行政復議制度改革構想
作者:楊建順  

我國行政復議制度存在公正性、權威性和實效性不足的問題,應當進行改革。這是理論界和實務界的共識。但是,圍繞如何改革的問題,各方面的認識尚存在諸多爭議。筆者認為,行政復議制度改革應當順勢而為,在制度體系的視野下扎實推進,助推治理體系和治理能力的現代化。

第一,應當在科學行政法體系中正確把握行政復議制度定位。無論是行政組織法、行政作用法,還是行政程序法、行政救濟法,在科學行政法體系中,每個領域都可以也應當建構具有各自特色且保持與其他領域相統一的法規范,其共同目的在于確保行政權力能夠合法、合理、及時而有效地運行,以實現公共利益,保障私人合法權益。在制度體系中把握行政復議的性質,設計行政復議體制,是解決行政復議制度改革問題的兩個關鍵性要素。行政復議制度改革的終極問題是解決好其自身的定位和作用,并處理好其與其他制度的關系,在此基礎上建構相應的運作機制、保障程序和規則標準。

第二,認清行政復議制度改革的目的和任務。推進行政復議制度改革,需要確立正確的指導思想、方向和路徑,解決組織的成本高而效能低下的問題,確保各種行政作用切實到位,消解人們對行政行為為代表的各種行政活動的諸多質疑,使其具有合法性、合理性、規范性和實效性,同時,對違法、不法及不妥當的行為或者活動能夠及時、準確而充分地予以糾正,為受到侵犯或者阻礙的合法權益提供切實有效的救濟途徑,并使相關救濟途徑獲得人們信賴,得以廣泛利用,等等。應當以歷史和過程論的視角,將行政復議置于行政爭議實質性解決乃至促進整個行政系統善政的理論體系和制度體系之中,結合與其他相關制度的關系,全面、客觀而準確地揭示實現相關制度改革的目的和指導思想,架構改革的方向、路徑,并進而建構制度機制,完善程序。

第三,堅持體現行政復議自身規律和特點的方法論。自行政訴訟法制定施行以來,形成了行政復議立法配合行政訴訟立法的定式。這種定式一直延續至今,嚴重影響和制約了行政復議制度的改革完善。行政復議制度改革首先應當轉變觀念,摒棄那種跟在行政訴訟制度建設后面亦步亦趨的方法論,立足于行政機關本身的職能和使命,注重充分突出并切實把握和體現行政復議自身的規律和特點,架構能夠實現行政復議應有地位和作用的行政復議制度。一方面要結合修改后的行政訴訟法來修改行政復議法,充分回應行政訴訟法的修改;另一方面要根據修改后的行政復議法來進一步完善已經修改的行政訴訟法,確立并堅持雙向協調完善的路徑。

第四,避免程序空轉,強調職權主義乃至職權探知主義。行政復議,是指公民、法人和其他組織認為行政主體的行政行為侵犯其合法權益,和行政主體之間發生爭議,依法向行政復議機關提出申請,由行政復議機關依照法定程序,對引起爭議的行政行為的合法性和適當性進行全面復查、審議并作出復議決定的行政行為。行政復議自身最突出的規律和特點在于其是由行政復議機關對行政行為的合法性和適當性進行全面復查、審議并作出復議決定。行政復議機關的行政性,復查和審議的層級監督性,復議決定的具體針對性和全面覆蓋性,紛爭解決的具體案件性,面向未來確立和完善相應規則的法政策使命,與行政訴訟的案件分流和過濾減壓等制度協同性,所有這些都決定了應當強調行政復議機關的職權主義乃至職權探知主義,強調實體正義和程序正義相結合,以最大限度避免程序空轉的傾向。應當最大限度拓寬受案范圍,堅持條塊結合布局,注重資源配置優化,做好與其他制度機制的聯動和協調,在全面覆蓋、便利實用的救濟法體系中,完善行政復議的管轄制度和體制機制,引入行政復議委員會的同時強調行政首長負責制,完善審理機制、決策機制、監督制約機制,增加并改善決定形式,根據需要建構并完善相應的程序,切實增強行政復議的公正性、效率性和權威性,糾正行政違法或者不當,保障私人的合法權益,解決行政爭議,實現法秩序等公共利益。

作者簡介:楊建順,中國人民大學法學院教授、比較行政法研究所所長。
文章來源:《檢察日報》2019年11月20日第7版專欄。
發布時間:2019/11/23
 
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