憲法困惑,等待國家憲法日的救助
作者:高履強  

2019年國家憲法日日趨臨近。

設立國家憲法日的根本目的是為了增強全社會憲法意識,通過深入開展憲法宣傳教育,大力弘揚憲法精神,從而牢固樹立憲法法律權威,推動全面貫徹實施憲法。

憲法的尊嚴源于作為治國安邦總章程的權威性,有尊嚴的憲法需要得到遵從。遵從憲法,是每個社會成員的基本義務,更是公職人員的天職。增強公職人員憲法觀念,努力將憲法精神、憲法規范貫穿于每一項行政實踐活動中,使每一項行政實踐活動都經得起憲法的檢驗。知行合一的宣教不僅發揮表率作用,還能贏得憲法認同,取得憲法普及教育實效。

然而,現實并不完美,這正是設立國家憲法日的現實意義所在。就筆者而言,始終期待縈繞許久的一個憲法困惑,能在國家憲法日這個舉國宣傳憲法、弘揚憲法精神的日子里得以釋然。在這個意義上,國家憲法日是一個不可多得的憲法解惑時間窗口,如果這一天都沒有希望,那么等待還會不會有盡頭?

這一憲法困惑是由一份廢止的規范性文件引發,由一份正在施行的規范性文件延續,由一部正待審議的行政法規加深。

廢止的規范性文件是:《上海市經濟適用住房管理試行辦法》;

正在施行的規范性文件是:《北京市共有產權住房管理暫行辦法》;

正待審議的行政法規是:列入《國務院2019年立法工作計劃》的2014年3月住房城鄉建設部起草的《城鎮住房保障條例(征求意見稿)》。

這三份法規范文件都是關于住房保障,有一個共同條款,對于住房保障中的購置型保障房----共有產權房,都設定了一個禁止性條款,“不得增購”或“一定年限內不得增購”。

《上海市經濟適用住房管理試行辦法》第三十條(經濟適用住房的轉讓) 規定:取得房地產權證滿5年后,需要轉讓經濟適用住房的,……。原住房保障機構可以行使回購權,……原住房保障機構決定不予回購的,房地產權利人方可向他人轉讓。經濟適用住房向他人轉讓后,轉為商品住房。(永久不得增購,但現有規章規定一定年限內不得增購)

《北京市共有產權住房管理暫行辦法》第二十五條規定:共有產權住房購房人取得不動產權證滿5年的,可按市場價格轉讓所購房屋產權份額。(永久不得增購)

《城鎮住房保障條例(征求意見稿)》第二十三條第二款規定,承購人購買保障性住房已滿5年的,……承購人也可以按照配售合同約定的產權份額補繳相應價款,取得完全產權。但是,直轄市、市、縣人民政府規定不得轉讓或者不得補繳相應價款取得完全產權的除外。(兼有不得增購和一定年限內不得增購)

*第三十四條規定,社會力量投資建設和運營保障性住房的,按照國家有關規定享受投資補助、財政貼息等支持政策。(購房家庭是居住性購買,社會力量是投資性購買,不允許購房家庭居住性增購但對社會力量投資給予補助貼息,一嚴一寬明顯不平等對待;購房家庭增購退出,釋放占用保障資源,惠及更多需要保障的家庭,是更有意義的價值追求。)

筆者對這一條款進行了長時間研究,從最初一無所知到最終得出了自己的判斷,許多有助于作出判斷的知識和工具來自于中國人民大學憲政與行政法治研究中心主辦中國憲治網,那是一本憲治學識的百科全書。網站老師也給予了無私的幫助。

然而,僅僅局限于自我的這些判斷,得不到行政機關認同,毫無價值。但這不重要。重要的是,對這些困惑的判斷涉及行政實踐活動是否遵循了以憲法為根本的活動準則、是否保證了憲法實施。對于行政機關而言這是無可回避的命題。

這一限制性條款因何帶來困惑?因為這一條款和憲法法律存在沖突。

下面做一個簡單羅列,限于篇幅,不展開論證。但足以提出問題,帶來思考。

“不得增購”或“一定年限內不得增購”和憲法法律存在如下沖突:侵犯發展權、財產權、人格權,與憲法相沖突;與立法法、價格法等法律相沖突。

在闡述以下分析框架前,需要澄清若干干擾理性判斷作出的前提:

1.購買力增長

購房家庭不該局限于永久買不起或不愿購買剩余產權份額的那部分群體。按準入標準購買共有產權房,之后的購買力并非一成不變。例如:子女就業和子女婚姻帶來的家庭收入增長是最顯著和直接的,是絕對值增長。這些合法正當的收入用于購買共有產權房剩余產權份額為禁止性條款所限制。

2.共有產權房價值構成和按市場原則交易

共有產權房的價值構成主要包括二部分:土地出讓收益,開發商微利模式下的開發成本。按照共有產權房產權劃分規定,土地收益轉化為了政府持有的產權份額。共有產權房整體價值明顯有別于普通商品房。開發商的讓利、銷售費用扣除(類團購)、房型和建造成本控制(僅滿足基本居住需求)和稅收優惠使共有產權房相較于周邊同質同類商品房價格有一個明顯的折扣,扣除這一折扣后的產權劃分符合市場原則。在此價值構成下經濟適用房的種種政策漏洞已不復存在,所謂尋租空間也根本不存在。參照周邊同類同質商品房價格按市場原則定價購買剩余產權份額,理論上,這部分產權分額的優惠已經為政府所享受。同時,剩余產權份額轉讓后,按價值規律,貨幣和房產等值,不存在公共財富流失。保障價值依舊在特定保障范圍發揮作用,絲毫不影響“封閉管理、循環使用”。

3.購房家庭獲益和權利讓渡

共有產權房以市場原則定價,國家將其名下產權的“使用權”部分讓渡給購房家庭,相當于這部分房產的租金,是不含物業費的毛坯房租金,國家是在幫扶購房能力處于臨界狀態的購房家庭以購置方式解決居住困難,屬于“幫助”行為。當按市場原則確立增購價格前提下,免除的租金就是購房家庭的獲益。與此對應,購房家庭需要讓渡發展權、財產權、人格權。發展權不可讓渡,限制憲法基本權利需要有充分的違憲阻卻事由,減損公民權利需要有法可依。

4.不穩定的共有產權組合式物權關系

共有產權的物權關系包括私有物權和公有物權,購房家庭對美好生活的向往決定了二種物權關系組合的不穩定性,有針對性的動態和充分考慮在政策設計中不可缺少。這種不穩定關系不代表限購的正當性,放棄對美好生活的追求另當別論。

“封閉管理、循環使用”式的共有產權房被稱為供給側改革下住房供應體系中的一個新品種。但仔細觀察就可發現,當設定禁止性規定后,這一供給側改革的新品種依然是通過抑制需求 (限制增購)來實現,是掛羊頭版供給側改革。

沖突羅列:

《憲法》發展權:

發展權的理論基礎是科學發展觀“發展為了人民,發展依靠人民,發展成果由人民共享”。發展權的內涵是“發展機會均等、發展利益共享”以及“持續全面發展贏得尊嚴與自由平等”的價值追求。

1)增購權是否為發展權的現實存在,如果是,對增購權的限制就可能構成對發展權的限制。

2)發展權是不是為基本權利所覆蓋,如果是,對發展權的限制就自然導致對基本權利的限制。

3)對基本權利限制是否存在違憲阻卻事由,如果不存在,對增購權的限制就可能存在違憲風險。

《憲法》財產權:

所有權是“憲法財產權的核心內容”。“所有權權能包括占有、使用、收益和處分”,“‘使用’是憲法財產權的當然保護范圍”。購房家庭將勞動所得用于增購是“財產權人對其財產自由地占有、使用、收益和處分”。“不得增購”和“一定年限內不得增購”的限制“使得財產在非常大的時間比例和空間范圍內無法被使用”,“無法正常發揮財產的功能,無疑會使這一財產的內容被部分空洞化。”“危及財產權的本質”。因此,“不得增購”和“一定年限內不得增購”是“公權力對財產權的限制”。

《憲法》人格權:

有業內人士撰文披露,在征求意見稿的公眾意見反饋中,北京市住建委發現“只要存在向商品住房轉化的機會,共有產權房就必然存在尋租現象,就會淪為炒房的對象”;

北京市住建委相關負責人解釋,按照規定,“共有產權房在轉化為完全商品房方面受到限制,共有產權住房將真正實現‘封閉管理、循環使用’。從根本上杜絕投機炒作。實現‘房子是用來住的,不是用來炒的’目標。”

共有產權房轉化為商品房就會淪為炒房對象,由此推斷,其一,所有商品房都已淪為炒房對象,所有商品房買家都有炒房嫌疑,市場應該中止供應商品房;其二,有炒家才有炒房對象,沒有炒家哪來炒房對象?誰是炒家?所有共有產權房購房家庭?在享受國家住房保障福利的同時所有購房家庭都被貼上炒家標簽,必須受到規制避免危害社會行為發生,這樣一種買房即炒房的預設不知源于何種主觀認知下的心理動機。

“不得增購”是建立在購房家庭一定會炒房或者說共有產權房一定會淪為炒房對象的假設之下。以假設作為設立“不得增購”設定前提,是對購房家庭的歧視、有罪推定和人格貶低。

《立法法》:

“不得增購”和“一定年限內不得增購”限制了購房家庭使用勞動所得購買用于解決基本居住困難房產的剩余產權份額的權利。由于房價失控,這部分勞動所得,“雖然沒有轉移所有權,但卻對財產利益造成重大損害而實際上構成‘征收效果’的情形”。在共有產權房“不得增購”和“一定年限內不得增購”的設定上,“征收必須伴隨補償,無補償則無征收的法理內涵” 應一以貫之。

《價格法》:

對于“一定年限內不得增購,一定年限后允許增購”,看似符合市場原則的增購定價規則和《價格法》第三條第一款“價格的制定應當符合價值規律”和第七條“…定價,應當遵循公平、合法和誠實信用的原則”的規定存在沖突。價格是價值的反映,價格和時間之間連續、不間斷的對應關系體現價值規律,在充分選擇自由的前提下在不同時間點可以選擇合意的價格,價值規律貫穿其中。當設定一定年限內不得增購,時間發生間斷,在特定年限內失去買賣選擇的自由,市場價格原則名存實亡,價值規律無從體現。一定年限后增購定價隨行就市只代表一定年限后的交易公平,并不代表疊加了一定年限內不得增購之后的交易同樣公平、合法和誠實信用。附條件定價機制混淆概念,阻隔了購房家庭個體集合的自我發展和對美好生活向往的正當追求。

習近平總書記指出:“凡屬重大改革都要于法有據。對此,全國人大法工委副主任闞珂解釋說:“凡是試點的,都必須有法律規定或者法律授權,沒有法律規定和法律授權,不得試點。”2019年8月,住建部發文,“將加快推動住房保障立法”,“為規范保障房準入使用和退出提供法律依據”。可見,現有“一定年限內不得增購”和“不得增購”條款存在法律空白是不爭的事實,限制基本權利的禁止性條款的設立必須有法可依。

據了解,廣東和深圳共有產權房政策制定因同樣原因也遭遇瓶頸,除了深入研究、繼續征詢外,都在等待上位法出臺。

而作為一個普通百姓,更希望在國家憲法日,這一困惑能得到釋然。

假設所有判斷邏輯不成立,國家憲法日的救助只需簡單給出判斷不成立的邏輯即可,若給予深入分析,那求之不得。倘若判斷邏輯成立,那就廣而告之,讓普通百姓接受一次現實的憲法普及教育。就《城鎮住房保障條例》制定而言,未來法規中如有限制基本權利的禁止性條款出現,論證義務不可避免,這是法治的要求。

憲法是認同后的遵從,懵懵懂懂談何崇尚更何來權威。通過現實案例的融入,相信,憲法宣傳會更深入人心。

參考文獻:

1.張翔.機動車限行、財產權限制與比例原則[J].法學,2015(2) :11-17

2.張翔.基本權利限制問題的思考框架[J].法學家,2008(1):134-139.

3.杜強強.政審制度與公民憲法權利之間的沖突,韓大元主編《中國憲法事例研究》第5卷[M].北京:法律出版社,2010:42-50.

相關憲法法律條款:

《憲法》

第十三條:公民的合法的私有財產不受侵犯。

第三十三條第三款:國家尊重和保障人權。

第三十八條:中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。

《價格法》

第三條第一款:價格的制定應當符合價值規律;

第七條:…定價,應當遵循公平、合法和誠實信用的原則

《立法法》

第八條:下列事項只能制定法律:…(七)對非國有財產的征收、征用;

第八十條第二款:部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據,部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范,不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。

第八十二條第六款:沒有法律、行政法規、地方性法規的依據,地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。

作者簡介:高履強,退休教師,高級工程師。
文章來源:中國憲政網
發布時間:2019/11/30
 
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