行政復議法的修改與完善
——以“實質性解決行政爭議”為視角
作者:王萬華  
    摘要:  “實質性解決行政爭議”主要包含兩方面內容:行政訴訟程序終結后未再啟動新的法律程序;行政實體法律關系經由行政訴訟程序獲得實質處理。相較于行政訴訟,行政復議具有更大空間實現“實質性解決行政爭議”。經由復議體制改革和復議程序制度改革,行政復議制度的立法定位逐漸由內部監督機制向行政爭議解決機制轉型,有必要將“實質性解決行政爭議”引入行政復議法的修訂中。未來的行政復議機構應與政府法制工作機構分離,在行政復議機關之下直接設立專門的行政復議機構,組織形式采用行政復議委員會模式而非行政復議局模式;復議案件審理模式的建構,應強調發揮復議機構的能動性,在引入直接言詞原則的基礎上采職權主義;復議決定體系的完善,應建構以變更決定和明確履職內容的履職決定為主的復議決定體系,側重對行政實體法律關系直接進行調整,與以撤銷之訴為核心的行政訴訟形成合理分工。
    關鍵詞:  行政復議法;實質性解決行政爭議;程序終結;實質救濟

引言

行政復議法自1999年出臺迄今已有二十年,其修法安排歷經幾番變化,終于又在2018年列入十三屆全國人大常委會立法規劃,屬于本屆人大常委會任期內擬提請審議的第一類法律草案項目。經由國務院法制辦公室主導的復議體制改革與復議程序制度改革,行政復議法的立法定位逐漸由內部監督機制向行政爭議解決機制轉型。2011年,中共中央首次提出“充分發揮行政復議作為解決行政爭議主渠道的作用”,這一定位在2014年行政訴訟法修改過程中進一步得到明確。提升行政復議化解行政爭議的能力,實現其作為解決行政爭議主渠道的功能定位,成為行政復議法修改需要完成的主要任務。

近十余年來,為回應社會轉型時期有效化解日益增長的行政糾紛的現實需求,最高人民法院提出“實質性解決行政爭議”這一命題,并通過多種形式展開了積極探索,對個案層面定分止爭、宏觀層面維護社會穩定發揮了積極作用。行政復議與行政訴訟同為行政爭議解決機制,二者既各有特點與優勢,也存在很多制度共性。行政訴訟法修改在先,行政審判領域為推動有效化解行政爭議作出的制度努力和經驗,應當被行政復議法的修改借鑒吸收;同時,亦需要通過行政復議法的修改,進一步理順行政訴訟與行政復議的關系,建構分工合理的行政救濟體系。

梳理文獻發現,源自行政審判實踐的“實質性解決行政爭議”命題尚未引起學界的充分關注,其內涵也尚待進一步挖掘。在有關行政復議法修改與完善的長期研究中,相關探討多從解決行政爭議的視角展開,少有從“實質性解決行政爭議”的角度切入。目前,修法在復議體制、復議審理模式、復議決定類型等重大問題上仍存有爭議,相關探討也尚不充分。例如,復議機構的設置應采行政復議委員會模式還是行政復議局模式,學界仍未形成共識;相較于行政訴訟制度,行政復議到底具備哪些行政優勢,這些優勢在制度建構中又如何體現,人們的認識也還較為模糊。此外,2018年國務院法制辦與司法部合并組建了新的司法部,地方層面的改革陸續到位。機構改革之后,行政復議體制如何調整成為當前急待解決的新問題。有鑒于此,本文首先將對“實質性解決行政爭議”的內涵進行解讀,其次對行政復議法修改引入“實質性解決行政爭議”命題的必要性進行論證,最后在“實質性解決行政爭議”的視角下,對行政復議法修改過程中需要解決的問題及其對策方案進行逐一分析和探討。

一、“實質性解決行政爭議”的提出及其內涵

“實質性解決行政爭議”的命題源自行政審判實踐。近十余年來,圍繞該命題,最高人民法院通過發布司法解釋、出臺司法文件、發布指導性案例等多種途徑,持續推進行政訴訟領域的制度創新和機制改革。山東省高級人民法院、云南省高級人民法院等地方法院亦就如何實現實質化解行政爭議展開了研究探索。法院系統的持續努力在2014年修訂的行政訴訟法中得以體現,行政訴訟法第1條新增“解決行政爭議”的內容,對“實質性解決行政爭議”的精神進行了回應。該法實施后,地方法院進一步對“實質性解決行政爭議”的具體機制展開探索。如2018年上海市高級人民法院修改完善了《關于進一步完善行政爭議實質性解決機制的實施意見》,并成立了行政爭議多元調處中心;同年,安徽省高級人民法院也出臺了《關于完善行政爭議實質性解決機制的意見》。應當說,“實質性解決行政爭議”的命題已在實踐中積累了不少經驗,取得了一定的積極效果。但在學理層面,“實質性解決行政爭議”的命題還沒有獲得充分解讀。尤其是,“實質性解決行政爭議”中的“實質性”一詞語義模糊,對其內涵的理解直接影響具體機制建構。有必要結合該命題的提出背景,對其內涵進行充分的闡釋和挖掘。

(一)“實質性解決行政爭議”的提出背景

1.回應“行政訴訟程序空轉”問題

“實質性解決行政爭議”命題的提出,是對行政審判實踐長期面臨的“行政訴訟程序空轉”問題作出的回應。當前我國正處于社會劇烈轉型時期,行政糾紛日益增多,案件涉及的利益關系日益復雜。由于法院對行政案件的審理與裁判以行政行為的合法性審查為中心展開,案件雖已審理終結,原告的實際利益訴求未能得到解決的情形十分常見。這種“案結事未了”的現象,是導致我國行政審判實踐長期存在上訴率高、申訴率高、信訪率高等問題的主要原因。行政訴訟中存在的上訴率高等現象被稱為“行政訴訟程序空轉”,具體是指行政訴訟程序終結后,行政爭議并未得到解決,當事人持續啟動、引發后續法律程序。這既包括一審程序結束后啟動二審程序、再審程序,也包括法院判決作出之后行政機關再次啟動行政執法程序,行政執法程序的再次啟動很可能又會引發新一輪行政復議與行政訴訟。出現程序空轉現象的原因主要有以下兩點。

第一,國家權力結構中行政權過強、司法權威不足,在個案層面和制度層面均制約法院作出實質裁判。我國在計劃經濟體制下形成了行政權過強、司法權威不足的國家權力結構。司法機關的人財物均由行政系統決定,組織體制在很大程度上對法院構成約束,法院在處理個案時難以獨立作出實質裁判。在制度層面,盡管我國行政訴訟制度由民事訴訟制度分離而來,但其制度建構的目的取向迥異于民事訴訟,更側重于處理司法權與行政權之間的關系,疏于發揮通過訴訟化解雙方當事人權利義務爭議的功能。與此種目的取向相應,行政訴訟制度的建構重點被放在如何在司法權對行政權的維護與監督中尋求平衡,避免在法院與行政機關之間形成過強的對抗關系。這種既要實現“民告官”的制度性突破,又要防止對行政機關權威與效能形成太大挑戰的思路,在1989年行政訴訟法第1條關于立法目的的表述中體現得非常明顯。該條將行政訴訟的立法目的確定為“維護和監督行政機關依法行使職權”,而“維護”和“監督”之間顯然存在矛盾和沖突。立法者一方面希望行政訴訟制度能在公民權利遭到行政行為侵犯時為公民提供救濟,另一方面又極力避免在司法與行政之間形成對立關系。此種國家權力結構和制度安排之下,行政訴訟定分止爭、為公民提供司法救濟的應有功能必然會受到抑制。

第二,行政訴訟主觀訴訟啟動方式與客觀訴訟審理裁判方式之間存在內在緊張關系,難以有效回應行政爭議類型多樣的實際情況。根據行政訴訟法的規定,公民、法人或者其他組織認為自己的合法權益受到行政行為損害,方能向法院提起行政訴訟。從起訴人的角度看,公民向法院提起行政訴訟的目的是希望法院對其受到損害的合法權益予以救濟。然而,訴訟程序啟動后,根據行政行為合法性審查原則,法院的主要職能是對行政行為的合法性進行全面審查并作出裁判,或對合法的行政行為予以維持,或對違法的行政行為予以撤銷,并不對原告的訴訟請求是否成立、應否支持直接作出裁判。法院在嚴格適用法律完成對行政行為的合法性審查后,其任務即宣告終結,至于原告的訴求是否真正得到解決,則不構成法院審理和判決的核心內容。基于此,1989年行政訴訟法所建構的行政訴訟制度以撤銷之訴為核心內容,這一基本格局在2014年行政訴訟法中仍未得到實質調整。然而,實踐中行政案件類型豐富多樣,在行政不作為、民行交叉、民生給付、城市房屋拆遷補償等類型的行政案件中,法院對行政行為展開的合法性審查并沒有觸及案件的實質爭執點,很難真正解決當事人的利益訴求。一些案件中,原告看似贏了官司,問題卻沒有得到實際解決,歷經一審二審再審,原告手拿勝訴判決,卻發現行政法律關系并沒有發生根本變化。法律程序空轉徒費國家司法資源,浪費當事人的人力物力,不僅無法解決行政爭議,還有可能激發當事人對法院的不滿,引發新的社會矛盾,在原有爭議的基礎上疊加當事人與司法系統之間的沖突,使得行政糾紛與涉訴涉法信訪交織在一起。面對社會轉型時期日益增長的社會矛盾,法院在對行政行為的合法性進行審查的基礎上回應原告的實質利益訴求,有效化解社會矛盾,成為司法必須解決的問題。

2.回應形式法治主義向實質法治主義的轉型

“實質性解決行政爭議”命題的提出,是對實質法治主義在行政法治領域的新發展作出的回應。形式法治主義向實質法治主義轉型,為“實質性解決行政爭議”命題提供了理論基礎。近年來,實質法治主義受到我國行政法學界較多關注。例如,何海波對形式法治與實質法治展開了系統論述,提出要尋求司法判決的實質合法性;張紅結合證券執法和解對行政執法和解制度展開了研究;江必新分析了形式法治主義向實質法治主義轉型的必然性,提出實質法治主義強調糾紛的實質性解決。行政訴訟因行政行為引發爭議而啟動,行政訴訟對于“實質性解決行政爭議”的追求源于行政執法理念和制度從形式法治向實質法治的轉型。以高權行政行為的規范與制約為對象形成的傳統行政法治帶有很強的形式法治色彩。根據依法行政原則的要求,行政機關嚴格遵循法律規定,忠實執行法律,其行為即具備正當性,此即美國行政法學者斯圖爾特所描述的“傳送帶模式”。20世紀以來,隨著行政權力大力擴張,行政國家出現,嚴格的形式法治已難以適應復雜的行政實踐。一方面,立法機關難以針對復雜的行政管理實踐提供明確的法律規范,被迫將大量裁量權授予行政機關,由行政機關根據具體情形在個案中作出具體裁斷;另一方面,行政執法事務日益繁多,而執法資源總是有限的,無論是大陸法系的德國、日本,還是英美法系的美國,均嘗試應用行政執法和解、行政指導、行政合同等機制弱化行政的高權色彩。為回應日益復雜的行政管理實踐,實現對公共事務的有效治理,個案裁量正義、行政效能、行政執法資源有限等一系列關鍵詞成為行政執法必須綜合考量的因素,相應地,法律規范之外的諸多因素也進入到行政行為正當性構成體系之中。

總之,生動豐富的社會生活與機械嚴格的形式法治之間存在緊張關系,使得法官如嚴格適用法律對行政行為進行合法性審查,將只能在法律規范層面解決行政行為合法性問題,實現的是客觀公法秩序,無法觸碰到爭議的核心內容及原告實體權益的救濟。導致行政訴訟程序雖能終結,糾紛卻無法實質解決。復雜的社會現實因素對個案審判所應達成的目標提出了新的要求,“化解行政爭議是行政訴訟的最終目的。一個訴訟制度如果不能夠定紛止爭,這個制度注定是不能走遠的”,“在審理和裁判過程中,要選擇最有利于糾紛解決的審理和裁判方式,實質化解行政爭議”。產生于行政審判實踐的“實質性解決行政爭議”命題,是對傳統上以行政行為合法性審查為核心的行政訴訟制度的反思與調整,是實質法治主義觀在行政審判活動中的體現。

(二)“實質性解決行政爭議”的基本內涵

2014年行政訴訟法雖將“解決行政爭議”作為新增內容寫入立法目的條款,但法條中并未出現“實質性”這一概念。“實質性”的內涵應當如何理解?江必新認為,實質法治主義之下糾紛的實質性解決主要包含三層意思:一是案件已經裁決終結,二是當事人之間的矛盾真正得以解決,三是通過案件的審理,明晰了此類案件的處理界限。賈亞強參考了錢弘道、吳亮提出的糾紛解決目的,主張行政爭議實質性解決包含三層內容,即糾紛解決的妥善性、一次性和迅速性。其中,“妥善性”是對處理案件實體問題所要達到的社會效果的描述,“一次性和迅速性”是對案件在程序上得以終結的效果描述。上述觀點盡管能為我們認識“實質性解決行政爭議”的內涵帶來啟發,但“當事人之間的矛盾得到真正解決”“妥善性”“迅速性”等表述仍帶有一定模糊性,“實質性”的基本內涵仍有必要進一步挖掘。

以“實質性解決行政爭議”命題的產生背景為前提,結合訴訟活動的程序性特點與行政爭議的實體性特點,筆者認為,“實質性”理當包含“行政訴訟程序終結后未再啟動新的法律程序”和“行政實體法律關系經由行政訴訟程序獲得實質處理”兩方面內容。其中,行政訴訟程序終結后未再啟動新的法律程序,意味著程序獲得實質終結;行政實體法律關系經由行政訴訟程序獲得實質處理,意味著原告權益獲得實質救濟。

1.未再啟動新的法律程序

訴訟程序為法律程序之一種,爭議獲得實質性解決首先應體現為程序實質終結,即經由法院對行政爭議作出裁判或者主持調解結案后,沒有再啟動新的法律程序處理案件涉及的實體問題。具體體現在以下兩個方面。

第一,行政訴訟程序終結后,未啟動更高審級訴訟程序或再次啟動訴訟程序。具體包括:(1)一審程序終結后,當事人沒有提起上訴,即一審終結后法律程序即告終結,這是最為理想的程序終結情形;(2)一審結束后當事人提起上訴,二審程序終結后,當事人沒有申請再審,也沒有到法院信訪,法律程序終結;(3)當事人申請再審,案件不符合再審啟動條件,再審程序沒有啟動。

第二,行政訴訟程序終結后,未再啟動行政執法程序作出行政決定。此種情形主要是指,經由法院審理裁判,行政機關與行政相對人之間在行政法上的權利義務關系得到確定,不需要再行啟動行政程序。如法院在司法裁判權范圍內,通過變更判決直接變更行政行為、在責令履職判決中直接明確行政機關履行原告請求的職責等方式直接明確了行政法律關系的內容,則不需要行政機關再行啟動行政程序對原告實體權利義務作出處分。

2.行政實體法律關系得到實質處理

行政訴訟本因原告認為自己的合法權益受到行政行為損害而向法院提起,訴訟啟動后,法院的審理和裁判活動卻轉向對行政行為合法性進行審查,忽視了原告與被告之間行政法律關系的形成與調整,由此引發行政訴訟程序空轉的問題。要從根本上解決行政訴訟程序空轉問題,就應當在訴訟程序中對行政實體法律關系作出處理,保障原告獲得實質權益救濟。在諸多糾紛解決機制中,訴訟機制被認為是最重要的,原因在于其是實現個人權益救濟的最終堡壘、最終屏障。因此“實質性解決行政爭議”的核心要求,應體現為經由行政訴訟程序使原告權益獲得實質救濟。與之相對應,法院審理和裁判重心應由行政行為合法性審查轉向行政法律關系的形成與調整。

第一,法院在司法審查權限范圍內直接調整行政法律關系,原告合法權益經由行政訴訟獲得實質救濟。行政爭議是行政機關與行政相對人圍繞行政法上的權利義務關系而形成的爭議,要實現“實質性解決行政爭議”,就需要法院的審理裁判活動以當事人雙方行政法上的權利義務為中心展開,最終經由法院裁判活動直接調整行政法律關系,具體包括兩種情形:(1)直接形成行政法律關系。直接形成行政法律關系主要針對行政機關不履行法定職責的案件。如果行政機關應當履職的事實已經查清,履職內容可以確定,法院應當直接在履職判決中明確行政機關所應履行的法定職責內容,不應僅確認行政機關構成不作為,泛泛責令其在指定期限內履職。(2)直接變更行政法律關系。直接變更行政法律關系,是指法院對被訴行政行為已建構的行政法律關系直接進行變更,從而形成新的行政法上的權利義務關系。對于違法的行政行為,法院在其司法審查權限范圍內能夠直接變更行政法律關系的,不宜撤銷之后發回行政機關重新作出新的行政行為,否則原告很可能因不服新的行政行為再次面臨需要提起訴訟的困境。

第二,法院在查明案件事實的基礎上綜合各種因素形成最終裁判,實現個案實質正義。行政案件的裁判除了具有化解個案爭議的功能,還能發揮對客觀公法秩序的釋明及對行政機關和社會公眾未來行為的引導作用。因此,“實質性解決行政爭議”并不簡單意味著求得原告、被告息訴,而是要由法官在查明案件事實的基礎上,綜合考慮法律規定、爭議形成的歷史因素與社會背景、原告的實際狀況等諸多因素,選擇合適的審理與裁判方式,使爭議得到妥善解決,達到定分止爭的目的。這主要包括:(1)法律規范本身不完善時,由法官突破實定法的規定適用行政法基本原則,能動實現個案正義。依法行政是行政行為應當遵循的基本原則,但當行政法律規范本身為惡法或者存在立法缺位等問題時,機械遵循依法行政原則反而會對個案當事人的權益造成實際損害,此時需要法官在個案裁判中發揮能動性,彌補實定法存在的問題,為原告提供實質救濟。如在田永訴北京科技大學案和劉燕文訴北京大學等案件中,法官均適用了未在實定法中加以規定的正當法律程序原則,不僅實現了個案實質正義,也使原告獲得了實質救濟。(2)考量行政爭議形成的社會因素,通過調解為原告提供實質救助,使爭議得到妥善解決,達到定分止爭的目的。合法性審查以行政行為是否具備合法要件為基本內容,但很多行政爭議的形成根源于復雜的歷史因素和社會條件,僅對當下作出的行政行為的合法性進行判斷,不足以解決問題。例如,有的“違建”并非當事人故意所為,而是由于規劃部門不作為不發證造成;有的“違建”已經存在多年,因城市創衛等原因而被要求拆除,導致居住在“違建”里的當事人面臨居無定所的困難處境。對于這一類行政糾紛,如果僅根據行政行為合法還是違法作出簡單處理,不僅容易激化已有社會矛盾,還有可能引發新的矛盾,需要法官綜合考量法律規范之外的社會因素,不能簡單駁回原告請求,也不宜簡單一撤了之。

二、“實質性解決行政爭議”引入行政復議的契機和理據

“實質性解決行政爭議”作為源自行政審判實踐的重大命題,關系到行政訴訟制度在目的層面的定位,要求法院在憲法和法律關于司法權與行政權關系的規定框架下,將審理和裁判的重心由行政行為合法性審查轉向行政實體法律關系的形成與變更。該命題的提出對行政訴訟制度的影響是全方位的,受案范圍、審理程序、審理強度、裁判方式莫不與之密切相關。“實質性解決行政爭議”的提出,在行政審判實踐的個案層面有利于保障公民、法人或者其他組織的合法權益獲得實質救濟,在制度層面有利于提升行政訴訟化解矛盾糾紛的能力,實現法律效果與社會效果統一。2014年修訂的行政訴訟法已在立法目的中突出強調了“解決行政爭議”。行政復議作為“化解行政爭議的主渠道”,有必要吸納這一政策理念,將“實質性解決行政爭議”引入行政復議法的修改,重構行政復議體制、復議程序和復議決定制度。具體而言,相關必要性體現在如下幾個方面。

(一)契合行政復議制度的性質

現行行政復議法將行政復議制度的性質定位為內部監督機制,學界對于行政復議制度的性質則存在多種認識。關于行政復議制度性質的研究與功能研究交織在一起,不同學說對于復議制度功能的認識不存在絕對分歧,均承認復議制度能夠發揮多元功能。以復議制度首要功能為標準,可以將行政復議制度的性質歸納為內部監督說、爭議解決功能說、爭議解決性質加權利救濟功能說三種觀點。內部監督說肯定行政復議首先要實現行政機關自我監督、自我糾錯的功能,這一功能與其解決行政糾紛功能是并行不悖、融為一體的。爭議解決功能說將爭議解決作為行政復議制度的首要功能予以認識,主張爭議解決、權利救濟與內部監督均為復議制度之功能,但爭議解決與其他兩項功能之間存在層次差異。爭議解決性質加權利救濟功能說在主張爭議解決是行政復議制度性質的同時,認為行政復議的主要功能或者首要功能是為公民提供權利救濟。此種學說并不否定行政復議的糾錯監督功能,但將權利救濟作為行政復議制度更主要的功能。學界對于行政復議制度性質這一基礎性問題的研究,由于與功能研究交織在一起,無法形成清晰的學理認知,直接影響了行政復議制度的建構。

性質為事物之本質屬性,功能是事物所能發揮的作用。性質具有客觀屬性,行政復議制度的性質應從復議活動的客觀特性出發予以把握,結合復議啟動方式和啟動緣由,行政復議應當是外部行政爭議解決機制,而非行政機關內部監督機制。首先,行政復議的啟動實行不告不理原則。如果行政相對人不向復議機關提出復議申請,即使復議機關發現下級機關行政行為違法,也不能依職權啟動復議程序,只能通過其他方式進行糾錯。因此,復議具有鮮明的外部屬性。其次,行政復議的啟動緣于行政相對人不服行政機關對其作出的行政行為,并向復議機關提出復議申請,而非復議機關基于監督而啟動。爭議的出現和有待解決是啟動復議程序的直接原因,因此,復議活動就其內容而言應為解決爭議的活動。通過解決行政爭議,復議發揮了監督行政機關的功能,但復議就其性質而言,并非內部監督機制。將“實質性解決行政爭議”引入行政復議法修改,與行政復議制度作為外部性行政爭議解決機制的性質相契合,有助于應用爭議解決機制原理重構行政復議制度,提升復議制度有效化解社會矛盾的能力。

(二)契合行政復議改革趨勢

針對實踐中行政復議案件數量總體偏少、糾錯率總體過低等問題,學界與實務部門對行政復議作為內部監督機制的性質定位進行了深刻反思。為破解復議制度面臨的困境,行政復議制度改革開始提上日程。改革首先對行政復議制度作為行政機關內部監督機制這一定位進行調整。2006年,中辦與國辦聯合發布《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》,其中明確提出:“行政復議是引導各個利益主體以合法、理性方式表達利益訴求的重要途徑,行政復議作用發揮得好壞,直接關系到行政爭議能否在法治軌道中得到妥善解決,要引導、鼓勵當事人通過行政復議渠道解決行政爭議。”之后,國務院法制辦通過復議程序改革與復議體制改革將行政復議制度內部監督機制的定位逐漸調整為行政爭議解決機制。因而,將“實質性解決行政爭議”的政策理念引入當前行政復議法的修改,契合了十余年來行政復議改革的實際情況。

在程序改革方面,國務院2007年制定了行政復議法實施條例(以下簡稱“復議法實施條例”),第1條即明確規定,制定條例的目的是“為了進一步發揮行政復議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的作用”。“復議法實施條例”對行政復議法關于復議制度的定位進行了調整,除在理念層面強調要發揮行政復議制度解決行政爭議的作用,也通過具體的制度建構重點對行政復議程序進行了細化和完善,一方面使得復議程序更加具備可操作性,并盡可能與內部辦案程序相區分,另一方面也提升了復議程序的公正性。例如,“復議法實施條例”突破復議以書面審為原則的規定,將言詞原則引入部分復議案件審理中,規定對于重大、復雜的案件,申請人提出要求或者行政復議機構認為必要時,可以采取聽證的方式審理,為申請人參與復議程序作出了制度安排。

在體制改革方面,國務院法制辦于2008年9月下發《國務院法制辦公室關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》(以下簡稱“2008年復議委試點通知”),在北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南和貴州8個省、直轄市開展以相對集中復議權和設置行政復議委員會為內容的試點工作。通知中明確指出,建立試點的目的是“提高行政復議解決行政爭議的質量和效率,增強行政復議制度的公信力,充分發揮行政復議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的重要作用”。在這一指導思想之下,行政復議委員會試點開展的基本思路是,引入行政機關體制外的高校教師、律師、社會人士組成行政復議委員會,參與案件的審理工作,以增強復議機關的中立性,有利于更為客觀、公正地審理復議案件,從而提高行政復議解決行政爭議的質量和效率,增強行政復議制度的公信力。

(三)行政復議存在更為突出的程序空轉問題

在行政復議法制定之初,由于立法者極力強調其作為內部監督機制的性質定位,行政復議不得不與行政訴訟制度保持距離,制度運行帶有極其濃厚的內部行政色彩。盡管復議機關能夠同時對行政行為的合法性與合理性進行審查,但從復議實踐來看,復議機關以具體行政行為合法性審查為核心內容,既不關注也不回應申請人的利益訴求,這使得行政復議中的程序空轉問題較行政訴訟更為突出。“維持會”的名稱正是由此而來。例如,2018年全國行政復議案件審結情況為:維持決定占50.8%,駁回決定占12.06%,撤銷決定占9.91%,確認違法決定占3.03%,變更決定占0.21%,責令履行決定占1.96%,調解結案比例為10.05%。維持決定與駁回決定共占62.86%,變更決定、責令履行決定共占2.17%。變更決定能夠直接改變行政法律關系,不需要行政機關重新啟動行政程序再次作出決定,可以直接回應申請人的訴求,但是變更決定的適用比例一直非常低。據統計,2018年行政復議中的變更決定比例僅為0.21%,2017年為0.24%,2016年為0.3%,2015年為0.33%,2014年為0.45%。

與行政訴訟相比較,行政復議程序空轉帶來的問題更為復雜。行政復議程序空轉不僅不能化解原行政爭議,還會在原爭議的基礎上增加新的行政爭議。行政復議并非解決行政爭議的終局程序,公民、法人和其他組織不服行政復議決定的,可以向人民法院就原行政行為和復議決定提起行政訴訟,且除須在法定期限內提出申請外,相對人起訴并不需要具備任何實質條件。這一狀況表明,如果行政復議不能發揮其專業、便捷、高效化解糾紛的優勢,從而有效化解行政爭議,其不僅無法實現與行政訴訟的合理分工,本身還將成為新的爭議產生渠道,加劇國家糾紛化解資源的浪費。將“實質性解決行政爭議”作為行政復議法的修改目標,提升行政復議化解行政爭議的能力,從解決復議程序空轉問題的角度看,也是大有必要。

(四)對應行政復議作為解決行政爭議主渠道的功能定位

面對社會轉型時期行政爭議數量不斷增長上升的實際情況,基于行政復議相較于行政訴訟所具有專業性強、程序簡便、高效快捷、行政機關資源配置能力更強等優勢,2011年,中央將行政復議確定為“化解行政爭議的主渠道”。在2014年修訂行政訴訟法的過程中,立法機關進一步對這一定位予以明確,提出“在定位上,應當把行政爭議解決的主戰場放在行政復議上”。如行政訴訟法規定復議機關作共同被告制度的重要理由之一,正是基于這一定位,意在通過這一制度倒逼行政復議實質解決行政爭議。

將行政復議作為化解行政爭議主渠道,是對行政復議與行政訴訟在行政案件處理上作出的分工,回應了日益增長的行政案件數量與司法資源配置不足、訴訟制度爭議解決效率不高之間的緊張關系。這一定位的目的是希望發揮行政復議的優勢,將更多行政糾紛化解在行政復議程序中,為司法系統減輕案件負擔,集中有限的司法資源重點解決對保障公民權利和推動依法行政有重大意義的案件。目前行政糾紛化解實踐中的“大信訪、中訴訟、小復議”格局,與行政復議作為化解行政爭議主渠道的定位不相對稱。要實現多數行政糾紛能夠通過行政復議機制解決的目標,就需要提升行政復議實質化解行政爭議的能力,讓行政爭議在行政復議階段實現定分止爭。

(五)行政復議在“實質性解決行政爭議”方面更具優勢

“實質性解決行政爭議”要求糾紛裁決機關對行政實體法律關系進行調整,以保障公民、法人或者其他組織的合法權益獲得實質救濟,但法院在實現這一目標的過程中經常受限于司法權與行政權的分工關系。基于復議機關與行政行為作出機關之間領導與被領導關系的組織屬性,源自行政審判實踐的“實質性解決行政爭議”在行政復議中獲得實現的空間更大。日本學者本多滝夫認為,這是行政不服審查制度較之行政訴訟制度的優勢之一。

首先,復議機關是行政行為作出機關的上級行政機關,具備對事實問題進行判斷的行政管理經驗與專業優勢。專業優勢是復議相較于行政訴訟具有的特別優勢。現代行政管理涉及的領域廣、事務復雜,很多管理領域帶有極強的專業性,如環境保護、專利確權、安全生產、食品安全監管、危險物品管制等等。法官在對事實問題進行判斷時,專業知識可能存在不足,而復議機關作為行政機關,熟悉行政管理,對案件涉及的專業性問題有更強的判斷能力。

其次,復議機關與行政行為作出機關之間是領導與被領導的關系,相比法院,具有更大空間對行政爭議涉及的實體問題作出實體裁判。法院司法審查的強度和深度均需在憲法、行政訴訟法及司法解釋所設定的關于司法權與行政權關系的框架內展開。根據現行行政訴訟法的規定,法院只能審查行政行為合法性和裁量權行使是否存在明顯不當。在作為類行政案件中,法院僅在有限范圍內適用變更判決;在不作為類案件中,對尚需行政機關進行調查或者裁量的,法院只能判決被告針對原告的請求重新作出處理。而復議機關與行政行為作出機關之間是領導與被領導的關系,具有更大空間對行政法律關系直接進行調整。復議機關既能夠審查行政行為的合法性,也可以審查行政行為的合理性;在復議決定權方面,行政復議法與“復議法實施條例”關于變更決定適用情形的規定,較之法院的變更判決要寬泛得多,如行政行為認定事實不清、證據不足,經行政復議機關審理查明,認為事實清楚、證據確鑿的,復議機關可以直接變更行政行為,不需要再行啟動行政程序重新作出決定。而同樣情形之下,法院只能作出撤銷判決并責令行政機關重新作出行政行為,不能直接作出變更判決。

最后,行政機關有更多資源可供調配,能夠更好回應當事人的合理利益訴求,更有條件化解基于歷史原因形成的行政爭議。行政爭議的類型多樣、成因駁雜,有些爭議背后有著復雜的經濟、社會因素,僅對被訴行政行為合法與否作出裁判,無助于爭議的實質性解決。復議機關作為行政機關,特別是政府作為復議機關,較之法院有更多行政資源可以調配,更有條件通過調解給予相對人一定的救助或者幫助其解決具體困難,進而妥善化解社會矛盾。

三、“實質性解決行政爭議”與行政復議機構重構

行政復議體制改革是行政復議法修改的核心問題,圍繞相對集中復議權和行政復議委員會試點,學界對復議體制改革展開了持續而深入的討論。目前,學界與實務部門對將復議權由部門集中至一級政府統一行使已基本達成共識,但在行政復議機構如何設置這一重大問題上仍然存在較大的爭議。2015年9月,浙江省義烏市成立了義烏市行政復議局,意味著出現了不同于行政復議委員會的另一種復議機構組織形式。復議機構的設置采行政復議委員會模式還是行政復議局模式,目前尚存很大爭議。2018年,國務院法制辦與司法部合并重新組建司法部,機構改革之后,行政復議機構如何設置面臨新的問題。行政復議機構具體辦理行政復議事項、擬訂行政復議決定,其設置應當與行政復議制度的性質相匹配。現行復議機構設置與復議制度作為內部監督機制的性質定位密切相關,如將實質性化解行政爭議引入修法,行政復議機構設置的基礎將發生重大變化,行政復議機構宜作出如下重大調整。

(一)行政復議機關之下直接設立專門行政復議機構

復議機構設在復議機關法制工作機構之下與行政復議作為內部監督機制的制度定位密切相關。如果以實質性化解行政爭議為目標建構行政復議體制,這一組織安排的基礎將發生變化,即不需要再考慮與行政執法監督等其他內部監督機制在組織上進行統合安排。將復議權集中由政府行使后,在復議機構設置上可考慮將復議機構與法制工作機構相分離,在行政復議機關之下直接設立專門的行政復議機構。具體而言,此種修法方案的提出主要有兩點考慮。

第一,有利于保障復議機構專職辦案,更好實現實質性解決行政爭議。復議機構設在復議機關法制工作機構之下,復議工作人員難以專職辦理復議案件,直接影響復議案件辦理質量。當前的實際工作中,復議機構作為政府法制工作機構的內設機構,承擔了大量辦理復議案件以外的其他政府法制事務,如果將其直接設在復議機關之下,則無需承擔復議案件辦理之外的其他政府法制事務,有助于其專職辦理行政復議案件。要實現復議機構專職辦案,從組織上將復議機構同政府法制機構相分離,無疑是最佳選擇。

第二,更契合機構改革以后復議工作面臨的實際情況。司法行政部門與政府法制工作機構重組之后,復議職能進入新成立的司法行政部門,將復議機構直接設在復議機關之下,能夠解決政府法制工作機構由政府內設工作機構轉變為部門內設機構之后復議體制面臨的一系列新問題:(1)能夠解決復議人員編制不足的問題。行政復議權集中由政府行使后,政府審理的復議案件數量會因案件集中審理而有很大增長,機構重組之后,無論是司法部的行政復議與應訴局,還是地方司法局設置的復議處室,其編制是相對固定的,不可能在行政層級不變的情況下按照案件審理需要配備足額復議工作人員。(2)解決來自科層制行政組織體制的障礙。修法如能將行政復議權集中由政府行使,縣級、市級、省級政府、國務院將成為行政復議機關。復議機構為復議案件的承辦機構,在法制辦作為政府下設法制工作機構時,由其作為復議機構在組織上不存在障礙。但是,機構重組后,政府法制工作機構不再是政府下設機構,而是部門的內設機構,針對其他部門提起的復議案件由與該部門平級的另一部門內設機構進行審理,不符合行政組織的科層制的基本架構,對于復議機構開展工作非常不利。如果各級政府之下直接設置行政復議機構,則能夠有效避免這一問題。(3)司法行政部門作為行政機關也在作出行政行為,如司法局對律師作出的行政處罰決定。行政相對人向政府申請行政復議,案件由司法行政部門內設的復議機構進行審理,盡管最終復議決定以復議機關名義作出,但復議案件的受理、審理、初步意見均由復議機構提出,其公正性很難得到相對人和社會的認同。(4)如果復議機構保留在司法行政部門內部,從其提出初步意見、擬定初步決定到政府分管領導確定作出復議決定,中間涉及的層級較多,不利于體現行政復議高效率解決爭議的特點。

此外,設置專門的復議機構也有利于復議工作人員的專業化建設。復議工作人員專業性不足、留不住人,是目前復議工作中普遍面臨的問題,而人員不穩定、人員不專業均直接影響復議案件的辦理質量。在行政復議機關之下直接設置專門的復議機構,能夠為復議工作人員的專業化建設提供良好的環境條件。

(二)行政復議機構組織形式宜選擇行政復議委員會

“2008年復議委試點通知”啟用了行政復議委員會機制,其基本思路是在保持行政復議行政性的同時引入外部人員彌補其中立性先天不足的缺陷,增強復議的公正性。但是,外部人員的遴選、外部人員與行政內部人員的關系、外部人員能否充分履職等問題都會影響這一機制的實際效果,這是行政復議委員會機制的不利之處。部分學者對行政復議委員會機制提出過反思與批判,如黃學賢認為復議體制改革存在五點問題需要冷思考:行政復議委員會試點工作法律依據不足;全部集中模式與部分集中模式都與現行復議機構設置沖突;行政復議委員會模式與現行復議申請人選擇管轄模式沖突;行政復議委員會的具體運行程序不規范;行政復議委員會與行政訴訟的銜接不協調。

義烏市出現的行政復議局是思路迥異于行政復議委員會的另一種路徑,即在專業化建設目標下,在行政機關內部著力打造專職復議隊伍。行政復議局模式的核心內容是“讓專業人員辦專業事情”,其組成人員全部來自行政機關內部,正好能避免行政復議委員會面臨的一系列問題。但是,也正是由于行政復議局成員全部來自行政機關,盡管有核定行政編制和給予單獨財政列支等條件集中保障其獨立辦案,也難以完全打消申請人對于復議“官官相護”的顧慮,對解決裁決者中立性先天不足的問題作用有限,這是行政復議局機制的不利之處。

行政復議委員會與行政復議局兩種模式如何選擇?這一問題的實質是在強化專業性與增強裁決者中立性二者之間應如何選擇。裁決者中立是現代爭議解決機制的核心要求,行政復議委員會引入獨立于行政機關的外部力量,有助于消除申請人和公眾對復議“官官相護”的感受,有助于復議滿足裁決者中立性的要求,選擇行政復議委員會機制更有利于塑造公正的行政復議制度。從地方行政復議委員會的實施成效來看,我們可以形成一個基本判斷,“行政復議委員會實體化程度越高,承擔職責越多的地方,行政復議工作的變化就越大;反之,行政復議工作的變化就越小”。行政復議委員會這一組織形式有助于彌補行政復議作為行政內部救濟機制所具有的公正性不足的天然缺陷。對于這一點,分析韓國行政復議委員會的發展歷程亦可以捕捉到。在韓國,隨著行政審判對國民權利的救濟功能不斷強化,行政審判案件數量不斷上升,行政復議委員會由最初設在行政復議機關內的復議機構,逐步替代行政復議機關,以自己的名義直接作出決定。在行政復議委員會機制中注入外部因素,無疑更能打消申請人的顧慮,增強行政復議制度的公正性基礎,提升復議公信力,使得公眾愿意選擇復議渠道解決行政糾紛,并認同行政復議決定。因此,在行政復議機構的組織形式上,相對獨立的行政復議委員會機制較之專業性更強的行政復議局機制,更有利于復議機關實質化解公民與行政機關之間的行政爭議。

四、“實質性解決行政爭議”與行政復議審理模式變革

與行政復議作為內部監督機制的定位相對應,當前的行政復議程序制度呈現出極強的反司法化色彩,表現為行政復議的審理采單方書面審查模式,即由復議機構單方對被申請人提交的證據材料和法律依據進行書面審查,“復議法實施條例”僅在有限的情形中引入聽證。對于引入正當程序要素對行政復議程序進行非完全司法化改造,學界已經作了比較充分的探討。關于復議程序行政性色彩的制度建構,則主要在實現復議效率的視角下展開討論。實際上,較之行政訴訟,高效并非行政復議的最大優勢,因為這一目標通過簡化訴訟程序流程、縮短時限等手段亦可實現。行政復議的最大優勢在于,復議機構具有主動、全面查明案件事實的層級優勢和專業優勢,可為直接調整行政實體法律關系創造條件。因此,將“實質性解決行政爭議”引入修法后,復議審理模式需要圍繞全面查明案件事實這一需求進行變革。

(一)現行模式難以實質化解行政爭議

單方書面審查模式之下,復議過程欠缺爭議雙方對質,被申請人提交的證據材料對復議機構影響過大,難以實質化解行政爭議。主要理由有四點:(1)復議機構以審查被申請人提供的證據材料為主,不利于全面查明案件事實。由于承擔大量非復議案件辦理事務,復議工作人員欠缺充足的時間對案件事實進行調查,高度依賴被申請人提供的材料。而在復議工作人員對材料進行書面審查的過程中,申請人并沒有機會針對被申請人提交的證據材料和法律依據提出自己的不同意見。被申請人實質上是在單方影響復議工作人員對案件事實認定和法律適用作出判斷。(2)不利于復議機關準確把握案件的實質爭議點。案件爭議點通常要通過當事人雙方口頭陳述、爭辯,才能清晰呈現在糾紛裁決者面前,但在復議案件審理過程中,申請人與被申請人沒有機會對質,雙方訴求與意見得不到交鋒。復議工作人員容易忽略申請人的實質訴求,不利于爭議的實質性解決。(3)不利于復議程序終結爭議。申請人缺乏參與案件審理的機會,對不利于自己的復議決定缺乏認同,通常會選擇復議之后向法院提起行政訴訟,因此,復議程序很難實質性地終結行政爭議。此外,由于申請人難以有效參與到復議案件審理中來,沒有聘請律師參與復議的需求,而律師參與對于提升復議案件辦理質量和辦理效率均有幫助。(4)復議案件的審理過程不向社會公開,缺乏外部監督。單方書面審查模式之下,復議工作人員的案件審理活動欠缺來自社會的外部監督,加之行政復議決定文書不上網公開,復議工作人員缺乏提升復議案件審理質量的壓力和動力,復議案件辦理的實際效果與質量也便難以得到保障。

(二)引入直接言詞原則的必要性

單方書面審查模式盡管能夠提高行政復議機構在時間意義上的辦案效率,卻弱化了復議的公正基礎,無法實質終結行政爭議,反而加大了糾紛解決的成本。針對單方書面審查存在的一系列問題,域外也在進行制度調整。例如,日本在2014年修改《行政不服審查法》時,擴充了申請人的權利,規定審理員原則上必須賦予申請人口頭陳述意見的機會,這就改變了原本的書面審理原則,使得申請人在口頭陳述意見時有機會對作出行政決定的行政機關提出質問。法國近年來也在積極改進行政復議程序,引入了旨在加強程序透明度和雙方言辭對抗的機制,以確保爭議各方在控辯手段上的平等。

在書面審原則基礎上形成的單方書面審查模式與現行分散的、欠缺專門復議機構的行政復議體制密切相關。未來修法如果將行政復議權集中至一級政府行使,同時在行政復議機關內設置專門的復議機構,便能為復議審理模式的再造提供基礎。直接言詞原則要求爭議雙方與裁決者同時在場,以口頭方式就案件事實問題、法律問題陳述己方觀點、反駁對方意見,裁決者在同時聽取雙方意見的基礎上把握案件的實質爭議點,進而作出裁斷。直接言詞原則是糾紛解決應當遵循的基本原則,行政復議的高效便捷特點應體現在弱化雙方對抗程度、簡化流程等方面,而非取消直接言詞原則。

在行政復議法修訂中全面引入直接言詞原則已有很好的實踐基礎。部門立法和地方立法先期開啟了將聽證制度引入行政復議的探索, “復議法實施條例”也在部分案件審理中引入了復議聽證制度。還有部分地方的改革實踐已十分深入,例如廣東省2015年開展的復議程序改革,不僅引入了復議聽證制度,還對復議案件審理程序進行了高度司法化改革,對重大、復雜或者事實爭議較大的案件采用開庭審理的方式審理,使得爭議雙方在庭審過程中能夠對案件爭議點、事實問題、法律適用等展開質證和辯論。

(三)轉向職權主義審理模式的必要性

如前所述,復議較之行政訴訟最突出的優勢在于,復議機關具備全面查明案件事實的層級優勢與專業優勢。在實質化解行政爭議的目標下,應充分發揮復議機關的這一優勢,賦予復議機構充分的調查權,通過復議機構積極行使調查權、主導復議案件庭審過程,全面查明案件事實。具體而言,為實質解決行政爭議,轉向職權主義復議審理模式的必要性體現在以下幾個方面。

第一,行政復議的行為性質為行政活動,行政性是其基本屬性,采職權主義體現了復議行為的行政特性,能夠避免再次啟動行政執法程序。行政復議行為的內容雖體現為裁決爭議,但其行為性質為行政行為,將源起于司法領域的“實質性解決行政爭議”引入行政復議法,是基于行政復議與行政訴訟同為爭議解決機制的制度性質而引入的修法目標,要圍繞這一目標構建具體制度,還需要兼顧考慮行政行為的特性,以同行政訴訟制度有所區別。行政復議屬于由行政權主導的爭議糾紛解決機制,復議機構在審理案件之時,應當較法院更為積極主動。在被申請人未能盡到舉證責任時,不能簡單因為事實不清將行政行為一撤了之,而應主動采取必要調查措施查明案件事實,避免再次啟動行政執法程序,實現爭議的實質終結。奧地利、瑞士、西班牙、葡萄牙、瑞典、挪威、希臘等國家在行政程序法中規定了行政復議制度,均要求復議機關依職權查明案件事實,如挪威行政程序法第33條第5款規定:“復議機關應當確保決定作出前盡可能徹底查清案件。復議機關可以要求作決定機關展開進一步調查。”

第二,復議機構積極行使調查權、依職權主導開庭審理有利于保障申請人合法權益獲得實質救濟。“實質性解決行政爭議”的內涵之一,是保障公民合法權益獲得實質救濟,而基于申請人與被申請人在行政實體法律關系中的地位,進入復議程序后,申請人的舉證能力較之被申請人要弱。如采當事人主義,形式上看似公平,但由于雙方的舉證能力在事實上并不對等,容易形成實質上的不公平結果。復議機構積極主動行使調查權、依職權主導庭審過程,有助于彌補申請人在舉證能力上的不足,也有利于復議機構全面查清案件事實,保障申請人合法權益獲得實質救濟。

第三,有利于發揮復議機關的組織優勢與專業優勢。基于憲法關于地方各級人民政府與其工作部門、上級人民政府與下級人民政府之間關系的規定,復議機關在實質化解行政爭議這一目標的實現上,具有法院所沒有的組織優勢與專業優勢。未來行政復議法的修改若采職權主義賦予復議機構充分的調查權,賦予復議機構主導庭審過程的職權,將有助于發揮復議機關的組織優勢與專業優勢,使其通過全面查明案件事實,對行政實體法律關系進行處理,進而實質化解行政爭議。這一點,在“復議法實施條例”第47條關于變更決定適用情形的規定中已有體現,如出現“具體行政行為認定事實不清,證據不足,但是經行政復議機關審理查明事實清楚,證據確鑿的”,復議機關有權作出變更決定。從決定類型反觀,復議機構在審理案件時,必須行使較之法院更多的證據調查權、庭審主導權限,方能積極主動查明案件事實,作出實質決定。

五、“實質性解決行政爭議”與行政復議決定體系調整

復議決定體系是目前有關行政復議法修改的討論中相對薄弱的領域,已有研究側重探討的是復議決定種類及適用條件。現行復議決定體系與內部監督機制性質相對應,加之深受1989年行政訴訟法影響,以撤銷決定為其主要決定類型,側重形成和維護客觀公法秩序,故難以實質終結行政爭議。修法若將“實質性解決行政爭議”作為指導思想,以撤銷決定為中心建構的復議決定體系必須作出相應調整。基于復議機關與行為機關之間的上下級領導關系,以解決行政爭議為目的建構行政復議決定制度不存在行政訴訟判決重構所要面臨的阻礙,復議機關與行為機關之間的組織關系也為復議實質解決爭議奠定了組織法基礎。

(一)以變更決定和履職決定為主

復議決定是復議機關對案件相關爭議作出的實體處理。行政復議體制改革如果能將行政復議權集中由政府行使,憲法關于政府與其所屬部門、上級人民政府與下級人民政府關系的規定,便能為復議決定積極回應申請人的主觀利益訴求奠定基礎。憲法第108條規定:縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作,有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。變更決定直接改變行政法律關系的內容,不需要行政機關再啟動行政程序作出行政行為,相較于撤銷重作決定,能夠更加直接地實現對公民的權利救濟。履職決定在確認行政機關構成不作為的基礎上對其直接課予作為義務,也不需要行政機關再行啟動行政程序作出行政行為。因此,復議審理模式改革如能采職權主義模式,由復議機關依職權全面查明案件事實,復議決定體系由以撤銷決定為主轉向以能直接為公民提供實質救濟的變更決定和履職決定為主,便是妥恰之舉。

(二)單獨規定變更決定,擴大變更決定適用情形

變更決定在復議實踐中的適用比例一直偏低,原因之一是,行政復議法將變更決定、撤銷決定、確認違法決定三種類型放在同一個條文中規定,三種決定的適用情形相同,模糊了變更決定的適用情形。修法應當單獨設定一個條文對變更決定進行規定,同時吸收“復議法實施條例”的規定,進一步擴大變更決定的適用情形。

其一,行政行為認定事實清楚、證據確鑿、程序合法,但是行使裁量權不當的,可以適用變更決定。“復議法實施條例”規定變更決定僅適用于裁量權明顯不當的情形,明顯不當是指裁量權行使不當達到畸輕畸重的程度,屬于裁量權不當行使非常嚴重的情形。行政訴訟法規定僅行政處罰明顯不當時法院才能直接變更,其他行政行為明顯不當適用撤銷判決。這與司法權與行政權的關系密切相關,但在行政復議中不存在這一障礙。復議機構既要對行政行為的合法性進行認定,也要對行政行為裁量權行使是否適當進行認定。復議機關作為行為機關的上級機關具有行政管理的經驗和專業判斷能力,其與行為機關之間又屬領導與被領導的關系,限制法院行使有限裁判權的制約因素在復議中并不存在,如果經審查認為行政行為存在裁量權行使不當的情形,復議機關應當直接變更。司法權不宜進入的領域,正是行政復議發揮作用的重要空間,也是復議的優勢所在。其二,行政行為認定事實清楚、證據確鑿、程序合法,但是適用依據錯誤的,可以適用變更決定。此種類型中,行政行為存在適用法律錯誤這一違法情形,如果予以撤銷,行政機關仍需啟動執法程序重新作出行政行為。由復議機關直接變更,則不需要再啟動新的執法程序。其三,行政行為認定事實不清、證據不足,但是經行政復議機關審理查明事實清楚、證據確鑿的,可以適用變更決定。此種情形如果作出撤銷決定,被申請人在查明案件事實后,還需要再次啟動執法程序重新作出行政行為,不符合效率原則的要求。因此,復議機關經過審理查明了案件事實,可以直接變更行政行為的內容,通過復議決定形成新的行政法律關系。

在行政訴訟中,如果出現上述第二種、第三種情形,法院只能作出撤銷判決,再由行政機關重新作出行政行為。而復議機關作為行為機關的上級機關,完全可以在積極主動查明案件事實后,作出變更決定,通過復議直接調整行政法律關系。變更決定適用情形的寬泛正是行政復議具有更大空間實現“實質性解決行政爭議”的體現。

(三)履職決定中明確載明被申請人應履行的職責

行政復議法第28條關于履職決定的規定很簡單:“被申請人不履行法定職責的,決定其在一定期限內履行。”實踐中,復議決定往往只會認定被申請人構成了法定職責的不履行,并責令其在一定期限內履職,而不會對被申請人的履職內容提出明確要求。行政機關履職之后,對于行政機關新作出的行政行為或決定,申請人仍有可能不滿,并再次申請復議或者提起行政訴訟。因此,復議機關如果認定被申請人應當履行法定職責、兌現承諾或履行行政協議約定義務的,除在責令其履行職責外,還應在履職決定中將具體的履職內容予以明確,具體包括:(1)明確行政機關履職的期限;(2)明確被申請人應當履行申請人請求其履行的法定職責,即由復議機關直接對行政機關課予作為義務。僅確認行政機關構成不作為,無法回應申請人的實質訴求。如果申請人請求被申請人履行法定職責的理由成立,被申請人應當履行的職責內容又已明確,復議決定中應載明被申請人應當履行職責的具體內容,無需再啟動行政執法程序重新形成實體法律關系。

結語

實現定分止爭是建構和完善爭議解決機制的首要任務。源自行政審判實踐的“實質性解決行政爭議”命題,在個案層面有利于實質終結法律程序,保障公民合法權益獲得實質救濟;在制度層面有利于提升行政訴訟化解矛盾糾紛的能力,實現法律效果與社會效果相統一。行政復議制度作為內部監督機制的立法定位經由復議體制改革和復議程序制度改革逐漸向行政爭議解決機制轉型,行政復議也被中央定位為解決行政爭議的主渠道。然而,當前“大信訪、中訴訟、小復議”的行政爭議化解格局與此定位不相吻合,有必要將“實質性解決行政爭議”引入行政復議法的修改,以之為目標,全面重構行政復議制度,有效化解行政爭議,為行政訴訟減負。行政復議機關與行政行為作出機關之間是領導與被領導的關系,相較于行政訴訟,行政復議在實質性解決行政爭議方面有著更大的制度空間,修法應當充分發揮行政復議這一優勢,對復議體制、復議審理模式、復議決定類型等作出重大調整。復議體制改革應在由一級政府集中行使復議權的基礎上,保障復議機構的專門性與相對獨立性,組織形式采引入外部社會力量的行政復議委員會模式,以彌補復議機構中立性之天然不足,不宜采用人員完全來自行政體制內的行政復議局模式。復議審理模式改革應調整單方書面審查模式,引入直接言詞原則,并賦予復議機構完全、充分的調查權,由其依職權全面查明案件事實。以此為基礎,復議機構直接調整和形成行政實體法律關系,以變更決定和明確履職內容的履職決定為主要決定類型,在行政實體權利義務得以“定分”的基礎上真正實現行政糾紛的“止爭”。

 

注釋:
行政復議法的修改議程幾經波折,2013年曾被作為立法預備項目列入全國人大常委會立法工作計劃,2014、2015年作為初次審議的法律案列入立法工作計劃,2016年回到預備項目中,2017年修法安排被取消。
2011年3月,胡錦濤在中共中央政治局第二十七次集體學習時講話指出:要在深入研究把握新形勢下社會矛盾糾紛的特點和成因的基礎上,更加注重依法化解社會矛盾糾紛。特別要完善行政復議制度,加大復議糾錯力度,充分發揮行政復議作為解決行政爭議主渠道的作用。
2014年行政訴訟法修訂過程中,立法機關的考量依然是:“在定位上,應當把行政爭議解決的主戰場放在行政復議上。”參見全國人大常委會法制工作委員會行政法室編:《關于行政復議與行政訴訟銜接機制的研究報告》,載《行政訴訟法立法背景與觀點全集》,法律出版社2015年版,第296頁;信春鷹主編:《中華人民共和國行政訴訟法釋義》,法律出版社2014年版,第73頁。
江必新在其文章中提到:“實質性解決行政爭議是最高法院最近幾年特別強調的一個命題,圍繞這個命題進行了一系列的制度創新和工作機制的改革和完善。回想一下,近年來最高法院出臺的有關行政審判的司法解釋以及指導性規范文件都是圍繞這個命題展開的。”江必新:《論行政爭議的實質性解決》,《人民司法》2012年第19期,第13頁。
如《最高人民法院關于為構建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》(法發〔2007〕2號)、《最高人民法院關于加強和改進行政審判工作的意見》(法發〔2007〕19號)、《最高人民法院關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》(法釋〔2008〕2號)、《最高人民法院關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》(法發〔2009〕54號)、《最高人民法院關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》(法發〔2017〕25號)、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號)等文件中都有加強行政爭議實質性解決的精神或規定。
例如2015年全國中級以上法院新收二審案件與一審結案的比率為10.48%,其中刑事二審案件與其一審結案的比率為13.03%,民商事二審案件與其一審結案的比率為9.59%,行政二審案件與其一審結案的比率為39.24%。數據來源于2015年全國法院司法統計公報http://gongbao.court.gov.cn/Details/27e1cd92304feeeffd132e8244441a.html,2019年9月8日最后訪問。
筆者曾經參與討論一起因為土地權屬爭議裁決引發的行政案件,該起案件歷經三次行政裁決、三輪行政復議與行政訴訟,歷時五年一直得不到解決,不僅耗費當事人精力,也浪費行政資源和國家糾紛解決資源。
我國行政訴訟制度早期發展歷史,可以參見王萬華:《新中國行政訴訟早期立法與制度——對104部法律、行政法規的分析》,《行政法學研究》2017年第4期,第60頁以下。
山東省高級人民法院、云南省高級人民法院在研究中也明確提出,探索實質化解行政爭議的目的,是希望在實現行政訴訟法律效果的同時實現社會效果,解決行政案件上訴率、申訴率過高,當事人反復上訪、申訴等問題。參見山東省高級人民法院行政庭課題組:《關于行政訴訟實質性解決爭議情況的調研報告》,《山東審判》2016年第5期,第88頁;嚴劍漪:《行政爭議實質性解決,鑰匙在哪里?》,《人民法院報》2016年12月8日第5版。
參見何海波:《實質法治——尋求行政判決的合法性》,法律出版社2009年版。
參見張紅:《破解行政執法和解的難題——基于證券行政執法和解的觀察》,《行政法學研究》2015年第2期,第30頁。
參見江必新:《論實質法治主義背景下的司法審查》,《法律科學》2011年第6期,第54頁。
[美]理查德· B.斯圖爾特:《美國行政法的重構》,沈巋譯,商務印書館2016年版,第5頁以下。
郭修江:《監督權力,保護權利,實質化解行政爭議》,《法律適用》2017年第23期,第8頁以下。
同前引
錢弘道、吳亮提出,“糾紛解決目的”可歸納為三層含義:糾紛解決的妥善性、糾紛解決的一次性、糾紛解決的迅速性。參見錢弘道、吳亮:《糾紛解決與權力監督的平衡——解讀行政訴訟法上的糾紛解決目的》,《現代法學》2008年第5期,第5頁以下。
參見賈亞強:《論行政訴訟實質性解決行政爭議的實現——以爭訟行政法律關系的確定為研究進路》,《法律適用》2012年第4期,第67頁。
《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號)第91條,將行政訴訟法第72條規定的履職判決區分為兩種情形:原告請求被告履行法定職責的理由成立的,被告違法拒絕履行或者無正當理由逾期不予答復的,判決被告在一定期限內履行原告請求的法定職責;尚需被告調查或者裁量的,判決被告針對原告的請求重新作出處理。
時任國務院法制辦公室主任楊景宇在1998年10月27日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上所作的《關于〈中華人民共和國行政復議法(草案)〉的說明》中明確提到:“行政復議是行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督制度。完善行政復議制度,充分發揮行政復議制度的作用,對于加強行政機關內部監督,促進行政機關合法、正確地行使職權,維護社會經濟秩序,維護公民、法人和其他組織的合法權益,維護社會穩定,具有重要意義。”http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007101.htm,2019年9月18日最后訪問。
參見楊海坤、朱恒順:《行政復議的理念調整與制度完善——事關我國〈行政復議法〉及相關法律的重要修改》,《法學評論》2014年第4期,第28頁。
參見王周戶:《行政復議的功能應當是解決行政糾紛》,《行政管理改革》2011年第9期,第50頁以下。
參見劉莘:《行政復議的定位之爭》,《法學論壇》2011年第5期,第14頁以下。
其復雜性正如趙德關對行政復議定位表述形式的梳理,行政復議定位共有五種表述形式,包括:行政復議制度定位、性質定位、功能定位、價值定位和目標定位。參見趙德關:《新時期行政復議制度的定位與展望》,《行政法學研究》2016年第5期,第80頁以下。
學者和實務部門對于這一問題的分析與闡述,可以參見周漢華主編:《行政復議司法化:理論、實踐與改革》,北京大學出版社2005年版;方軍:《論中國行政復議的觀念更新和制度重構》,《環球法律評論》2004年第1期,第41頁。
數據源于中國政府法制信息網,http://www.chinalaw.gov.cn/organization/content/2019-05/09/560_234638.html,2019年9月9日最后訪問。
數據來自對中國政府法制信息網的檢索統計。
參見前引,行政法室編書,第296頁。
參見前引,信春鷹編書,第73頁。
日本學者本多滝夫認為,行政不服審查制度與行政訴訟制度相比較,具有以下優點:程序簡易,成本低廉,救濟迅速,不服申訴的審理也涉及不合理性,因此各種內容的不服都可以得到救濟,該制度相對于行政訴訟制度而言,具有競爭優勢。參見[日]本多滝夫:《日本行政系統的轉換和行政不服審查法的“現代化”》,江利紅譯,《行政法學研究》2015年第3期,第4頁。
余凌云應用Peter Cane的“決定等級”理論來解釋為何復議范圍較之行政訴訟范圍要廣、審查程度要深。該理論也同樣適合解釋行政復議為何具有更大空間實現實質性解決行政爭議這一目標。決定等級理論認為:行政機關上下級機關之間構成一個決定等級。在這一等級序列內,上級可以撤銷、變更下級的決定,因為它們都行使著近似的權能,有著相同的資質、經驗和能力。參見余凌云:《論行政復議法的修改》,《清華法學》2013年第4期,第68頁。
如北京市司法局2019年1月14日發布通告,告知社會向北京市人民政府郵寄行政復議申請材料的地址發生變化,收件部門為“北京市司法局復議立案處”。http://sfj.beijing.gov.cn/bjsf/zwxx/tzgg/449802/index.html,2019年9月18日最后訪問。
參見黃學賢:《關于行政復議委員會的冷思考》,《南京社會科學》2012年第11期,第106頁以下。對于行政復議委員會改革的合法性質疑與擔憂,還可參見王瑞雪:《對我國行政復議委員會試點的省思》,《天津行政學院學報》2014年第4期,第74頁以下;吳志紅、蔡鵬:《淺議我國行政復議委員會制度改革的困境與出路》,《西南政法大學學報》2010年第6期,第56頁以下;方宜圣、陳梟窈:《行政復議體制改革“義烏模式”思考》,《行政法學研究》2016年第5期,第85頁以下。
王萬華:《以行政復議權集中行使為基礎重構行政復議體制》,《財經法學》2015年第1期,第47頁。
在對復議制度反司法化現象展開的批判中,周漢華提出的觀點影響最大。他認為,行政復議制度的司法化,從性質上講是在保持以行政方式解決爭議之效率的同時,盡量引入司法程序所具有的獨立性和公正性,使行政復議制度實現公平與效率的有機結合,最大限度保護公眾的合法權益。參見周漢華:《中國行政復議制度的司法化改革方向》,載前引,周漢華編書,第8頁。
例如,湛中樂認為,應將書面審查原則改為公開審查原則,保障相對人陳述意見的機會,對行政復議機關增設說明理由的義務(參見湛中樂:《論我國〈行政復議法〉修改的若干問題》,《行政法學研究》2013年第1期,第35頁)。余凌云認為,完善復議程序包括以當面審理為主,引入交叉詢問、辯駁,公開審理,對復議決定一般要說明理由,提供法律援助(參見前引,余凌云文,第69頁)。
例如,余凌云認為,應從以下三方面完善復議程序:第一,加強實地調查,提高審查效率;第二,即便引入那些近似法院程序的要求,也應當更加靈活、簡便,不能像法院程序那樣復雜、嚴格和正式;第三,解決“當下程序單一,因單調而影響效率”的弊端,引入簡易程序,構建簡易程序和復議委員會審裁程序二元轉換結構。參見前引,余凌云文,第70頁。
參見王貴松:《日本行政復議法的公正便民大修改》,《檢察日報》2014年9月9日第3版。
典型的部門立法如《商務部行政復議實施辦法》《中國銀行業監督管理委員會行政復議辦法》《國家發展和改革委員會行政復議實施辦法》;地方立法有《南京市行政復議聽證程序規則》《哈爾濱市行政復議聽證規則》等。
例如,耿寶建提出,行政復議法修改時,可以考慮進一步解放思想,承認并強調行政復議的行政屬性,賦予行政復議機關獨立的調查取證權、事實認定權和法律適用權,并在此基礎上獨立作出復議決定。參見耿寶建:《“泛司法化”下的行政糾紛解決——兼談〈行政復議法〉的修改路徑》,《中國法律評論》2016年第3期,第235頁。
例如,賀奇兵認為,行政復議決定不限于維持、撤銷、變更等重在體現行政復議監督性質的種類形式,應當增加體現司法中立性的確認合法、確認違法或無效、駁回復議請求、駁回復議申請等種類形式。參見賀奇兵:《論行政復議機構設置的模式選擇——以行政復議有限司法化為邏輯起點》,《政治與法律》2013年第9期,第72頁。
作者簡介:王萬華,法學博士,中國政法大學訴訟法學研究所教授。
文章來源:《法學研究》2019年第5期
發布時間:2019/12/1
 
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