探索建立對地方性法規、規章事前審查程序
作者:葉強  

對地方性法規、規章進行備案審查是《立法法》第98條規定的重要立法制度。2017年12月,全國人大常委會首次聽取備案審查工作報告,對于推動我國法治發展具有重要的意義。目前,除了自治條例、單行條例需要批準外,地方性法規、規章制定后,只需向特定的機關備案,無須批準。實踐中,地方性法規、規章與法律、行政法規沖突的現象時有發生,如何規制地方性法規、規章,保障法制統一,可以適當借鑒法國憲法委員會的事前審查機制,探索適合中國的事前審查程序。

一、建立對地方性法規、規章事前審查的必要性

長期以來,我國實行的是備案審查制度。地方性法規于1979年11月開始向全國人大常委會報送備案;自治條例和單行條例于1993年開始備案;行政法規是從《立法法》實施之日起(2000年7月1日)開始報送備案。全國人大常委會對備案的法規進行審查始于1982年。據統計,從1993年八屆全國人大開始到 2000年6月底《立法法》實施之前,送交全國人大各專門委員會審查的法規近6300件。

從各種立法統計數據可知,地方性法規、規章在我國社會主義法律體系中占據絕對數量優勢,例如到2010年底,我國已制定現行有效法律236件、行政法規690多件、地方性法規8600多件。一旦要對地方政府規章的數量進行精確統計,其數量也可能會是以萬計。面對規模如此龐大的地方性法規、規章,如果僅僅只是在制定出臺后對其進行備案審查,可能導致糾錯不及時、力度不強等問題。

在中央對甘肅祁連山自然保護區破壞問題處置過程中就遇到這樣的問題,雖然事后對關系自然保護區的49件地方性法規集中進行了專項審查研究,但是仍然帶有事后彌補的缺憾。為此,就需要建立備案審查與主動審查相結合的審查機制。

二、建立對地方性法規、規章事前審查的難點

進行事前審查的最大困難在于:面對為數眾多的審查對象,審查機關如何應付?回應這個問題,除了可以利用大數據技術加以有效甄別之外,在實踐中也并不是難事。類型上,地方性法規、規章主要分為執行性立法和自主性立法。對于執行性立法而言,當我們深入地方性法規、規章的內部,會發現一個有意思的立法現象,即“立法雷同”。有學者統計,地方立法重復中央立法的數量約占地方立法的70%-90%。為了清晰呈現這個問題,我們統計了省一級行政單位制定的規范性文件備案審查法規和規章的情況,如《湖北省實施<中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法>辦法》(2008年5月29日),《湖北省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作條例》(2013年9月26日)和《湖北省規范性文件備案審查規定》(2004年1月13日),發現了各個地方的法規、規章在篇章目的設計上存在重度相似性。以監督法實施細則為例,可以說它們完全照搬了《監督法》的結構,只是在內容上略有不同。可見,當地方采用執行性立法時,不論數量有多龐大,由于“立法雷同”的慣性,審查起來相對容易,并不會對審查機構造成實質的負擔。

對于自主性立法而言,可能會給審查機構帶來較大負擔,然而這里正是造成規范沖突的重要領域,更需要足夠重視。之前有一個事前審查的成功范例。1979年12月27日,廣東省第五屆人民大表大會第二次會議,審議并原則通過了《廣東省經濟特區條例(草案)》,由于該草案在幾處地方突破了《憲法》。時任廣東省省委書記的吳南生匯報說,該條例(草案)第六章規定“條例由廣東省人民大表大會通過后,報國務院批準”,同中央來的同志研究,認為辦特區是件大事,特區條例的立法程序要盡可能完善些,最后改為報全國人大常委會批準。考慮的主要原因在于:該條例如由全國人大立法通過,則具有更高的權威性,對開展工作有利。

基于以上分析,我們認為對地方性法規、規章事前審查卻有必要,但是也確有困難。為此,就應該合理確定事前審查的范圍,在積累經驗之后再擴大適用范圍。

三、確立對地方性法規、規章事前審查的合理范圍

依據制定機關和事項的不同,地方性法規、規章可以分為如下幾類:(1)自治條例、單行條例;(2)經濟特區法規、規章;(3)為執行上位法而制定的法規、規章;(4)為管理本地區而自主制定的法規、規章。由于自治條例、單行條例已經納入了批準審查范圍,本文不加討論。對于其他三類而言,我們認為,按照輕重緩急的原則,應該納入事前審查范圍的,首先是經濟特區法規、規章,其次是為執行上位法而制定的法規、規章,最后再是為管理本地區而自主制定的法規、規章。在現階段,重點要把經濟特區法規、規章納入進來。

經濟特區的本質是“中央授權的改革先行實驗區”,而經濟特區的立法權也正是通過全國人大及其常委會的分批授權來完成的。然而從經濟的角度而言,經濟特區已經不再具有特別的優勢了,這就帶來經濟特區是否還有繼續存在的必要的反思;從政治的角度看,經濟特區仍然可作為改革的實驗窗口,只是這種改革不能再“摸著石頭過河”了,更不能在公然違法的前提下進行。再加上經濟特區立法帶有授權性,尤其必要加強對授權立法的監督,從而保證授權的有效行使。

修訂后的《立法法》第74條規定:經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定,制定法規,在經濟特區范圍內實施。依據中國變通規定的實踐,變通是改變上位法具體的規定,所以對變通進行審查時,重點是審查它是否符合憲法,是否符合上位法的原則。

四、設置對經濟特區法規、規章事前審查的統一審查機構

目前各省、自治區和直轄市設置的審查機構并不統一,即便在一省內針對不同的規范性文件,也會設置不同的審查機構。比如針對地方政府規章,《福建省地方政府規章備案審查規定》第四、五條規定,省人大常委會為備案機關,然后由省人大常委會辦公廳登記,并交由省人大常委會法制工作委員會研究辦理。針對其他規范性文件,《福建省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》第七、八、九條則規定常務委員會指定的工作機構為備案機關,再根據規范性文件的內容,將規范性文件分送有關專門委員會、常務委員會工作機構進行審查。備案機關和審查機關的不同導致審查機關在法理上缺乏審查權,同時不同的審查機關又會導致審查標準的不同,影響審查結論的效力。

就經濟特區法規而言,1981年的《全國人民代表大會常務委員會關于授權廣東省、福建省人民代表大會及其常務委員會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規的決議》規定,法規向全國人大常委會和國務院備案。1992年的《全國人民代表大會常務委員會關于授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定法規和規章在深圳經濟特區實施的決定》、1994年的《全國人民代表大會關于授權廈門市人民代表大會及其常務委員會和廈門市人民政府分別制定法規和規章在廈門經濟特區實施的決定》和1996年的《全國人民代表大會關于授權汕頭市和珠海市人民代表大會及其常務委員會、人民政府分別制定法規和規章在各自的經濟特區實施的決定》規定,法規向全國人大常委會、國務院、本省人大常委會備案。2002年的《法規規章備案條例》第3條第5項規定,經濟特區的法規向國務院備案。這里出現了三個備案主體:全國人大常委會、國務院、本省人大常委會,而授權主體只有一個,即全國人大。當備案機關要對經濟特區法規進行審查時,還需要全國人大的再次授權,所以針對審查機構不統一的問題,我們建議從審查經濟特區法規、規章開始,設置統一的審查機構來處理。

具體而言,針對經濟特區法規,不論是經濟特區,還是經濟特區所在的省制定的法規,在遵循現有備案機關不變的情況下,都統一由全國人大常委會進行審查或者由全國人大常委會制定專門的機構負責;針對經濟特區規章,則由國務院或者國務院指定的機構負責。

五、結論

習近平總書記強調,凡屬重大改革都要于法有據。在減少審查機關的情況下,先行將經濟特區法規、規章納入事前審查,能有效保障授權立法的權威,降低“良性違法”的風險。

通過事前審查程序的建立,可以逐步改善改革與法治之間的緊張關系,從而維護法的安定性,保證社會主義法治事業的長效發展。

注釋:
劉鎮:《全國人大常委會的監督工作》,十屆全國人大常委會法制講座第二講。
吳邦國:《在形成中國特色社會主義法律體系座談會上的講話》,2011年1月24日。
孫波:《試論地方立法“抄襲”》,載《法商研究》2007年第5期。
鐘堅著:《大試驗——中國境界特區創辦始末》,商務印刷館2010年版,第168-169頁。
作者簡介:葉強,中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心,講師,碩士生導師。
文章來源:《咨詢與決策》2019年第5期。
發布時間:2019/11/27
 
分享到: 豆瓣 更多
【打印此文】 【收藏此文】 【關閉窗口】
 
捕鱼达人广告