加強和改進省(區)人大常委會對設區的市立法工作的審批指導
——在第二十五次全國地方立法工作座談會上的講話
作者:李飛  

2015年修改的立法法賦予設區的市地方立法權,2018年憲法修正案對此進行憲法確認。各省(區)人大常委會的審批指導工作發揮了重要作用,也積累了寶貴經驗。同時,一些地方也反映了存在的問題,主要有兩方面:一是省級人大常委會審批時對合法性標準的把握問題;二是省級人大立法與設區的市人大立法權限交叉、重復立法問題。解決好這兩個問題,對于提高一個省(區)的地方立法整體質量和效率、提升地方治理能力和水平具有重要意義。

下面,我主要就這兩個問題,談談認識和體會。

一、如何把握合法性審查標準

合法性審查標準是立法法明確規定的省(區)人大常委會對設區的市法規進行審查批準必須堅持的唯一標準。“必須堅持”是指這是省級人大常委會的法定職責,如果合法性審查把關不嚴、不到位,就是失職;“唯一標準”是講審查標準只此一項,超出合法性審查標準就是越權。省(區)人大常委會的法規審批工作既不能失職、也不能越權。這幾年,我在調研中了解到,有的省(區)人大常委會會議把設區的市法規當作自己制定的地方性法規來審,不僅審合法性問題,也審合理性、可行性、立法技術等方面的問題,造成批準的程序過于復雜,批準的時間拖得過長,影響了一些報批的市地方性法規及時出臺,造成合法性審查標準被泛化、審批職能定位不清。

(一)關于合法性審查標準的理解

首先要從地方立法權的發展脈絡中來把握合法性審查標準。1982年地方組織法規定,省會市和國務院批準的較大的市只有地方性法規草案擬定權,沒有制定權,制定還要經省級人大常委會來審議通過。1986年修改的地方組織法將擬定權上升為制定權,但需報省、自治區人大常委會批準后才能施行。對此,時任全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任王漢斌同志在修改說明中指出:“建議省、自治區簡化審批程序,只要同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規沒有抵觸,原則上應盡快批準”,這說明當時已經注意到這個問題,也就明確了合法性審查標準,只不過沒對批準時限作出規定。2000年制定立法法對合法性審查標準作了明確規定:省、自治區的人大常委會對報請批準的地方性法規,應當對其合法性進行審查,同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的,應當在四個月內予以批準。長期以來,不少同志建議賦予較大的市完整的立法權,將報省、自治區人大常委會的批準程序改為備案程序。2015年修改立法法時,這也是爭論的一個問題。考慮到全面賦予設區的市地方立法權后,立法主體大量增加,為了維護法制統一,還是有必要由省級人大常委會進行批準。因此,2015年立法法修改,維持了原有的批準程序規定。從地方立法權的發展脈絡看,合法性審查標準是經過充分考慮確立的,堅持這一審查標準,既有利于尊重設區的市立法主體地位、充分發揮地方積極性,又有利于維護國家法制統一。

有的同志提出,設區的市立法起步時間不長,立法能力不足,法規案中確實存在不少合理性或者立法技術等問題;在省(區)人大常委會會議審議過程中,也確實有一些常委會委員、人大代表提出這方面的審查意見,這個問題該如何解決?我認為,一是要通過培訓等方式加以引導。設區的市人大及其常委會通過法規意味著法規制定程序已經完成。在審批階段,省(區)人大常委會原則上只進行合法性審查,設區的市法規案只要不存在合法性問題,理論上都應獲得批準通過。常委會組成人員可以就合法性問題發表審議意見,也可以就合理性問題發表審議意見,但可以通過加強培訓、完善程序性規定等方式,引導常委會組成人員將審議的重點聚焦在合法性問題上。二是妥善把握合法性的標準。無論是國家立法還是地方立法,都要圍繞黨和國家工作大局,落實中央部署,引領和推動改革于法有據,與中央精神和國家政策保持一致。但在審批實踐中,確實也存在中央精神、國家政策已發生變化而上位法還沒來得及修改的情形。此時,對設區的市法規的審查,首先還是要嚴格依照法律的規定、原則和精神進行審查,同時也要綜合考慮形勢的發展和方針政策的調整。如果確實不好把握,就需要加強請示溝通。三是其他方面問題最好通過事前溝通和指導提前解決。立法指導與法規審批不同,其側重于工作層面的事前指導,方式比較靈活。省級人大常委會有關工作機構可以在法規立項、起草、審議通過前、提請審批前等各階段提前介入,加強溝通和指導,從合法性、合理性、適當性、協調性和立法技術規范等各方面提出意見建議,做好事前把關的工作,盡量把問題解決在省(區)人大常委會進行審批之前,避免設區的市立法出現反復和走彎路。對于法規審批過程中的合理性意見,即規定是否適當、立法技術是否成熟、文字表達是否精準等,一般不應影響法規審批進程,可以將其意見提供給設區的市作為參考,在以后立法中引起注意,或者修改法規加以完善。

(二)關于合法性審查標準的判斷

省(區)人大常委會開展合法性審查要貫穿于立法指導、法規批準和備案審查的全過程。立法指導和法規批準環節的合法性審查屬于事前審查,備案審查屬于事后審查,其共同目的都是為了維護國家法制統一。不管事前還是事后審查,合法性審查要把握好橫向上不得超越法定權限,縱向上不得與上位法抵觸。

一是設區的市立法權限在橫向上不得超越“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”三個事項范圍。近年來,一些地方陸續就設區的市立法權限問題請示全國人大常委會法工委,問題主要集中在“城鄉建設與管理”以及“等”的理解,如政府數據共享、養老服務、科技創新、婦女權益保障、鼓勵見義勇為等是否屬于“城鄉建設與管理”事項范圍。我們經反復研究認為,“城鄉建設與管理”的范圍是比較寬的,不限于目前城鄉規劃與建設、城市管理等行政部門的職權范圍。城鄉建設既包括城鄉道路交通、市政管網等基礎設施建設,也包括醫院、學校、體育設施等公共機構、公共設施建設。城鄉管理除了包括對市容、市政等事項的管理,還包括對城鄉人員、組織提供服務和社會保障以及行政管理等。可以說,在這方面設區的市立法權限有比較大的空間。實踐中,如果確實有事項屬于設區的市現有立法權限無法解決而又需要制定地方性法規的事項,最好還是提請省(區)人大常委會來制定。

二是設區的市地方性法規在縱向上不得與憲法相抵觸、不得侵犯法律、行政法規的權限、不得違反上位法規定且不得與上位法立法原則、目的、精神相違背。尤其是行政處罰法、行政許可法、行政強制法中有很多涉及公民人身自由、財產權利的規定,設區的市法規往往會涉及到這些方面,如違法設定限制人身自由、吊銷企業營業執照的行政處罰;超出上位法規定的行政處罰種類、幅度和范圍給予行政處罰;違法設定查封、扣押以外的行政強制措施,等等,這些都是立法時為防止地方出現混亂情況作出的限定,應當成為合法性審查的重點。當前,全國人大常委會法工委正在研究行政處罰法修改,總的考慮是適當放寬地方性法規設置行政處罰的權限,屆時審批指導工作要根據法律修改情況作相應調整。

此外,設區的市地方性法規的提出、審議、表決和報批程序還要嚴格遵循地方性法規制定程序。立法程序是法規內容民主性、合法性、正當性的重要保障。因此,設區的市立法程序問題不是個小問題,而是關系地方治理民主化、法治化的大問題,應當成為省級人大常委會對設區的市立法進行審批指導的重要方面。

二、如何解決立法權限交叉下的重復立法問題

立法權限交叉和重復立法是相生相伴的兩個問題,省級和設區的市立法權限交叉是重復立法現象產生的一個重要原因,重復立法問題主要發生在立法權限交叉的領域。我們要看到,立法權限的交叉是不可避免的,因為在我國統一分層次的立法體制下,法律、行政法規、省級地方性法規、設區的市地方性法規的立法權限呈依次遞減的關系,上一層級的立法權限必然包含下一層級的立法權限范圍。從立法法的規定看,省級人大可以就國家專屬立法權之外的地方管理事項制定地方性法規,設區的市人大立法權限則集中在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”三個事項范圍內,這樣,便在這三個立法事項范圍產生立法權限交叉。重復立法不僅造成有限立法資源的浪費,降低立法效率,也會在一定程度上降低上位法的實施效果。因此,立法法第七十三條明確規定,制定地方性法規,對上位法已經明確規定的內容,一般不作重復性規定。對于如何在設區的市立法事項范圍內避免重復立法,是一個有待于進一步理論研究和實踐探索的問題。

一是在立法項目上避免重復立法。針對同題立法導致的重復立法現象,省(區)和設區的市人大常委會都要加強立法的整體統籌,在制定立法計劃(規劃)時,對屬于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”三個方面的事項,省級規劃計劃要注意為設區的市的立法適當留白,調動設區的市立法積極性,發揮設區的市立法可精細化的長處;對屬于需要省級立法解決的共性問題,設區的市規劃計劃要自覺退讓,由省(區)人大常委會進行立法;對屬于設區的市的個性問題,由設區的市進行立法;對屬于省(區)域內若干設區的市的共性立法問題,比如大氣污染防治、流域性水污染防治、林業生態保護、旅游一體化發展等方面,可以加強設區的市之間的地方立法協同。

二是在法規內容上避免重復立法。實施性的下位法需要對上位法內容進一步細化、具體化,容易在法規內容上產生重復立法。我們可以從以下幾方面努力解決這一問題:第一,要在突出地方立法特色上下功夫。在一個省(區)域范圍內,各市的經濟發展水平、自然地理情況、人文社會、傳統文化、地方治理能力都存在一定差距,這些差距就是各市突出地方立法特色的著力點,在法規內容上注重結合本市實際和地方特色、改革特色,解決本市特有的而國家立法和省級立法沒有關注或不宜解決的問題。第二,要在可操作、有效管用上下功夫。設區的市立法既要實施、銜接上位法,解決好上位法通達基層的“最后一公里”問題,又要直接解決社會治理中的具體問題。應當結合本市實際情況做好法規核心制度設計,把法律、行政法規、省級地方性法規等上位法關于權利義務、權力責任的規定進一步細化、具體化、程序化,增強法規的實用性和可操作性。第三,要在立法技術上下功夫。設區的市立法要以小切口為突破點,有幾條立幾條,不重復照抄上位法,盡量避免不必要的重復條文,做到導向更鮮明、內容更精簡、體例更簡潔。

2015年立法法修改以來,各省(區)人大常委會在審批指導設區的市立法實踐中取得很大進展,引導設區的市立法從“新手上路”逐步走向正軌,但離“駕輕就熟”還有一定差距。這就決定了省(區)人大常委會的審批指導工作還有很長的路要走,還有許多情況和問題需要不斷進行摸索和探討,積累經驗,及時總結和交流。我也了解到,法工委今年還委托東中西部三所院校聯合三省人大常委會法工委,就省級人大常委會審查批準設區的市法規這個課題進行專項研究,已經取得一定進展。希望各省(區)繼續加強理論研究,提升實踐水平,逐步達成共識,推進審批指導水平實現從“量”到“質”的飛躍。

作者簡介:李飛,全國人大憲法和法律委員會主任委員。
文章來源:《法制日報》2019年11月19日,第5版。
發布時間:2019/11/19
 
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