容,與前一分句存在緊張關系:首先,雖然看上去對于待定事項上的權力可以先屬于自治條例,但同時“自治條例沒有申明的事項的權限屬于國家”,實際上允許國家和自治區競爭的結果是對于某個事項進行雙重管轄——然而,一旦實現了雙重憲法管轄,那么法院實際上可以通過國家法的補充效力來排除自治條例的適用,從而間接排除自治條例管轄權的擴張。不僅如此,第149條第3款還包含了對地區自治權更為隱含(implicit)的限制:國家法律在任何時候都可以通過發揮“補充效力”,排除自治條例在具體事項上的適用。所以,國家法的優越地位已經存在鼓勵組織法(organic laws)侵蝕自治區條例管轄的可能。所謂“組織法”,如1978年憲法第81條所言,即“關于行使基本權利和公共自由、批準自治法規和選舉通則的法律,以及憲法規定的其他法律。實踐中一個典型例子是2002年西班牙制定的《教育平等授權法》,授權國家可直接管理自治區在初中教育階段制定的統一大綱和歷史民族自治區教育體制中的語言政策。客觀上限制了加泰羅尼亞自治區在中小學教育中推行加泰羅尼亞語教學的政策。

憲法理論繼受的脈絡亦可證明,西班牙1978年憲法上國家權力縱向分配的結構并非典型聯邦制。1978年憲法列舉國家權力的縱向分配而排除次國家單元享有剩余權力的例子可追溯到第二共和國時期的1931年西班牙憲法,這部憲法允許各省或者有共同歷史、文化、經濟結構的相鄰省份約定組成大區(第11條),同時禁止各大區之間組成聯邦(第13條);還規定1931年憲法沒有納入國家權力范圍內的立法權和直接司法權,各大區需要通過大區組織法獲得國家議會的授權才可設定特別規定。1931年西班牙憲法深受1920年奧地利憲法影響,而后者又與凱爾森的“三面理論”(Drei-Kreise-Theorie)相關。有觀點認為,西班牙1978年憲法的國家權力縱向分配實際上帶有凱爾森主義的理論色彩。這一理論強調國家對各次國家單元(sub-state units)的授權無法約束國家本身,無論是國家還是各次級國家單元都受制于“整體憲法”(Gesamtverfassung):因為憲法本身產生的是一個整體秩序,國家權力自上而下在國家內部不同區域的領土之間分配。所以,該理論中的“三面”即“憲法—國家法律—各次級國家單元區域內法律”。奧地利憲法學界曾對于“三面理論”有所發展,認為聯邦制本身的運行不僅依賴分別來自國家和各州兩方面的規制,更重要的是在國家和各州關系上發揮重要作用的“聯合機構”(joint institutions),包括憲法法院、行政法庭、公共審計等國家機構。

“聯合機構”在1978年西班牙憲法中也清晰可見。第150條第3款規定,國家應該立法建立使得國家和自治區法制協調的原則;即使是在自治區管轄優先的事項上,為了國家的普遍利益,國家依然有必要行使協調立法權。該條也規定了國家對自治區進行管控的機構和途徑,包括:1)憲法法院負責審查自治區立法的合憲性;2)國家政府向自治區進行行政授權之前,會參考最高諮詢機構國務會議(Council of State)的意見;3)行政訴訟法庭有權對自治區行政與規章實施審查,以及審計法院有權對于中央和地方財稅與預算爭議實施裁判。實際上,西班牙的整個司法系統是一個集中的體系。如果一個自治區不能承擔其憲法義務,那么國家政府則有權采取特別措施以督促自治區為之。在前述情勢下,國家政府得發起針對自治區主席的控告;如果這個控告無法得到妥善解決,那么國家政府需獲得國家議會的全體多數才能采取其他措施。這一制度結構也為日后馬德里處理加泰羅尼亞違憲公投的制度邏輯埋下了伏筆。

(二)“攀比性不滿”與其他制度現實

1978年憲法提供的縱向權力分配方案,包含了潛在的制度危險。因根本安排上存有單一制和聯邦制之間的模糊地帶,1978年憲法試圖在強調國家在憲法上的優越地位和明確地區自治權力之間取得平衡,這一制度上的模棱兩可(institutional ambiguity)極易使得現實中國家和自治區都存在主動改變憲定權力劃分的可能,國家權力縱向分配的憲定制度遂陷入動蕩。 1978年憲法對于自治區自治權的唯一限制在于,不得對抗第149條規定的國家立法保留事項,具體涉及32項事務。同時出于制憲各方對政治與經濟現代化改革極為有限的預見性,1978年憲法第148條第2款還規定,在各自治條例通過的五年后,各自治區可在不侵犯第149條國家專屬權力前提下,繼續通過修正自治條例的方式繼續擴大自治權力。1978年憲法第148條第1款羅列了授予各自治區的權力內容,主要涉及區域經濟管理與發展。正是因為自治權力直接聯系自治區經濟事務,自治區對國家層面的經濟政策異常敏感,尤其是公共支出的變動。結合憲法對自治條例能動擴權的允許,各自治區也漸進地擴大其財稅自治權的范圍,或者將對國家財稅改革的不滿訴至憲法法院。

1978年憲法在國家權力縱向分配上的基本框架及其過渡安排,在實際運行中產生了一個出人意料的結果:憲法允許各自治區主動通過自治立法進行擴權,在各自治區之間造成了“攀比性不滿”(comparative grievance),即各個自治區憑借自治立法都盡可能地比照其他自治區追求更多的自治。具體而言,將自治權按等級授予,在實踐中會激勵較低等級的自治區不斷擴大自治權以向較高等級的看齊;與此同時,享有較高等級自治權的地區又傾向于采取保持其相對優越的自治地位,包括憲定的地區權力與來自國家層面的經濟資源分配。相應地,通過在國家政治中支持地方自治擴張全國性的政黨,自治區的政治精英則順勢利用修改自治條例的方法,使之作為政治宣言(symbolic assentation)與分配主張。一個典型的實例是,2000年之后,瓦倫西亞自治區采取了被稱為“最惠自治區待遇的條款”(a most-favoured-region clause),宣稱任何其他自治區在未來獲得的新自治權力將自動適用于瓦倫西亞。在此之后,也有其他自治區照搬了這一條款,如安達盧西亞。這一“攀比性不滿”在現實中成為國家權力縱向分配演進的內在動力。這一現實對1978年憲法制度的潛在危險在于,在地方爭相擴大自治權的競爭中短視的地區利益越來越顯著,這與1978年憲法通過激勵自治區獲得區域經濟發展、再實現各地區之間經濟均衡的初衷也背道而馳。與“攀比性不滿”相輔相成,自2004年至金融危機爆發之前,以議會中微弱優勢執政的社會工人黨為了鞏固執政地位,采取了向地區新一輪自發擴權的妥協。這一政治氛圍也是加泰羅尼亞自治區政府計劃修改自治條例加以擴張區域自治權的契機。

1978年憲法上如此曖昧不清的國家權力縱向分配,還造成了日后自治區層面的政黨在國家議會中的缺席,并間接導致了國家和地區層面政治協商渠道極為不暢。在多黨民主制下的政治現代化過渡時期,對單一制的支持傳統上來自軍方和右翼的全國性政黨,而對聯邦制下地方自治的追求自然出于地區性政黨。當時加泰羅尼亞地區主張的“制定自由、寬恕和自治的法規”的訴求被其他地區的政治精英接受。就西班牙國家議會(Cortes Generales)內部而言,保守派的壓力使得參議院的設計采取了基于各省的代表制,而并非各自治區。自1978年憲法之后,國家議會中參議院議席的分配制度三十多年沒有改變過。

地區代表制在國家議會中缺位的情況下,國家和各自治區之間的關系相當程度上依賴縱向的府際關系(inter-governmental relation,IGR),使得憲法法院成為唯一可以直接調節國家和各自治區之間權力劃分的重要機構。在2008年金融危機之前,西班牙國家政府中并沒有供各自治區主席或者自治區主席與國家政府之間對話的固定平臺。這使得西班牙憲法法院在調節國家和各自治區的憲法關系上就扮演了更為重要的角色。在1980年代政治現代化伊始,憲法法院的裁判傾向是維護地區自治。因為彼時建立自治區制度需要時間,也需要憲法法院在此施展政治作用。1980年代憲法法院能動地界定和維護地方自治的案例中,典型的有卡斯蒂利亞-萊昂自治區邊界變動一案;進入1980年代下半葉,憲法法院通過司法條例推動過自治區政府建設與發展。20世紀之后,憲法法院開始采取積極防衛國家統一的立場,并強調自治權的限制。在下文分析的一系列加泰羅尼亞分離案中,憲法法院的角色和功能還將進一步被呈現。

三、非均衡財稅與應激改革

(一)1978年憲法上的非均衡財稅制度

西班牙1978年憲法對于歷史民族的認可以及自治區制度的建立,有非常現實的經濟考量。西班牙憲法第143條第1款就明確表示,自治區制度的建立是考慮到某一領土區域內“共同的歷史、文化與經濟因素”。不僅如此,在過渡條款中,對納瓦拉在自治區建制下歸屬的特別安排,也體現了對保留歷史區域制度(órganoforal;foral organ)的考慮,而這個區域制度的核心就是特別地區的財稅自治權,也是近年來加泰分離運動中地區核心訴求之關鍵。

1978年西班牙憲法建立了一個明顯非均衡的稅收制度,把各自治區的財稅地位劃分為兩類:特別地區(the foral regime)和普通地區(the common regime)。特別地區僅僅包括巴斯克地區和納瓦拉兩個自治區,一般地區由其他15個自治區組成,其中就包括加泰羅尼亞。作為保護自治區歷史權利的產物,處于特別財稅地區一級的巴斯克地區和納瓦拉兩個自治區被賦予的財稅權力包括:為個人所得稅、企業利潤、個人財產、繼承和財產轉移設定稅率和稅基,并且這幾項稅只是地方稅,兩個特別財政地區的居民都不必在上述項目上交納任何國家稅;巴斯克地區和納瓦拉同時還自己負責自治區內的稅務管理。大體說來,特別財政地區對本地稅有直接加稅的權力,而普通地區在此的權力則相當受限。1978年憲法認可一定程度的財稅自治權是自治區執行自治權的必要條件,在憲法之下,國家與自治區之間財政分權的更多細節則規定在《自治區財務組織法》(the Organic Law on the Financing of Autonomous Communities)和每個自治區的自治立法中。

在地區支出責任上,不僅普通財稅地區和特別財稅地區之間存在差異,普通財稅地區內部還存在高低兩個等級。對于兩個特別財稅地區而言,它們都有向國家政府特別支付的義務,在巴斯克地區這種特別支付叫“cupo”,在納瓦拉被稱為“aportacion”。這兩種支付都是為國家政府承擔地方公共服務的部分而支付的對價,上繳比例在實踐中則靈活可變;而對于國家而言,這兩種支付都用以填補一部分國家赤字。除了超過75%的地區稅收上交給國家之外,普通財稅地區地方稅權的擴大會相應導致國家層面轉移支付的減少。這些地區有稅收管理方面的自治權,卻缺乏設定稅基和稅率的權力。尤為值得注意的是,在普通財稅地區之間,又存在高與低兩個不同等級的支出責任。高一級的支出責任類似特別財稅地區,自治區政府也享有更大的自由度,加泰羅尼亞自治區恰好在這一序列上。其中值得一提的是,高支出責任的普通財稅地區政府擁有在公共衛生和教育事項上支出的決定權。這意味著高支出責任的普通財稅地區政府也對本自治區域內的公共衛生與教育事項有更多的決策權,其中包括加泰羅尼亞自治區。

基于憲法上強調地區間經濟平衡的理念,西班牙地區間轉移支付的體系強調地區間財政均衡。對于普通財稅地區,最大的財政來源即來自國家的無條件撥款(unconditional grant),對此影響最大的因素是地區的人口。與此同時,人均收入較低的自治區還會獲得憲法上為了實現地區財政均衡而設定的“共同責任撥款”(solidarity grants)和其他款項。就目前的轉移支付體系而言,在財政表現上越落后的自治區會得到更多的資助。而如加泰羅尼亞一樣具有更多財力的自治區,獲得國家轉移支付的人均比卻更低。以2006年為例,加泰羅尼亞在轉移財政收入之前,財力在17個自治區中位列第三,而在轉移支付之后成為了第11名。與此相反,埃斯特雷馬杜拉自治區在轉移支付之前財力為17個自治區中的第14名,在轉移支付之后卻成了第1名。自1999年至2009年,中央政府在加泰羅尼亞地區的年平均投資在全國各自治區總投資的比例為14.38%,不僅低于加泰羅尼亞自治區年度 GDP 占西班牙全國GDP 的比例(18.80 %),還低于加泰人口占西班牙人口的比重:1999年這一比例為15.40%,2008年為16%。

(二)金融危機下的財稅改革與制度變遷

在分析加泰羅尼亞分離事件的背景時,現有研究經常對于西班牙自2008年下半年開始經歷金融危機這一事件一帶而過。實際上,這次金融危機不僅給西班牙近十年來的經濟增長畫上了句號并暴露出國民經濟的結構性危機,而且導致了西班牙財稅體制明顯的集權。重新集權的財稅安排經由新的憲法修正案實現制度化,直接擠壓了加泰地區財稅自治權力的空間。鑒于西班牙金融危機的主要原因是不動產泡沫,加泰羅尼亞自治區則因為在金融危機之前就已經存在的預算不平衡、倚重房產稅而在金融危機中處在受災最嚴重的地區之一,同時也是負債最嚴重的地區之一。

西班牙政府在金融危機初期的對應措施有失偏頗,加強了財稅制度的中央集權。在金融危機顯露跡象之前,穩定的經濟增長和靈活的經濟放權周期使得西班牙國家財稅安排中的制度性缺陷并未充分暴露。 2008年初,金融危機已經山雨欲來,但為了當年三月大選可以順利舉行,工人社會黨執政的薩帕特羅政府否認西班牙經濟局勢惡化。后來,薩帕特羅政府才采取激進措施試圖及時控制金融危機,這些政治措施中就包括改革國家政府和各自治區之間的財稅框架和重新收緊地區財稅自治權。由于現實中阻力巨大,前述兩項計劃一直到人民黨的拉霍伊政府上臺后才由各自治區勉強與馬德里簽署。這一系列改革政策的結果就是:在國家政府前所未有的約束和監督機制下,自治區不得不承諾就自己的負債積極實施財稅安排,而并非指望中央政府一味輸血。為了保證新財稅安排的推行,西班牙政府也建立了地方治理的國家委員會(the National Commission for Local Administration)。

通過憲法修正案的形式,西班牙效仿德國,于2011年在本國憲法中植入了歐盟預算緊縮計劃,即1978年憲法新的135條。這是西班牙1978年憲法自頒行以來經歷的第一次修正。金融危機背景下,旨在平衡聯邦與各州之間財政,德國聯邦基本法第109條第3款于2009年迎來修正,增添了后被視為德國財稅立法“黃金規則”的基本法109a條款。新修正案的內容本質上是對財政進行反向周期調節,允許政府在經濟不景氣的時候增加開支、提高赤字,在經濟景氣時減少開支。該修正案還規定了新財政規則施行例外的緊急情形,如自然災害。若偏離修正案所設定的債務剎車,需要聯邦議會過半多數表決加上明確的新債務計劃。參照德國基聯邦基本法的修正,西班牙憲法的新135條規定了預算穩定性原則(the principle of budgetary stability),對國家政府以及各自治區共同形成的結構赤字(structural deficit)的最高額度進行限制。類似德國的修正案,西班牙憲法新135條也列舉了例外情形如自然災害、經濟衰退或者其他非同尋常的緊急情況(extraordinary emergency)出現時,西班牙政府可以突破新修正案設下的結構赤字約束。第135條還列明了對于“緊急情況”的實質判斷標準:情勢危及到超出國家控制的標準,并將顯著危害到國家財政狀況或者社會穩定。突破憲定的結構性赤字需要國家議會投票的絕對多數。

與德國不同的是,西班牙并沒有在新的135條中列明赤字上限,而德國基本法上明確列舉了在2016年將赤字控制在0.35%的規模,西班牙0.4% 的赤字限制目標將由單獨的法律啟動。并且,新的西班牙憲法第135條還規定了在2012年6月30日之前,西班牙政府需要批準相關組織法,如是組織法需要契合第135條第3款規定的限制機制,并且在2020年之前加以實施。這條修正案不僅是使金融市場對西班牙政府保持信心的政治承諾,也體現了成員國國家憲法秩序是如何被強制回應歐盟超國家層面的安排,或簡言之,歐盟安排在成員國本土的憲法化。

在憲法新135條通過的一年后,西班牙政府通過了《預算穩定與金融可持續性組織法》,作為滿足憲法新135條金融穩定原則的執行性法律。這一重要的組織法在所有層級的政府間建立了一套新的財稅原則,各自治區須每月每季向中央政府報告預算實施情況,并且中央政府會在批準各自治區的預算之前發布指導意見。為了配合歐盟緊縮政策在西班牙的實現,這部組織法非常顯著地集中了財政權力和預算控制權。于是在憲法層面并沒有進行改革的同時,憲法安排中財稅關系本身已經經歷了根本性的改變。這一根本性的轉變整體性地擠壓著各自治區財稅權力的自治空間,對于富足地區如加泰羅尼亞的制度影響便可想而知。

四、分離歧路

(一)加泰羅尼亞地區分離意識與宣傳策略

在財稅體系中自治區受到了不公正的待遇,是近年來加泰羅尼亞分離宣傳的主要口號,從上文中我們也看到現實中的確存在財稅安排不均的現實。然而在這一口號之下,具體情境以及分離事件本身的發展卻極易被政治宣傳掩蓋,所以后者也值得深入分析。現實中,與對日益集權的財稅體制不滿并行的,還有催生加泰羅尼亞地區政府催生民族身份和民族意識的法律政策和政治綱領。

加泰羅尼亞地區當局主要通過法律手段催化民族認同,其中典型立法為《語言規范法》。加泰羅尼亞身份認同是地區分離意識的核心,而這一身份認同又根植于加泰隆語以及這一語言所能連接的身份與歷史。這部法律的實施過程及其實踐,是加泰地區政治領袖喬爾迪·布喬爾任職期間將本地重新加泰羅尼亞化的重要環節。加泰羅尼亞自治區于1978年制定并實施了《語言規范法》以保護和推廣加泰羅尼亞語,這部法律至今都是加泰羅尼亞自治區非常重要的法律文件。同年,加泰羅尼亞自治區也建立了地區公共電視臺和廣播公司,使其成為加泰羅尼亞語有力的傳播機構。根據1983年《語言規范法》,加泰羅尼亞自治區建立雙語學校體系,要求學生在教育階段結束時有能力同時使用加泰羅尼亞語和西班牙語,并且學校不得因為學生使用的語言而采取區隔政策。如是緩慢的“語言浸入政策”在1996年被西班牙憲法法院判定合憲。但是在2006年對地區自治條例富有爭議的大范圍修訂中,加泰羅尼亞新自治條例認可泰隆語和西班牙語在憲法上完全平等,并規定了地區居民習得加泰隆語的憲法性義務。2010年,新自治條例中地區居民學習和使用加泰羅尼亞語言的義務被憲法法院判定違憲。即便如此,在2015年,加泰羅尼亞自治區的書商協會曾經公開表示,當年9月開始的加泰羅尼亞地區學生教科書中將不再出現西班牙語。

西班牙政治民主化轉型后,加泰羅尼亞地區分離綱領的出現可追溯到近30年前。喬爾迪·布喬爾在任時期,加泰羅尼亞政府不遺余力地塑造加泰羅尼亞地區的身份意識,曾經在1990年秘密召集地區民族主義傾向的知識分子起草過一份將自治區再度加泰羅尼亞化的策略。這一實質上的秘密分離綱領長久以來在加泰羅尼亞的高層官員中長期流傳,近年來,通過加泰羅尼亞自治區逆向分離運動塔“巴尼亞運動”的反分裂網絡平臺,這份文才得以通過英文翻譯版第一次為人所知。這份綱領言簡意賅,闡明了培植、催化加泰羅尼亞民族意識的關鍵在于:通過各種渠道暗中推送分裂傾向的人選,把控廣播電視宣傳領域、高等教育領域和政府要職。

在19世紀后半期,加泰羅尼亞出現了現代意義上的地區民族主義運動,參與地區民族主義運動的主體為工業化進程中誕生的市民階層。 1892年,加泰地區地方精英發表《曼雷薩綱領》(Bases de Manresa),乃第二共和國成立之前首部明確的政治綱領,也成為第二共和國時期1932年《加泰羅尼亞自治章程》的前身。這份文件一共十六條,認為西班牙的國家應為邦聯結構,第一條羅列了中央權力,包括稅收、國防、關稅、基建、跨區域爭議與平衡全國各地區的支出責任。第二條至第十六條為詳細的地方權力。依照這份文件的設計,自治的加泰羅尼亞意欲恢復古代機構,包括在地方具有終審權的司法體系(Audiencia de Cataluña)、地方安全制度(Somatén);文件還強調僅加泰羅尼亞人可任公職,主張加泰政府對于地方教育的控制,使加泰隆語為地區唯一官方語言。這份綱領是近代第一份加泰地區明確要求自治權力的政治綱領,核心主張在近年來的加泰分離綱領中依然清晰可辨。1898年美西戰爭西班牙戰敗,西班牙被迫放棄最后也是最重要的海外殖民地古巴、菲律賓和波多黎各,加泰地區紡織工業因喪失海外市場而受重創,對中央政權的反感加劇。20世紀初,加泰地區開始出現地區性政黨,并在西班牙議會占有席位。

(二)憲法政治中的違憲獨立公投

加泰羅尼亞分離公投的正式步驟開始于2012年11月。大部分現有的研究觀點認為,在2010年西班牙憲法法院判決2006年加泰羅尼亞自治條例新修正的大部分條款違憲使得加泰羅尼亞政客付諸行動。在2012年,加泰羅尼亞自治區議會大選由支持獨立的民族主義議員獲得了多數席位,是加泰羅尼亞自治區為獨立正式進行法律準備的實際開端。民族主義多數議員控制下的加泰羅尼亞議會通過了一份綱領性的法律文件:“加泰羅尼亞民族過渡計劃”(The National Transition of Catalonia)。該計劃的主要任務是使得議會獲得領導加泰羅尼亞自決的權力,并為此讓議會在民族主義者手中保持穩定。在此之后,一年不到的時間里,加泰羅尼亞自治區議會又于2013年1月通過了“關于聲明主權與加泰羅尼亞人民自決權的決議”。 2013年3月,西班牙政府提請憲法法院審查這份準“主權聲明”的合憲性,憲法法院于同一個月內決定依據憲法第161條第2款,暫停這份決議的效力直到正式判決作出。而根據憲法第161條第2款的規定,憲法法院的暫行停止判決可以使得標的法案至少擱置五個月。2014年3月,西班牙憲法法院作出裁決,支持西班牙政府挑戰所謂“加泰羅尼亞民族過渡計劃”的請求,并闡明1978年西班牙憲法并不支持以自治區為單位的民族自決權力。在這份判決中,憲法法院主要訴諸的憲法原則是國家主權和西班牙民族的不可分割性(the indivisibility of national sovereignty and the Spanish people);但同時法院還解釋了,在1978年憲法下尋求民族自決必須正當、多元(pluralism)以及合法。這兩個主要論點值得批評的地方在于,基于民族身份的主權說,相當于消極許可了1978年憲法下基于地區認同進行民族自決的可能;同時,程序上相對消極的憲法擱置在此之后成為了西班牙政府對加泰羅尼亞議會進行政治約束的主要法律策略,往往導致憲法法院回避實質判決。

“過渡綱領”提出之后,加泰羅尼亞自治區政府的第二步是形式上請求國家議會授予舉行地區公決的權力。2013年12月,經四個主要黨派同意,加泰羅尼亞政府公開宣稱要舉行關于“加泰羅尼亞前途”的公決。為此,加泰羅尼亞政府甚至還煞有介事地起草了一份組織法草案來向國家議會請求授權。因1978年憲法第149第1款第32項規定的舉行政治公投的權力專屬于國家,西班牙議會于2014年4月正式拒絕了加泰羅尼亞自治區議會關于授權自決的請求。在請求授權失敗后,加泰羅尼亞自治區議會于2014年9月19日通過了“大眾公決與公民參與法” (The Law on Popular Referendum consultations and Civic Participation),并在同一月的27日實施。加泰羅尼亞地區政府認為這一法案的所謂“憲法”基礎,是2006年經歷修訂的加泰羅尼亞自治條例第122條:這一條款允許加泰羅尼亞公民就特別重要的政治問題進行投票作建議性公投(advisory referendum),并且如是“建議性公投”對象必須是加泰羅尼亞政府有權管轄的重要政治問題。在自治區議會9月通過“大眾公決與公民參與法”后,時任加泰羅尼亞自治區主席的阿圖爾·瑪斯簽署了宣布在2014年11月9日進行獨立公投的命令(decree)。在“大眾公決與公民參與法”通過當日,西班牙國家政府就這部法律與進行獨立公投的命令一并向憲法法院請求審查,又一次,憲法法院決定暫行擱置這兩部法律性文件。然而這已經無法阻擋加泰羅尼亞政府的一意孤行。

第三步是加泰羅尼亞政府將欲蓋彌彰的“非正式公投”付諸實際。截止到2014年10月4日,加泰羅尼亞自治區的946個市中,有900個通過了支持在2014年11月9日舉行分離公投的動議。同一天,西班牙政府宣布向憲法法院申請延長對加泰羅尼亞地區“大眾公決與公民參與法”和自治區主席簽署公投命令的審查,以求相應延長這兩部法律文件的擱置期。值得注意的是,對此,加泰羅尼亞自治區政府做出了一個微妙的表態:宣布官方不會舉行11月9日的公投,但投票需要的相關設施還是會出現在街道上供民眾使用。隨后,西班牙政府第三次就加泰獨立動向西班牙憲法法院起訴,主張加泰羅尼亞自治區政府所為是已經被禁止的地區分離公投的替代行為。2014年11月4日,憲法法院判決支持了西班牙政府的請求,一并決定實質終止關于“本次協商性投票”的余下活動和加泰羅尼亞政府任何與此有關的行為。事已至此,加泰羅尼亞政府自然不會善罷甘休。在如期舉行的“非正式公投”中,加泰羅尼亞540萬有投票權的居民中僅20萬參與了投票,結果是超過90%的投票贊同加泰羅尼亞自治區與西班牙分離。

2015年9月舉行的加泰羅尼亞議會大選中,主張地區分離的黨派保住了自治區議會的多數席位,自治區政府主導下的分裂行動步入最后實質階段。比起三年前宣示意味大于實質步驟的“民族過渡計劃”,僅僅在組閣兩個月后,加泰羅尼亞自治區政府于2015年11月出臺了一項極富爭議的動議,該動議的目標是在接下來的三十天之內通過一系列法律來建設獨立后加泰羅尼亞境內獨立的安全與稅收體系;并且正式宣布加泰羅尼亞議會將不再受到任何西班牙國家機關的制約,包括憲法法院。針對這一違憲的動議,同一月憲法法院一致判決實現民主協商原則不得超越1978年憲法的權威。加泰羅尼亞自治區政府對憲法法院這一判決置若罔聞,并于2016年7月舉行了關于加泰羅尼亞“獨立”路線圖的議會辯論,同時加泰羅尼亞自治區政府主席還發起了一項確保之后分離的信任案投票。在2016年12月,西班牙憲法法院繼續判決強制擱置加泰羅尼亞自治區為2017年秋季獨立公投做準備的兩份決議。然而事已至此,如本文開頭所言,加泰羅尼亞自治區政府還是在2017年10月1日冒天下之大不韙舉行了違憲“獨立公投”。

下文將重點檢視西班牙憲法法院在此的作用和失誤。根據1978年西班牙憲法第161條第2 款,西班牙政府有權力要求憲法法院介入審查自治區的立法與決議。然而自始至終,西班牙憲法法院都未正面論證最核心的實質問題,即:自治區有沒有權力以政治咨詢的形式使得實質公投合法化?換而言之,西班牙1978年憲法框架下,2006年自治條例第122條中,特別重要的政治問題是否包括從西班牙分離?加泰羅尼亞自治區政府早期準備違憲獨立路線圖時,請求國家議會授權是依據1978年憲法第149條第32項言明的專屬國家權力:通過公投方式進行民眾咨詢。然而這一項不僅僅規定了國家對于地區公投進行授權的程序性要求,也意味著,通過公投舉行民眾咨詢的權力是國家的專屬權力。遺憾的是,西班牙憲法法院關于加泰羅尼亞分裂的一系列法律判決自始至終都沒有采取這一論證策略。而實際上,早在2014年第一次裁決加泰羅尼亞分離公投爭議時,西班牙憲法法院就有機會快刀斬亂麻地闡明這一原則。假設西班牙憲法法院在第一份判決里就直接將加泰羅尼亞自治區政府名為政治咨詢實為公投的計劃直接禁止,那么無論是中央政府還是憲法法院自身在后來與分離勢力相交鋒的過程中都會減少很多被動的局面。而現實中我們只能看到憲法法院一次又一次地判決暫行終止加泰羅尼亞一部部分離法案,直至1978年憲法第155條“核能條款”被喚起終結加泰羅尼亞的自治地位。這種幾乎是全有或者全無的法律約束策略消極而缺少政治智慧,也在相當程度上消耗了國家政府未來在加泰羅尼亞自治區獲得人民支持的政治資本。

五、結論

沒有一部憲法是為了破壞由它建立起的理想秩序和精神承諾而生,然而重新審視加泰分離運動需要研究者在政治現實中,看到西班牙1978年憲法理想受挫的深刻原因。就加泰羅尼亞分離運動鑲嵌的憲法制度而言,本文在此可得出以下結論:首先,1978年憲法上國家權力的縱向分配模式處在單一制和聯邦制之間。在這一看似模糊的制度安排中,從憲法規范的顯明處和憲法解釋的隱含處,都可以從1978年憲法分權原則上推導出國家管轄的優越地位。其次,現實中,各個自治區之間的“攀比性不滿”是這部憲法未曾預見到的后果(unanticipated consequences)。由于國家權力縱向分配在憲法上沒有被嚴格定義而是僅存在于曖昧描述,各個自治區在實踐中會通過修改自治條例競爭性地尋求自治權力的擴張,這一現象本身就是1978年憲法制度下,地方利益表達不暢的體現。最后,更為深層的制度結構原因在于,在西班牙國家議會議席至今以省為單位分配,自治區一級代表性薄弱,導致自治區議題在國家議會也受阻。在這一運行結構下,西班牙憲法法院在判斷自治權力邊界上幾乎是除國家與自治區政府之外唯一能發揮調節作用的第三方機關。然而,即使因為不同首相當選,西班牙不斷經歷放權或者集權,對于國家權力縱向分配的判斷依然牢牢掌握在國家機關手中。

雖然經濟利益無法成為分離的正當理由,但在1978年憲法安排下,加泰羅尼亞財稅自治權受到的制度限制是理解近年來加泰羅尼亞地區分離趨勢、判斷未來相關局勢的重要面向。1978年憲法提供的整個財稅安排不僅在稅收自治權上做了特別稅收區域和一般稅收區域的劃分,一般稅收區域的支出責任上也存在高低兩個級別。而加泰羅尼亞恰好處在一般稅收區域和高支出責任的安排上。這一結果,結合經濟危機導致的地區財政窘境,無形中加劇了加泰羅尼亞對整個國家財稅體系的不滿。更重要的是,2011年西班牙通過對憲法第135條的修正案則意味著:在根本安排上,因服從歐盟的財政緊縮措施這一外部因素,西班牙的財稅體制重新獲得了制度性集權。在1978年憲法的整體秩序中,歐盟層面的財政緊縮政策一旦在成員國層面得到憲法化,即排除了短期內這部憲法再就財稅制度進行修正的可能;從而在現實層面,這也意味著,加泰羅尼亞自治區主張的財稅改革很大概率只能通過與馬德里的軟性協商來進行。所以,在短期內,招致加泰地區不滿的現行財稅制度很難在短期內得到改變。

“風起于青萍之末”,分離運動作為常態憲法秩序的例外,必須從現實的角度進行觀察與分析,尤其是需要關注分離趨勢演化成事件中的法律步驟與經驗教訓。地區認同催化的現實路徑包括過度強調的地區語言政策。在自治條例擴權經由憲法法院判決失敗后,被分離政黨把持的加泰羅尼亞議會首先選擇向西班牙國家議會請求支持獨立公投。然而,西班牙憲法法院在先前的裁判對1978年憲法上關鍵原則的解釋存在不慎之處,并未通過釋憲技術將舉行咨詢性公投強硬排除在自治區權力之外,給予地區分離主義者早期看似合法擴張的機會。從歷史角度看來,加泰羅尼亞地區的分離綱領有其歷史傳統,現代意義上的加泰羅尼亞分離主義起于19世紀,并在核心主張上與近年來的加泰羅尼亞自治區分離運動相勾連。

分離主義制造出的政治對立和隔絕認同,恰恰是對國家統一和國民認同的嚴峻挑戰,故后二者也是現代憲法蘊含的核心政治理想。出于維護地區, 平衡的憲法傳統,國家政府在與自治地方溝通時往往采取強勢態度。此前,當暗藏分離傾向的地區政治精英通過選舉在自治區上臺,國家層面當選的首相往往出于獲得加泰羅尼亞自治區財政支持的目的,而默許加泰羅尼亞自治區的領導人在自治推行催化地區意識的政策。雖說世事如棋局,然而事件一旦發生并無復盤可能。作為此前唯一可直接調整國家權力縱向分配的政治機關,西班牙憲法法院在加泰羅尼亞違憲公投系列案上不斷以自己的方式維護國家統一,但在2017年公投流產后,加泰羅尼亞地區政黨的分離主張并無明顯收斂的趨勢。如果現實中加泰羅尼亞自治區在西班牙國家財稅分配中的地位依然沒有改變,那么在不遠的未來,我們極有可能看到同一主題的憲法危機轉化為自治區與馬德里之間持續的政治摩擦,甚至可能與民粹主義結合,引發加泰地區更大范圍的街頭騷亂。解決近年來加泰分離問題的各類成本也終將由西班牙來承擔——而這樣的憲法危機及其余波也本非1978年制憲精英們對現代西班牙的期待。

注釋:
*感謝《歐洲研究》匿名審稿專家的意見,感謝馮洋、唐飛、劉洋、田偉、洪驥、王靜、常安等師友在本文修改過程中的建議,還感謝第十屆北京青年政治學論壇上各位同仁對本文的評議,全部文責由作者自負。
1 如果我們把近年來的加泰羅尼亞自治區分離事件視為一個過程,最早的地方公投始于2009年在阿雷尼斯德穆特市小范圍舉行的加泰羅尼亞獨立公投,該市距加泰羅尼亞自治區首府巴塞羅那僅一小時車程。
Raphael Minder, “A Year after Catalonia Secession Vote, New Unrest and Still No Resolution,” New York Times, 1 October 2018, https://www.nytimes.com/2018/10/01/world/europe/spain-catalonia-independence.html, last accessed on 18 October 2018.
一份翻譯論文同時從自治條例擴權失敗和財稅縱向分權兩個方面分析過2006年加泰羅尼亞自治條例富有爭議的修正,參見[西]徐利奧·里奧斯:《西班牙的加泰羅尼亞問題》,欒昀譯,載《世界民族》,2014年第2期。
認為西班牙1978年憲法提供的國家根本結構乃“單一制”,參見屠凱:《單一制國家特別行政區研究:以蘇格蘭、加泰羅尼亞和香港為例》,載《環球法律評論》,2014年第5期;《西方單一制多民族國家的未來》,載《清華法學》,2015年第4期。
如郭秋慶:《西班牙中央與邊陲的沖突——論加泰羅尼亞族群政治的構建》,載《成大西洋史集刊》(臺灣地區),2002年6月(第十期)。
于占華:《西班牙憲法簡介》,載《研究生法學》,1998年第04期;朱倫(節譯):《<西班牙1978年憲法>中的民族和地方自治條款》,載《世界民族》,1997年第01期。
秦海波:《論西班牙1975-1986年改革》,載《世界歷史》,2006年第03期。類似內容近年來另見[英]保羅·普雷斯頓:《民主的勝利:西班牙政治變革的進程》,李永學譯,上海社會科學院出版社2016年版。
秦海波:《論西班牙1975-1986年改革》,第90頁。
劉泓:《自治共同體與自治權利:西班牙地區自治制度解讀》,載《黑龍江民族叢刊》,2015年第6期;王建娥:《一元國家框架下非均衡性區域自治制度探索》,載《西北師大學報(社會科學版)》,2017年第1期。另有學位論文關注西班牙的憲政改革及其憲法變遷,見陳佳吉:《論西班牙二十世紀七十年代末憲政改革》,碩士論文,華東政法大學,2011年;李頌:《西班牙憲法變遷初探》,碩士論文,山東大學,2017年。
民族共治論,見朱倫:《民族共治論——對當代多民族國家族際政治事實的認識》,載《中國社會科學》,2001年04期。非均質化民族自治論,見周少青:《“非均質化民族自治”——多民族國家處理民族自治問題的一種新范式》,載《當代世界與社會主義》,2013年05期。
檢討西班牙憲法上的國族意識,見葉江:《淺析2017年加泰羅尼亞“獨立”事件之警示——多民族國家的“國家民族”共同體意識構建視角》,載《學術界》,2018年第1期。從西班牙憲法與國家認同的角度,對多黨制下分離主義政黨最新的批判,見周少青:《西歐民族分離主義運動的批判與反思——以加泰羅尼亞和蘇格蘭獨立運動為例》,載《世界民族》,2018年第1期;另見夏慶宇、吳迎來:《英國、西班牙分離主義政黨比較研究》,載《國外社會科學》,2018年第1期。從國家權力縱向分配的制度層面比較英國和西班牙兩國的分離主義,見劉鐵軍:《分離主義下的政治運作——以蘇格蘭、加泰隆尼亞為例》,載《復興崗學報》(臺灣地區),2017年12月第111期。
新近有研究綜合分析了經濟危機的催化、拉霍伊政府加強中央集權的刺激和分離主義政治勢力的得勢,參見朱君杙:《近年來加泰羅尼亞分離主義運動活躍的動因及走向分析》,載《世界民族》2019年03期。
以規范重述為主流進路的憲法學研究和以民族主義、國家認同為重點的政治學研究中,經濟面向的分析易受忽視。從財產與稅收角度重述美國立憲史的典型研究,例見Roger H. Brown, Redeeming the Republic: Federalists, Taxation, and the Origins of the Constitution, Johns Hopkins Press, 1993.
對西班牙國族構建的歷史評析,參見張海洋:《從天主教共同體到失敗的民族國家——西班牙國家構建的歷史考察》,載《歐洲研究》,2012年第3期。張文分析所涉的時間跨度為古代西班牙光復運動到現代西班牙民主化轉型。民主化轉型后西班牙基于1978年憲法進行的國族身份構建,見Enric Martínez-Herrera and Thomoas Jeffery Miley, “The Constitution and the Politics of National Identity in Spain,”  Nations and Nationalism, Vol. 16, No. 1, 2009.
涉及封建制度的習慣,并涉及了一些政治問題,如伯爵權利與義務、戰爭發生;民事方面,保護外國人;刑法和訴訟法方面初步統一和明確了案件的操作辦法。參見[西]薩爾瓦多·德·馬達里亞加:《西班牙現代史論》,朱倫譯,中國社會科學出版社1998年版,第184頁。
同上注,第186頁。
同上注。此后近三百年在阿拉貢王國歷史上又稱巴塞羅那王朝。
[德]瓦爾特·L.伯爾奈克:《西班牙史:從十五世紀至今》,陳曦譯,上海文化出版社2018年版,第6-7頁。
這種歷史性融合的另一脈絡為阿斯圖里亞斯—萊昂—卡斯蒂利亞,加利西亞經此合并到卡斯蒂利亞王國中。見[西]薩爾瓦多·德·馬達里亞加:《西班牙現代史論》,第188頁。另見John A. Armstrong, Nations before Nationalism, p.266.
公國之論,見郭秋慶:《西班牙中央與邊陲的沖突——論加泰羅尼亞族群政治的構建》,第142頁。
即加泰羅尼亞第一共和國。宣布成立共和國一周內,總統宣布效忠法國國王路易十三,被封為巴塞羅那伯爵,加泰羅尼亞共和國成為加泰羅尼亞公國,為法國的保護國。實際上當時的加泰羅尼亞第一共和國總統先后宣布效忠過路易十三和路易十四。
[德]瓦爾特·L.伯爾奈克:《西班牙史:從十五世紀至今》,第52頁。西班牙王位繼承戰爭的起因是西班牙哈布斯堡王朝絕嗣,法蘭西王國的波旁王室與奧地利的哈布斯堡王室均認為自己有對西班牙王位的繼承權,由此展開爭奪,并引發了一場歐洲大部分君主制國家參與的大戰。由于在王位繼承戰爭中始終效力于腓力五世,納瓦拉和巴斯克地區在腓力五世勝利后繼續享有地區特權。這一歷史境遇燭照了1978年西班牙憲法上這兩個地區與國家政府之間的財稅權力分享制度,下文將有所交代。
[西]薩爾瓦多·德·馬達里亞加:《西班牙現代史論》第394-395頁。加泰羅尼亞現代歷史上發生過兩次“獨立”公投,分別是1931年8月2日第二共和國成立前和1979年10月25日順應西班牙政治現代化安排建立自治區之前。這兩次公投均以加泰羅尼亞接受當時憲法安排下的自治地位告終。
分別是馬德里,里奧哈,坎達布里亞,穆爾西亞,納瓦拉和阿斯圖里亞斯。
Ramon Maiz et al., “The Hidden Counterpoint of Spanish Federalism: Recentralisation and Resymmetrisation in Spain (1978-2008),” Regional and Federal Studies, Vol. 20, No.1, 2010, pp.66-67.
“布爾戈斯國王令”之稱謂,見[西] 胡安·巴勃羅·福西,朱倫摘譯:《西班牙民族主義問題及民族和地方自治制度的建立》,載《民族譯叢》,1993年第02期,第5頁。布爾戈斯是當時主導西班牙中央集權式領土結構改革的官員姓氏,屆時西班牙處于瑪利亞·克里斯蒂娜·波旁(1806-1878)攝政時期。
同上注,第4頁。
Michael Keating and Alex Wilson, “Renegotiating the State of Autonomies: Statute Reform and Multi-level Politics in Spain, ”West European Politics, Vol.32, No.3, 2009, pp.538-539. 另見Omar G. Encarnacion, Spanish Politics:Democracy After Dictatorship, Polity, 2008, p.104.
Eduardo J. Ruiz Vieytez, “Federalism, Subnational Constitutional Arrangements, and the Protection of Minorities in Spain,” in George Alan Tarr et al. eds. Federalism, Subnational Constitutions, and Minority Rights, Praeger, 2004, p.135.
Josep M. Colomer, “The Spanish ‘State of Autonomies’: Non-institutional Federalism,”West European Politics, Vol. 21, No. 4, 1998, p.41. 西班牙民主化過程中的制憲階段,首相蘇亞雷斯和加泰地區領袖就加泰羅尼亞自治地位達成合意的大致過程,見[英] 保羅·普雷斯頓:《民主的勝利:西班牙政治變革的進程》,第195-196頁。
EnricMartínez-Herrera and Thomoas Jeffery Miley, “The Constitution and the Politics of National Identity in Spain,” pp. 9-10.
“行政聯邦制”,例見Josep Ma Valles and Montserrat CuchilloFoix, “Decentralisation in Spain: A Review,”European Journal of Political Research, Vol.16, 1998, pp.395-407. “放權聯邦制”,例見Alberto López – Basaguren and LeireEscajedo San Epifanio, eds., The Ways of Federalism in Western Countries and the Horizons of Territorial Autonomy in Spain, Vol 1, Springer, 2012, p.516.
Josep M. Colomer, “The Spanish ‘State of Autonomies’: Non-institutional Federalism,” p.40.
朱倫(節譯):《<西班牙1978年憲法>中的民族和地方自治條款》,載《世界民族》,1997年第01期,第76頁。
同上注。
同上注,第79頁。
同上注,第76頁。
潘燈、單艷芳(譯):《西班牙憲法》,中國政法大學2006年版,第30頁。歐陸傳統中的“組織法”與我國規定國家機關組織、運行基本框架和規則的組織法不同,指有憲法明確授權的單行憲法性法律。
Ramon Maiz et al., “The Hidden Counterpoint of Spanish Federalism: Recentralisation and Resymmetrisation in Spain (1978-2008),” p.70. 語言問題本身對于加泰羅尼亞自治區來說是高度敏感的話題,不僅出于社會文化,而且這樣的政治敏感性有地區性法律作為支撐。下文的分析還會回溯這一問題。
潘燈、單艷芳(譯):《西班牙憲法》,第73-76頁。
Paloma Biglino Campos, “A Complex Model for Distributing Competences that Requires Further Safeguard,” in Alberto López – Basaguren and LeireEscajedo San Epifanio, eds., The Ways of Federalism in Western Countries and the Horizons of Territorial Autonomy in Spain,Vol 1, p. 441.
Manfred Stelzer, “The Constitution of the Republic of Austria: A Contextual Analysis,”Hart Publishing, 2011, pp. 150-151.
Ibid.
朱倫(節譯):《<西班牙1978年憲法>中的民族和地方自治條款》,第79頁。
同上注。
類似的判斷亦見Violeta Ruiz Almendral, “The Asymmetric Distribution of Taxation Powers in the Spanish State of Autonomies: The Common System and the Foral Tax Regimes,”Regional and Federal Studies, Vol. 13, No. 4, 2003, p.42.
朱倫(節譯):《<西班牙1978年憲法>中的民族和地方自治條款》,第77-78頁。
同上注,第77頁。
一個典型的例子是西班牙憲法法院關于國家立法和自治區立法可能導致的雙重征稅所做的法院裁決,見Order No. 183/2016 of November。提起該案的恰恰是加泰羅尼亞自治區政府。判決中法院并沒有改變國家和加泰羅尼亞自治區之間的稅收劃分,但花了相當多的筆墨來論證說理,體現出西班牙憲法法院政治審慎。本案審議時,加泰地區的分離局勢正愈演愈烈,然后在直接處理加泰羅尼亞的分離事務上,憲法法院維護西班牙政府和國家統一的政治立場如一,策略亦變得更加謹慎。
Ramon Maiz et al., “The Hidden Counterpoint of Spanish Federalism: Recentralisation and Resymmetrisation in Spain (1978-2008),” p.64.
Alejandro Barón, “Why Public Finance Matters: Evolution of Independence Movements in Catalonia and the Basque Country during the Twenty-First Century,”SAIS Review of International Affairs, Vol. 35, No. 2, 2015, p.95.
Luis Moreno, The Federalisation of Spain, Routledge, 2013, p.98.
Ramon Maiz et al., “The Hidden Counterpoint of Spanish Federalism: Recentralisation and Resymmetrisation in Spain (1978-2008),”p.67.
劉泓:《自治共同體與自治權利:西班牙地區自治制度解讀》,第48頁。
同上注,第56頁。直到金融危機之后,為了保證新財稅安排的推行,西班牙政府才建立與各自治區溝通的“地方治理國家委員會”(the National Commission for Local Administration)。
三個典型意見出現在Opinions 4/1981, 25/1981, 37/1981,轉引自Violeta Ruiz Almendral, “The Asymmetric Distribution of Taxation Powers in the Spanish State of Autonomies: The Common System and the Foral Tax Regimes,” p.43.
劉泓:《自治共同體與自治權利:西班牙地區自治制度解讀》,第55頁。
Violeta Ruiz Almendral, “The Asymmetric Distribution of Taxation Powers in the Spanish State of Autonomies: The Common System and the Foral Tax Regimes,” p.42.
Michael Keating and Alex Wilson, “Renegotiating the State of Autonomies: Statute Reform and Multi-level Politics in Spain, ” pp.538-539. 1978年憲法中對特別財稅區域的規定,見第149條第1款第8項(國家在特別財稅區域相關事項上行使排他權力)、過渡條款部分第四條第1、2款(納瓦拉和巴斯克地區的特別財稅機關建立排除憲法第143條對于建立自治區機構的一般要求)。1978年憲法并沒有“普通財稅區域”的字面表達,這個名稱是學者們基于特別財稅區域的明確規定,進行反向歸納的結果。
Teresa ‎Garcia-Milà and Therese J. McGuire, “Fiscal Decentralisation in Spain: An Asymmetric Transition' to Democracy,” in Richard M. Bird and Robert D. Ebel, eds.,Fiscal Fragmentation in Decentralised Countries: Subsidiarity, Solidarity and Asymmetry, Edward Elgar, 2007, p.215.
轉移支付體系與地區稅權一同誕生于弗朗哥去世后的過渡時期,這一體系也留下了濃重的過渡痕跡。上世紀七八十年代相交之時,整個轉移支付體系最初基于改革之前各個地區財政開銷的偏向而設計。直到1986年,轉移支付分配的公式才經過了一次修訂。在1996年,國家與地區政府就1997-2001財稅周期進行的協商則對1986年的稅收公式進行了重大變更:國家政府授權各個自治區在所有屬于自治范圍內的稅種都改變稅率的權力,并且各個自治區可多享有所得稅15%;在此之前,西班牙國內的主流呼聲是對各個自治區設定稅率的權力有所保留。Ibid, pp.217-218.
Ibid, p.215.
Ibid.
Ibid, p.216.
Ibid, p.215.
“共同責任撥款”官方名稱是跨區域補償基金(El Fondo de CompensaciónInterterritorial;the Inter-territorial Compensation Fund),西班牙1978年憲法第157條第1款第2項對此有直接的規定。
具體數據源于政治經濟學在先的研究,見Elisenda Paluzie, “The Cost and Benefits of Staying Together: the Catalan case in Spain,” in Nuria Bosch et al., eds., The Political Economy of Inter-regional Fiscal Flows: Measurement Determinants and Effects on Country Stability, Edward Elgar Publishing, 2010, pp.366-367.
Ibid,p.361.
César Colino and Eloísa del Pino, “The Financial and Political Crisis of Spanish Federalism: Transformation or erosion?,” in Richard Eccleston and Richard Krever, eds., The Future of Federalism Intergovernmental Financial Relations in an Age of Austerity, Edward Elgar Publishing, 2017, p.204.
César Colino and Eloísa del Pino, “The Financial and Political Crisis of Spanish Federalism: Transformation or erosion?,” p.199.
Fabrizio Di Mascio and Alessandro Natalini, “Fiscal Retrenchenment in Southern Europe: Changing Patterns of Public Management in Greece, Italy, Portugal and Spain,”Public Management Review, Vol. 17, No. 1, 2015, p.142.
Ibid, p.143. 拉霍伊因貪腐于2018年6月1日被西班牙議會彈劾,是西班牙現代史上首位被彈劾的首相。
César Colino and Eloísa del Pino, “The Financial and Political Crisis of Spanish Federalism: Transformation or erosion?,” p.142.
2017年,德意志聯邦基本法第109a條也經歷了類似修正,主要內容是憲定成立“財政穩定理事會”(Stability Council),目的是對聯邦和州的預算體系實現持續監控。
“Beyond the control of the State and significantly impair either the financial situation or the economic or social sustainability of the State.”目前這一條款沒有權威的中文譯文,修正后的西班牙1978年憲法英語文本來源:https://www.constituteproject.org/constitution/Spain_2011.pdf?lang=en,2018年8月23日訪問。同時西班牙語文本來源見西班牙參議院網站:http://www.senado.es/web/conocersenado/normas/constitucion/index.html?lang=en,2018年9月20日訪問。
Organic Law 2/2012 of 27 April 2012 on Fiscal Stability and
Financial Sustainability, http://www.spanishreforms.com/-/organic-law-on-budget-stability-and-financial-sustainability,last accessed 20 August.
就這一點而言,政治實踐突破憲法文本上的根本安排造成實質憲法變遷,可參見關于非正式憲法變遷(informal constitutional changes)的研究。最新一部結合理論和各國經驗、并在比較憲法學界引起重大影響的專著,見YanivRoznai, Unconstitutional Constitutional Amendments. The Limits of Amendment Power, Oxford University Press, 2017.
喬爾迪·布喬爾于1980年至2003年一直擔任加泰羅尼亞自治區主席。2014年因為承認任職期間的稅務欺詐而被剝奪所有正式頭銜、黨內權益與養老金。
這部法律英文文本的全名為Law 7/1983 of April 18 of linguistic normalisation in Catalonia,1998年有修訂。
Constitutional Court Judgment 31/2010, 28 June 2018.
葉江:《淺析2017年加泰羅尼亞“獨立”事件之警示——多民族國家的“國家民族”共同體意識構建視角》,第71頁。
"PROGRAMA 2000–Strategy for Re-Catalanisation”, https://www.tabarnia.today/englishversion/programa2000-strategy-for-recatalanisation, last accessed on 14 July 2018.
“塔爾巴尼亞”是近年來加泰羅尼亞地區出現的逆向分離運動,這一運動的名稱Tarbania是加泰兩座重要城市巴塞羅那(Barcelona)和塔拉戈納(Tarragona)的合稱。主要主張若加泰羅尼亞從西班牙分離,那么巴塞羅那和塔拉戈納則合并為一個新的自治區留在西班牙。這次運動是主張西班牙統一的人士對于加泰羅尼亞分離運動行為針鋒相對做出的回應,參與階層多是教育工作者、本地藝術家與科研人員。一開始這個運動以政治諷刺的形式出現,但隨著加泰羅尼亞分離局面的縱深發展,“塔爾巴尼亞”運動也一度成為反國家分裂的重要文化陣線。
整部分離綱領的內容分為八部分,標題分別是集體意識、基礎教育、大學科研、大眾傳媒、文化休閑、商務領域、國際形象、基礎設施和公共政府。
[德]瓦爾特·L.伯爾奈克:《西班牙史:從十五世紀至今》,第88頁。Bases de Manresa字面含義為“基于曼雷薩”,曼雷薩為這份政治文件公開發表的地方,一座距離巴塞羅那66公里的加泰小城。
“Las Bases de Manresa, 1892,” http://www.historiacontemporanea.com/pages/bloque5/el-sistema-canovista-y-los-borbones-18751902/documentos_historicos/las-bases-de-manresa-1892?theme=pdf, last accessed on 8 June 2019.
[西] 胡安·巴勃羅·福西:《西班牙民族主義問題及民族和地方自治制度的建立》,第9頁。
加泰羅尼亞2006年修改自治條例及其引發的憲法爭議,一個梗概的介紹,見葉江:《淺析2017年加泰羅尼亞“獨立”事件之警示——多民族國家的“國家民族”共同體意識構建視角》,第71-72頁。
Resolution on the Declaration of Sovereignty and the Right to Decide of the People of Catalonia (Resolution 5/X of the Parliament of Catalonia).
Constitutional Judgement  42/2014, 25 March 2014. 在此“多元”的含義是:即便真的要進行加泰羅尼亞公投,也需要在全國范圍內由西班牙人民來決定加泰的前途,因為加泰是西班牙的一部分。
  “Catalan Government keeps November 9’s participatory process on-going despite Constitutional Court’s suspension,”Catalan News Agency, 04 November 2014, http://www.catalannewsagency.com/politics/item/catalan-government-keeps-november-9-s-participatory-process-on-going-despite-constitutional-court-s-suspension, last accessed on 10 January 2017.
Associated Press in Barcelona, “Thousands of Catalan separatists protest against government's legal challenges,” The Guardian, 13 November 2016, https://www.theguardian.com/world/2016/nov/13/thousands-catalan-separatists-protest-against-governments-legal-challenges, last accessed on 26 January 2017.
西班牙官方英文文本對這一項的表述是“authorisation of popular consultations through the holding of referendums”,前引朱倫老師的譯文為:“過公民投票方式進行民意測驗的授權”。又有一份直接從西班牙文本的翻譯將這一項譯為:“通過舉行公民投票進行民眾咨詢的授權”,參見潘燈、單艷芳(譯):《西班牙憲法》,第55頁。本文此處由作者根據西班牙文本和官方英文文本對照譯出。
憲法法院中沒有加泰人士也是加泰羅尼亞政府違憲獨立宣傳的一部分。
一則與本文此處相反的意見,認為黨派利益交換導致的政治妥協與政策擺動是西班牙國內政治靈活性的體現,參見王建娥:《一元國家框架下非均衡性區域自治制度探索》,第24頁。
作者簡介:翟晗,武漢大學法學院講師,荷蘭蒂爾堡大學法學博士;以色列高等研究院2019-2020“憲法移植”研究組研究員。
文章來源:《歐洲研究》2019年第5期
發布時間:2019/12/8
 
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