論“公民投票案”對臺灣地區公權力機構的約束力
作者:劉文戈  
    摘要:  對臺灣地區“公民投票”問題的研究應從“公投前”問題延伸到“公投后”問題,從“公民投票法”本身拓寬到構成“公民投票”制度的臺灣地區憲制性制度。臺灣地區“公民投票法”規定了不同類型的“公民投票”,對應著不同類型的“公民投票案”。“公民投票案”雖不屬于臺灣地區“形式意義上的法”,但“公民投票法”的規定賦予其約束力。盡管臺灣地區學理上肯定“公民投票”結果的約束力,“公民投票法”具體規定保障已通過“公民投票案”的落實,但受到“公民投票法”限制性規定、司法監督制度以及公權力機構責任機制不足等因素影響,“公民投票案”的實效有限。臺灣地區各公權力機構在落實“公民投票案”過程中存在裁量空間,具有能動性。重復提案限制規則和“一案一事項”原則限縮“公民投票案”的約束力,也給未通過投票的“公民投票案”的再次提出以空間。
    關鍵詞:  臺灣地區;公民投票;公民投票案;約束力;兩岸關系

習近平總書記在《告臺灣同胞書》發表40周年紀念會上的重要講話指出,絕不為各種形式的“臺獨”分裂活動留下任何空間。臺灣地區“公民投票法”是“臺獨”分裂勢力用來挑戰一個中國原則的重要工具,“公民投票”實踐蘊含的政治風險值得關注,而“公民投票案”在臺灣地區的“法律效果”也亟待研究。對“公民投票”的研究需要更加全面、精準和體系化。

2018年11月,臺灣地區在縣市選舉的同時,對10項“公民投票案”進行了投票。7項“公民投票案”通過,與民進黨關系密切的3項“公民投票案”未通過,個別敏感“公民投票案”帶來的風險降低。已通過“公民投票案”的內容并不必然得到落實,個別“公民投票案”的投票未通過并不意味著“公民投票法”及相關制度的失效。民進黨當局對于包含不同政見的已通過“公民投票案”的態度與具體應對方式,有待觀察。從法學的角度看,相關問題的實質在于“公民投票案”對臺灣地區公權力機構的約束力問題。盡管這是臺灣地區內部制度運行問題,但當“公民投票案”的內容涉及兩岸關系時,其重要意義不言而喻。

本文提出應拓展臺灣地區“公民投票”問題研究的論域,通過對臺灣地區“公民投票法”的文本分析和演繹,將臺灣地區憲制性制度等關聯制度的影響納入研究范圍,對不同類型“公民投票案”的約束力進行評價。鑒于臺灣地區2018年“公民投票”并未涉及現行“公民投票法”規定的所有類型“公民投票案”,本文將重點分析已通過的“公民投票案”所涉及類型。

一、臺灣地區“公民投票”問題研究的論域拓展

臺灣地區“公民投票”制度與“臺獨”主張關系密切,長期以來,學界對此展開了廣泛而深入的研究。現有的研究從政治、歷史、法學等不同視角分析臺灣地區“公民投票”問題,對 “公民投票法”草案不同版本進行細致分析,揭示其中蘊含的分裂圖謀和政治算計,指出相關主張的荒謬之處。在臺灣地區“公民投票法”出臺以后,學界也圍繞2004年、2008年和2018年的“公民投票案”從提案內容、投票等角度進行了研究。近年來,相關研究走向精細,有研究文獻從法學角度對2017年以前施行的臺灣地區“公民投票法”實施過程中的“公民投票案”成案階段司法審查問題開展研究。總體而言,現有文獻很好地研究了臺灣地區“公民投票”制度的發展歷史,對“公民投票案”付諸投票前的政治問題和法律問題進行了深入剖析,為應對“公民投票”帶來的“法理臺獨”問題提供了有力支撐。聚焦“公民投票法”的“立法”階段、圍繞“公民投票案”的提案環節的研究,對預防“公民投票”可能導致兩岸關系緊張動蕩具有積極意義,但從問題的特性、制度發展和實踐來看,現有的臺灣地區“公民投票”問題研究論域存在一定局限。本文認為,應拓展臺灣地區“公民投票”問題研究論域,研究重點從“立法”和“公民投票案”提案等“公投前”問題延伸到“公投后”問題,研究范圍從“公民投票法”拓寬到構成“公民投票”制度的臺灣地區憲制性制度。

從“公投前”問題向“公投后”問題延伸,是相關研究切合臺灣地區“公民投票”制度實際的需要。隨著“公民投票法”2018年的施行,標志著臺灣地區“公民投票法”最近一輪修改活動完成,相關爭議隨之告一段落。臺灣地區2017年以前的“公民投票法”對“公民投票案”的通過規定了高門檻,并設置“公民投票審議委員會”控制“公民投票”的提案程序。在法學視角下,法的制定、修改、實施的重要性旗鼓相當。從法對社會產生實際影響的角度看,法的實施問題尤為重要。盡管臺灣地區“公民投票法”未來仍可能修改,“立法”問題仍然需要重視,但現行制度的實施構成了“公民投票”實踐的重大現實問題。“公民投票案”的通過門檻降低使“公民投票案”更容易通過,廢除“公民投票審議委員會”弱化了提案程序的控制力,“公民投票”制度運行可能導致風險的重點從“立法”和“公民投票案”提案轉向“公民投票案”的實施環節。因此,在繼續關注“立法”和“公民投票案”提案等“公投前”問題的同時,重視“公民投票案”通過投票后的實施和后續提案等“公投后”問題,方能更切合臺灣地區“公民投票”制度的實際。

從“公民投票法”向構成“公民投票”制度的臺灣地區憲制性制度拓展,是全面分析臺灣地區“公民投票”問題的必然要求。“公民投票”制度的產生與臺灣地區“修憲臺獨”“制憲臺獨”等活動關系密切,臺灣地區憲制性制度的修改需要通過“公民投票”程序完成。已有研究文獻探討了“公民投票”制度與憲制性制度間的互動關系,指出了“公民投票法”修改帶動臺灣地區“憲改”的問題。從制度間關系看,“公民投票”制度會影響到憲制性制度,而憲制性制度也會影響“公民投票”制度。臺灣地區“公民投票法”規定了臺灣地區“公民投票”的原則、程序和法律責任,是臺灣地區“公民投票”制度的主要載體。從制度文本來看,“公民投票法”包含了特定情況下適用其他“法律”的條文。“公民投票”制度涉及臺灣地區政治體制的方方面面,而“公民投票法”并不足以支撐整個制度,選舉、立法、司法、行政等臺灣地區憲制性制度也是“公民投票”制度的組成部分。如前文引述文獻指出,“公民投票案”的提案階段與臺灣地區的司法制度密切相關,而“公民投票案”通過以后的實施,更是離不開臺灣地區各公權力機構。因此,在深入研究“公民投票法”制度文本和實踐的同時,應重視與“公民投票”制度密切相關的憲制性制度對其產生的影響,方能更全面地認識和分析臺灣地區“公民投票”問題。

二、臺灣地區“公民投票案”的類型

“公民投票”是一種活動,而真正具有“法律”效力的是經過投票、達到通過票數的“公民投票案”,二者均為臺灣地區“公民投票法”所使用的概念。臺灣地區“公民投票法”規定了不同種類的“公民投票”,不同種類的“公民投票”對應著不同類型的“公民投票案”,不同類型的“公民投票案”的內容、實現形式既有共性,又有個性。

(一)對臺灣地區“公民投票”類型化研究的意義

精準反對和有效遏制“臺獨”分裂活動,基于對“公民投票”制度的精細化分析,這就需要對“公民投票案”進行類型化研究。臺灣地區“公民投票”制度具有復雜性,其作為“臺獨”分裂勢力工具的同時,也回應了臺灣地區民眾對民主政治的需求。對“公民投票”活動進行分類評價,在不否定臺灣地區民眾追求民主政治愿望的同時,精準反對那些體現“臺獨”分裂意圖的“公民投票”活動,是研究“公民投票”制度的重要實踐價值。有研究文獻提出了按“公民投票案”的內容進行分類,按“烈度”等級確定反對“臺獨”分裂活動的對策。從制度的角度分析,臺灣地區對不同“公民投票案”規定了不同的發生效果方式,對應了不同的政治過程和法律程序。在堅持反對“臺獨”分裂的原則下,不僅要依照內容對“公民投票案”進行評價,也要按“公民投票案”發生效果的方式進行類型化分析。類型化研究的目的在于,分析在各類“公民投票案”落實的過程中臺灣當局各部門發揮的作用,探討臺灣當局各部門在落實“公民投票案”過程中的裁量空間和自主性,進而為堅持原則的前提下、“因案施策”地防范和消解“法理臺獨”風險提供理論資源。

(二)以“事項”為標準的臺灣地區“公民投票案”分類

臺灣地區2018年1月開始實施的新版“公民投票法”規定了“公民投票”的適用范圍。通過空間、事項等標準,“公民投票法”將“公民投票”活動劃分為若干種類,每種“公民投票”對應了特定類型的“公民投票案”。參照“公民投票法”的條文,本文將臺灣地區“公民投票案”的類型以表格呈現如下:

表1.臺灣地區“公民投票案”的類型與“公民投票案”條文對應關系

按空間

按事項

全臺灣地區

“全國性”

個別縣(市)

“地方性”

“法律復決”

依據:第2條第2項第1款

后果:第30條第1項第1款、第5項

依據:第2條第2項第1款

后果:第30條第1項第1款、第5項

“立法原則創制”

依據:第2條第2項第2款

后果:第30條第1項第2款、第2項、第3項、第4項

依據:第2條第3項第2款

后果:第30條第1項第2款、第3項、第4項

“重大政策創制(復決)”

依據:第2條第2項第3款

后果:第30條第1項第3款、第6項

依據:第2條第3項第3款

后果:第30條第1項第3款、第6項

“防御性公投”

依據:第16條

后果:第30條第1項第3款

——

注:表中所列條文均為臺灣地區“公民投票法”的條文。

需要說明的是,臺灣地區2018年開始實施的新版“公民投票法”將“憲法修正案之復決”從全臺灣地區“公民投票”事項中刪去,單列為“依‘憲法’規定”的類型,并在“公民投票法”第30條規定了相關“復決案”通過后的公布程序。這一類“公民投票”屬于臺灣地區憲制性制度所規定的“復決”。在這類“公民投票”活動中,“公民投票法”的功能是為臺灣地區憲制性制度的實施提供細節性、操作性規定,并不涉及“復決案”的通過或效力。因此,本文未將這一類“公民投票案”納入研究范圍。

2018年11月臺灣地區的“公民投票”共有10項“公民投票案”,均為全臺灣地區“公民投票案”,所屬類型與內容如下:

表2.臺灣地區2018年11月投票的“公民投票案”一覽表

內容

類型

“公民投票案”主文與投票結果

“法律復決”

第16案:您是否同意:廢除“電業法”第95條第1項,即廢除“核能發電設備應于2025年以前,全部停止運轉”之條文?【通過】

“立法原則創制”

第10案:你是否同意“民法”婚姻規定應限定在一男一女的結合?【通過】

第12案:你是否同意以“民法”婚姻規定以外之其他形式來保障同性別二人經營永久共同生活的權益?【通過】

第14案:您是否同意,以“民法”婚姻章保障同性別二人建立婚姻關系?【未通過】

第15案:您是否同意,以“性別平等教育法”明定在“國民教育”各階段內實施性別平等教育,且內容應涵蓋情感教育、性教育、“同志教育”等課程?【未通過】

“重大政策創制(復決)”

第7案:你是否同意以“平均每年至少降低1%”之方式逐年降低火力發電廠發電量?【通過】

第8案:您是否同意確立“停止新建、擴建任何燃煤發電廠或發電機組(包括深澳電廠擴建)”之能源政策?【通過】

第9案:你是否同意“政府”維持禁止開放日本福島311核災相關地區,包括福島與周遭4縣市(茨城、櫪木、群馬、千葉)等地區農產品及食品進口?【通過】

第11案:你是否同意在“國民教育”階段內(“國中”及小學),“教育部”及各級學校不應對學生實施“性別平等教育法施行細則”所定之“同志教育”?【通過】

第13案:你是否同意,以“臺灣”(Taiwan)為全名申請參加所有國際運動賽事及2020年東京奧運?【未通過】

資料來源:作者整理自臺灣地區選務部門網站。

“公民投票案”在“公民投票”程序中提案、連署、投票等環節均被稱為“公民投票案”,但其性質是不同的。經過投票通過的“公民投票案”完成了相應程序生效后,方具備探討約束力的可能性。因此,已通過的“公民投票案”是本文的主要分析樣本。結合2018年臺灣地區“公民投票”的實際,本文主要分析全臺灣地區“公民投票案”中的“法律復決案”、“立法原則創制案”和“重大政策創制(復決)案”。鑒于臺灣地區“公民投票”中已出現或將來可能出現的涉及兩岸關系的“公民投票案”的重要性,本文也會論及經過投票環節未通過的“公民投票案”的影響。

三、“公民投票案”的約束力及其特點

依照臺灣地區公法學權威教科書的觀點,臺灣地區現行“公民投票”的投票結果具有“法律上的拘束力”,這是針對臺灣地區2003年“公民投票法”出臺以前“咨詢性公投”與“拘束性公投”之爭的回應。臺灣地區“公民投票法”出臺以后,“公民投票法”語境中的“公民投票”顯然不是民意調查式的“咨詢性公投”,“公民投票”的“拘束性”體現為已通過“公民投票案”具有約束力。有無“約束力”對于全面認識“公民投票案”的影響是不夠的,有必要將“公民投票案”置于臺灣地區整個“法秩序”中加以觀察和評價,對不同類型“公民投票案”的約束力及其發揮實效的機制進行具體分析。“公民投票案”在臺灣地區是否屬于“法”、約束力的內容以及實效的保障都是全面認識“公民投票案”約束力的重要維度。

(一)已通過“公民投票案”在臺灣地區具備“實質意義上的法”特征

盡管“公民投票”制度在臺灣地區已經實施十余年,公法學權威教科書明確肯定了“公民投票”結果具有“法律上的拘束力”,但臺灣地區主要的法理學、行政法學教科書在探討“法源”(即“法的淵源”)時并沒有將已通過“公民投票案”作為“法源”。從實在法的角度分析,臺灣地區憲制性制度規定了法官依據法律審判,而憲制性制度上的法律僅指立法機構制定的法。從形式上看,臺灣地區“中央法規標準法”規定的法律的名稱僅包括“法”“律”“條例”“通則”,前文列舉的“公民投票案”顯然不具備這種形式特征。從內容上看,“公民投票案”的內容單一、規范結構不完整,與一般法律存在差異。因此,“公民投票案”不能被歸入“形式意義上的法”范疇。

雖然已通過“公民投票案”不具備“法律的形式”,但是其體現了“法律的內容”,具備“實質意義上的法”特征。法理學上一般認為,嚴格意義的法的特征包括由公權力制定或認可、調整社會關系、規定權利義務以及由公權力強制保證實施。臺灣地區學者多循德國學理,主張法的分類包括“形式意義上的法”和“實質意義上的法”,后者側重法的內容。

從內容上看,無論是“法律復決”“立法原則創制”,還是“重大政策的創制(復決)”,已通過的“公民投票案”都會直接或間接調整臺灣地區社會關系、影響臺灣地區民眾的權利義務,臺灣地區公權力機構被課予“作為”或“不作為”的義務。以前述2018年11月通過的“公民投票案”為例,作為“法律復決案”的第16案廢止了“電業法”第95條第1項,同時課予臺灣地區立法機構對于同一事項的立法“不作為”義務。屬于“立法原則創制案”的第10案和第12案課予臺灣地區行政機構依照“公民投票案”提出“法律案”的“作為”義務,并課予臺灣地區立法機構審議法律案的“作為”義務。而屬于“重大政策創制(復決)案”的第7案至第9案以及第11案則課予臺灣地區的行政權依照“公民投票案”處置的義務。

從形式上看,“公民投票案”雖無“法律的外觀”、不是立法機構審議通過,但其從提案、連署、投票到通過的程序都由制定法規定、選務主管部門主持,體現了“直接民權”,是一種由民眾直接發動的立法活動,符合臺灣地區公法上一般原理。在臺灣地區憲制性制度解釋的實踐中,許多不具備“法律的形式”的制度或規范被視為“形式意義上的法”,或作為“司法院”解釋的結論,或納入“司法院解釋”的審查標的。例如,作為臺灣地區“法定預算”的“預算案”,內容多為表格、數字,臺灣地區“司法院釋字第391號解釋”認為“預算案”在內容、拘束對象和持續時間雖不同于“通常意義之法律”,但綜合考量公法學原理和審議形式后,論證其屬于“措施性法律”。再如,盡管臺灣地區的法院“判例”、“決議”和行政部門“函釋”不具備“法律的形式”,但由于其實施過程直接或間接地影響到民眾的權利義務,也被“司法院大法官”視為“形式意義上的法”,納入審查范圍。以此類推,“公民投票案”對民眾權利義務的影響不亞于“判例”“決議”“函釋”,不排除未來臺灣地區法院在論證中適用“公民投票案”,“司法院大法官”也可能在相關案件中將其視作“形式意義上的法”。

(二)“公民投票案”約束力內容基于臺灣地區“公民投票法”的規定

將已通過“公民投票案”歸入臺灣地區“實質意義上的法”并不能當然保證其約束力的發揮。由于“公民投票案”并非狹義的“法律”,“公民投票案”約束力的內容由臺灣地區“公民投票法”規定。一般而言,法的效力內容包括作用對象、時間和空間。前文分析“公民投票法”時指出,“公民投票案”在空間上分為全臺灣地區和個別縣(市),約束力也隨空間不同而異。因此,本文以下將重點分析“公民投票案”約束力的作用對象、時間等內容。

臺灣地區“公民投票法”規定,“公民投票案”不直接約束普通民眾,其約束的對象是公權力機構,包括立法機構、行政機構、臺灣地區領導人等。其中,已通過的“法律復決案”僅要求立法機構不得事后制定相同規定,而經復決廢止的“法律”依據“公民投票法”規定直接失效。已通過的“重大政策創制(復決)案”約束的對象是臺灣地區領導人或“權責機關”,根據該類型“公民投票”的目的判斷,其約束的對象主要屬于行政權,但不排除立法機構、監察機構和考試機構;在具體實現過程中,“權責機關”和“必要處置”均系“不確定法律概念”,存在解釋空間。涉及對象最復雜的是“立法原則創制案”,其要求行政機構“研擬法律提案”并報送立法機構,同時也要求立法機構按規定完成審議程序;規定由行政機構“研擬法律提案”是為了提高“立法質量”,而這一設計使行政機構有機會詮釋“公民投票案”,影響其實現的形式和程度。

表3.已通過全臺灣地區性“公民投票案”約束對象一覽

對象

類型

行政權

立法權

剛性

“法律復決”

——

“立法院”(不得重復“立法”)

“立法原則創制”

“行政院”(研擬“法律提案”)

“立法院”(限期完成審議)

“重大政策創制(復決)”

“總統”或“權責機關”(“必要處置”)

資料來源:作者根據臺灣地區“公民投票法”內容整理。

與“法律”不同,臺灣地區“公民投票法”規定“公民投票案”約束力的時長是法定的,且能約束“政黨輪替”以后的公權力機構。其中,已通過的“法律復決案”自投票完畢7日內公告,公告起至第3日復決廢止的法律失效,立法機構進行重復立法的限制期為2年。已通過的“重大政策創制(復決)案”實施后,行政機構變更相關政策的限制期也是2年。立法機構按照“立法原則創制案”制定“法律”后,2年內不得對其修正或廢止。需要注意的是,“公民投票法”規定的“2年”時間,如遇到選舉,則繼續約束選舉產生的新一屆公權力機構。盡管“立法院職權行使法”規定了“屆期不繼續原則”,但“公民投票法”的例外規定要求新選出的立法機構繼續審議旨在落實“立法原則創制案”的議案。

與前述規定類似的是,為了防止直接民主制度被濫用,“公民投票法”規定了“公民投票案”在放棄連署、提出程序被否決或投票未通過情形下,不得再次提出的規則。臺灣地區“公民投票法”不僅規定了已通過“公民投票案”的“保質期”,也規定了未通過(放棄連署、提出程序被否決)“公民投票案”的“解凍期”。在這種規則下,相關“公民投票案”會被“雪藏”一段時間(一般為2年),經過“公民投票法”規定的期限后再次被提出。

(三)“公民投票法”保障不同“公民投票案”發揮實效的規范密度不同

由于“公民投票案”并非“形式意義的法律”,其實效主要依賴“公民投票法”的規定,也間接受到臺灣地區憲制性制度的影響,具體如下表所示:

表4.保障已通過全臺灣地區性“公民投票案”實效的制度一覽

制度

類型

直接相關

“公民投票法”

時限規定
數量(處)

是否規定監督機制

“法律復決”

第30條第1項第1款、第5項

2

無(依賴外部制度)

“立法原則創制”

第30條第1項第2款、第2項至第3項

4

有(“司法院”解釋)

“重大政策創制(復決)”

第30條第1項第3款、第6項

1

無(依賴外部制度)

資料來源:作者根據臺灣地區“公民投票法”內容整理。

觀察制度文本,我們不難發現,對于不同“公民投票案”實效的保障,“公民投票法”的規范密度差別較大。對于“法律復決案”和“重大政策創制(復決)案”,“公民投票法”均僅用1款和1項來規定,且“重大政策創制(復決)案”的落實并未規定時限,有關部門具有充分的裁量空間。對有責任落實“法律復決案”和“重大政策創制(復決)案”的公權力機構,“公民投票法”并未規定專門的監督機制,事后監督通過“行政訴訟”和“大法官解釋”等一般制度來實現。

“公民投票法”保障“立法原則創制案”的規范密度最高。“公民投票法”不僅對每一個公權力機構的活動規定了具體時限,消除了“一般法”上對于立法活動的限制,并專門規定了事后監督機制。相關規定旨在解決臺灣地區立法機構立法不作為問題。由于政治對立、議事程序、民意代表能力等諸多因素影響,臺灣地區立法機構常常不能及時完成立法。即使是臺灣地區“司法院解釋”要求定期修改法律的情形,立法機構也常常拖延至最后時限以后。最典型的例子就是2001年的“司法院釋字第530號解釋”,其要求立法機構在“司法院解釋”公布2年內、根據憲制性制度的精神修改司法機構的組織法規,但時至今日,相關制度并未依照解釋進行修改。為了應對立法不作為問題,“司法院大法官”越來越多地在解釋中 “代替立法者彌補漏洞”。與此不同的是,在“公民投票法”的預設中,參與“公投”民眾具備立法表達能力,但其立法設計能力有限。因此,相關“立法活動”仍需要行政機構、立法機構來負責。

四、對“公民投票案”約束力實效的限制

盡管學理上肯定“公民投票”結果具有法律的約束力,“公民投票法”的大量具體規定旨在保障已通過“公民投票案”發揮實效,但受到“公民投票法”限制性規定、司法監督制度以及責任機制不足等因素影響,“公民投票案”約束力的實效受到限制。

(一)“公民投票法”限制性規定對“公民投票案”實效的限制

除了保障“公民投票”的規定,臺灣地區“公民投票法”也包含了限制“公民投票”的規定。就明文排除“公民投票事項”而言,“公民投票法”第2條列舉了預算、租稅、薪俸及人事等4類事項。直接以預算、租稅、薪俸及人事作為內容的“公民投票案”不能通過審查,但重大公共政策的推行往往需要財力和人力的支撐,間接涉及預算、租稅、薪俸及人事等事項的“公民投票案”是否能通過審查,在臺灣地區存在爭議。在2018年的“公民投票”活動中,林正道提出的涉及軍事支出和福利政策的“公民投票提案”就面臨“事項”的審查,在“聽證會”上,不同參與者的觀點針鋒相對。臺灣地區相關問題暫無司法案例的有權解釋,但從臺灣地區“公民投票法”的理論研究看,有學者提出參照德國公民投票實踐中關于公民投票事項限制的規定,即對落實“公民投票案”可能涉及的財政事項進行嚴格限制。如果離開了人事和財政事項,創制或復決重大政策的“公民投票案”的實際效果將大幅縮水。

“公民投票案”不僅直接限制“公民投票案”可以涉及的事項,也將臺灣地區其他規定轉介為對“公民投票案”的限制。“公民投票法”2018年修正過程中,“時代力量黨團”“民進黨黨團”陸續提議加入涉及臺灣地區少數民族權利的內容。按照“時代力量黨團”的“立法提案”的規范模式,涉及臺灣地區少數民族權利的“公民投票案”提出前需要相關少數民族的“知情同意”,而“民進黨黨團”提出、后來成為該條正式版本的文本則概括地將“原住民族基本法”作為涉及臺灣地區少數民族權利“公民投票”的準繩。

為了便于“公民投票案”的連署及投票,臺灣地區“公民投票法”還規定了“一案一事項”原則。受制于有限的資源,提案人難以提出多個“公民投票案”,而單一事項往往不足以達成目標。例如,2018年“公民投票案”第16案旨在通過廢止“電業法”第95條第1項達到反對民進黨當局“非核家園”的目標。在“成案審查”的過程中,該案的原始提案被大幅限縮,理由是闡述“目的”的內容被認為屬于“創制重大政策”,“復決法律”的“公民投票案”如包含相關內容則違背“一案一事項”原則。受到類似審查和修改的,還有關于“勞動基準法”的“法律復決案”。2018年“公民投票案”第16案通過投票后,“電業法”第95條第1項關于2025年以前停止核能發電設備的規定被廢除,但該“公民投票案”的效力范圍受制于“一案一事項”原則,無法產生“放射效力”。“非核家園”政策仍規定于臺灣地區2002年制定“環境基本法”,民進黨當局繼續推動相關政策仍具備“法源”

需要注意的是,“一案一事項”原則與未通過“公民投票案”也密切相關。前文提到未通過“公民投票案”需要等待2年時間方可再次提出,但這是針對“同一事項”的情形。“公民投票法”的主管機關掌握“同一事項”的認定權。因此,如果當局希望未通過的“公民投票案”再次提案進入“公民投票”程序,其完全有可能通過對相關內容進行限縮解釋來規避“同一事項”原則的限制。

(二)司法監督制度對“公民投票案”實效的限制

“公民投票案”通過以后,“公民投票”活動及依照“公民投票案”進行的立法活動或行政活動都受到臺灣地區法院及“司法院大法官”的司法監督。司法監督將臺灣地區憲制性制度復雜的原理和規則作為審查基準,會導致“公民投票案”效力的不確定性,面臨對“公民投票案”定性的難題。當有責任落實“公民投票案”的公權力機構怠于行使職權時,司法監督也不能代行“立法性”權力。

“公民投票法”第6章“公民投票爭訟”規定“公民投票無效之訴”和“公民投票通過或不通過確認之訴”,由行政法院管轄。“公民投票訴訟”須在投票結果公告之日起15日內提出,只能上訴一次、不得再審,各審級法院應在6個月內審結;法院判決投票無效后,需要重新投票;法院判決確定改變結果,主管機關需要公告“公民投票結果”。因此,在極端情況下,已通過“公民投票案”可能在長達1年時間內處于效力上不穩定的狀態。

前文分析認為“公民投票案”具有很強的正當性,但其定性問題缺乏制定法和“司法造法”的支撐。在涉及“原住民”權利時,“原住民族基本法”是審查“公民投票案”的基準。當“公民投票案”內容抵觸臺灣地區憲制性制度時,效力位階問題成為影響“公民投票案”實效的關鍵。2018年全臺灣地區性“公民投票案”第10案、第12案所創制的立法原則與“司法院釋字第748號解釋”有潛在沖突。“公民投票案”通過后,“司法院”隨即發布新聞稿指出,“公民投票案”所創制的立法原則不得抵觸相當于“憲法位階”的“大法官解釋”。盡管“司法院”的新聞稿并非有權解釋,但從“司法院釋字第185號解釋”及“司法院釋字第662號解釋”可知,臺灣地區“司法院”長期以來強調“大法官解釋”的效力位階及約束力。即使尊重對直接民主的產物“公民投票案”,“大法官解釋”對立法機構的立法活動仍有很強的約束力,其有權宣告“違憲”的“法律”失效。從行政機構提出的議案看,行政機構也特意強調了其對“大法官解釋”的尊重。未來,不排除“公民投票案”被“司法院大法官”納入審查標的范圍的可能性。

(三)責任機制不足對“公民投票案”實效的限制

“公民投票案”通過以后,相關問題回到代議政體下的立法機構和行政機構,并不意味著當然獲得解決。盡管臺灣地區行政機構和立法機構有義務落實“公民投票案”,但“公民投票”涉及的往往是重大爭議問題,是代議政體無法有效解決的問題。“公民投票案”落實與否,取決于公權力機構不會“消極”或“積極”不履行義務,取決于公權力機構的義務存在相應的責任。“公民投票法”的具體保障規則能在公權力機構“積極地”不落實“公民投票案”時,通過司法來監督,廢止與“公民投票案”不一致的立法。然而,當公權力機構“消極地”不落實“公民投票案”時,通過司法監督課以法律責任的效果相當有限。在法律責任不足的情形下,政治責任是臺灣地區立法機構和行政機構落實“公民投票案”的主要責任機制。

對于行政權而言,無視“公民投票案”的約束力,需要付出的代價并不高。臺灣地區領導人的彈劾、罷免均為高門檻的監督機制,前者僅限“內亂罪”“外患罪”等兩項罪名,后者需要立法機構和罷免投票兩個環節。另外,行政機構未按期提出“立法提案”或未就重大政策做出必要處置,有可能遭到來自監察機構的監督。“公民投票法”對行政機構職責表述具有模糊性,監察機構的監督有很大的裁量空間。

對于立法機構而言,無視“公民投票案”的約束力,需要付出的代價非常低。臺灣地區監察機構并不能對立法機構行使糾正權,也不能對民意代表行使糾舉權或彈劾權。立法機構承擔政治責任的方式僅有改選或罷免民意代表的途徑,前者茲事體大、啟動難度較高,后者在程序上難以達到通過門檻。可以說,立法機構的“立法不作為”實際上很難被追究政治責任。

五、啟示與應對思路

綜上所述,臺灣地區“公民投票案”經投票通過以后,對臺灣地區各公權力機構具有強弱不等的約束力。受制于“公民投票法”及臺灣地區其他制度,“公民投票案”的實效有限。在“公民投票”活動機會提升的背景下,將“公民投票案”納入法學研究的視野具有重要意義,相關結論可以豐富我們對于臺灣地區“法現象”和“法秩序”的認識。當然,臺灣研究是問題導向的研究領域,相關研究結論最終要回應兩岸關系的實際需要。作為有約束力的臺灣地區“法規范”文件,“公民投票案”亟需持續的重視與研究。“公民投票案”約束力的對象、時間等方面特點,對于更好地反對和遏制“臺獨”分裂活動,化解兩岸關系緊張動蕩的政治風險,具有重要意義。

首先,應堅持寄希望于臺灣人民的方針,團結廣大臺灣同胞通過投票反對“臺獨”分裂。“公民投票案”具有約束力,一旦包含“臺獨”分裂內容,其在臺灣地區內部將造成惡劣影響和連鎖反應。“公民投票法”修改以后,提案階段阻擋高風險“公民投票案”的可能性不斷降低,通過門檻也降低。在競爭性投票制度下,只要有盡可能多的“不同意票”就能阻止“公民投票案”通過。

其次,在應對“公民投票案”可能帶來的政治風險時,除按照議題分類,也應根據約束力不同對“公民投票案”進行分類。在投票階段阻卻無效的情況下,對不同類型“公民投票案”相關的公權力機構,有針對性地開展工作。要充分認識臺灣當局各部門在落實“公民投票案”過程中的裁量空間和能動性,充分利用臺灣地區內部制度運行機制化解可能的不利后果。

最后,要警惕個別未通過的“公民投票案”再次被提出。臺灣地區“公民投票法”限制未通過“公民投票案”再次提出的時間有限,且在“一案一事項”原則的認定上具有較大的操作空間。應密切關注涉及兩岸關系“公民投票案”的“死灰復燃”或“改頭換面”,絕不為各種形式的“臺獨”分裂活動留下任何空間。

注釋:
參見張莉:《臺灣“公民投票”研究考論》,北京:九州出版社,2007年版;王英津:《自決權理論與公民投票》,北京:九州出版社,2007年版;許珩、張文生:《從國際法看臺灣的“公民投票”》,《現代臺灣研究》2006年第5期;韓克芳,《試析波多黎各公投的性質及其應用于臺灣的限制》,《北京聯合大學學報(人文社會科學版)》2018年第4期。
參見張文生:《選票與“臺獨”:“入聯公投”的雙重目的》,《兩岸關系》2007年第8期;楊立憲:《臺灣“公民投票運動”的回顧與評析》,《臺灣研究》2004年第2期。
參見王婧、朱松嶺:《臺灣地區“公民投票”成案運作初探》,《現代臺灣研究》2016年第4期。
參見季燁:《臺灣地區“公民投票”的司法審查——以“ECFA公民投票”訴訟為例》,《臺灣研究集刊》2017年第6期。
參見王英津:《臺灣“公投政治”對一中框架的侵蝕與挑戰——法律與實證的視角》,《中國評論》(香港)第252期(2018年12月)。
臺灣地區“公民投票法”第1條第1項第2句“本法未規定者,適用其他法律之規定。”本文引用的臺灣地區規定由筆者檢索臺灣地區“法源法律網”數據庫整理而來,下同。
參見紀欣:《九合一選舉及公投結果對兩岸關系之影響》,《中國評論》第253期(2019年1月)。
參見王英津:《臺灣“公投政治”對一中框架的侵蝕與挑戰——法律與實證的視角》,《中國評論》(香港)第252期(2018年12月)。
臺灣地區“公民投票法”第2條:“本法所稱公民投票,包括‘全國性’及地方性公民投票。‘全國性’公民投票,依憲法規定外,其他適用事項如下:一、法律之復決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或復決。地方性公民投票適用事項如下:一、地方自治條例之復決。二、地方自治條例立法原則之創制。三、地方自治事項重大政策之創制或復決。……”
臺灣地區“公民投票法”第30條:“公民投票案經通過者,各該選舉委員會應于投票完畢七日內公告公民投票結果,并依下列方式處理:一、有關法律、自治條例之復決案,原法律或自治條例于公告之日算至第三日起,失其效力。二、有關法律、自治條例立法原則之創制案,‘行政院’、 ‘直轄市’、縣(市)政府應于三個月內研擬相關之法律、自治條例提案,并送‘立法院’、 ‘直轄市’議會、縣(市)議會審議。‘立法院’、 ‘直轄市’議會、縣(市)議會應于下一會期休會前完成審議程序。三、有關重大政策者,應由‘總統’或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。……‘立法院’、審議前項第二款之議案,不受‘立法院職權行使法’第十三條規定之限制。‘立法院’、 ‘直轄市’議會或縣(市)議會依第一項第二款制定之‘法律’或自治條例與創制案之立法原則有無抵觸發生疑義時,提案人之領銜人得聲請‘司法院’解釋之。經創制之立法原則,立法機關不得變更;于法律、自治條例實施后,二年內不得修正或廢止。
經復決廢止之法律、自治條例,立法機關于二年內不得再制定相同之法律。
經創制或復決之重大政策,行政機關于二年內不得變更該創制或復決案內容之施政。”
關于“防御性公投”的討論,參見林勁:《臺灣當局舉辦“防御性公投”的過程與影響》,《臺灣研究集刊》2004年第4期。
臺灣地區“公民投票法”第16條:“當‘國家’遭受外力威脅,致‘國家’主權有改變之虞,‘總統’得經‘行政院’院會之決議,就攸關‘國家安全’事項,交付公民投票。……”
參見吳庚、陳淳文:《憲法理論與政府體制》,臺北:作者自版,2019年,第326-332頁。臺灣地區法學界多用“拘束力”來描述“約束力”。
參見吳庚、盛子龍:《行政法之理論與實用》(增訂十五版),臺北:三民書局,2017年;楊仁壽:《法學方法論》(第二版),北京:中國政法大學出版社,2013年。以上文獻全部來自2018年11月臺灣地區有“公民投票案”通過投票以前,不存在已通過投票的“公民投票案”也可能構成教科書未討論“公民投票案”的“法源”地位的原因。
臺灣地區憲制性規定第80條。
臺灣地區憲制性規定第170條。
當然,臺灣地區法律并非僅以復數條文方式呈現。例如,“云林縣工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例”共5條,除去立法目的、主管部門、施行日期以外,僅有2條用于規范具體事項。
參見張文顯:《法理學》(第五版),北京:高等教育出版社,2018年。
參見李建良:《行政法基本十講》(修訂九版),臺北:元照出版公司,2019年。
參見臺灣地區“司法院釋字第391號解釋”解釋理由書。
參見臺灣地區“司法院釋字第153號解釋”“司法院釋字第571號解釋”“司法院釋字第620號解釋”。
根據臺灣地區憲制性規定,臺灣地區領導人(即“總統”)屬于公法意義上的“機關”。
實踐中,2018年“公民投票案”第16案通過后,臺灣地區“經濟部”于12月4日(公告之日起第5日)發函,公告“電業法”第95條第1項于12月2日起失去效力。該案例中,臺灣地區“經濟部”的行為屬于公示,而非廢止法規。
假如2018年“公民投票案”第13案通過,其落實面臨來自臺灣地區內部制度的困難。臺灣地區體育主管部門為“教育部”,為該“公民投票案”文本意義上的“權責機關”。但參與國際賽事的名義問題由“中華奧林匹克委員會”負責,該組織并不屬于臺灣地區制度上的“機關”。
臺灣地區“立法院職權行使法”第13條:“每屆‘立法委員’任期屆滿時,除預(決)算案及人民請愿案外,尚未議決之議案,下屆不予繼續審議。”
相關規定包括:臺灣地區“公民投票法”第12條:“……公民投票案依第二項或第十條第八項規定視為放棄聯署者,自視為放棄聯署之日起,原提案人于二年內不得就同一事項重行提出之。”第14條:“……‘行政院’之提案經‘立法院’否決者,自該否決之日起二年內,不得就該事項重行提出。”第15條:“……‘立法院’之提案經院會否決者,自該否決之日起二年內,不得就該事項重行提出。”第32條:“主管機關公告公民投票之結果起二年內,不得就同一事項重行提出。”
相關概念也被稱為“立法懈怠”或“立法怠惰”。參見蘇永欽:《夏蟲語冰錄(一一五)——立法不作為的“憲法審查”》,《法令月刊》第68卷第8期(2017年8月);辛年豐:《大法官的時間管理——淺論“違憲”但不立即失效的解釋類型》,載務實法學基金會:《判解研究匯編(十)》,臺北:務實法學基金會,2006年,第234-236頁。
例如臺灣地區“司法院釋字第748號解釋”。
參見臺灣當局選務主管機關:《林正道先生所提“全民福利最優先。您是否同意縮減‘國防’支出,用來養老育幼,全民教育免費,醫療免費。”“全國”性公民投票案聽證會紀錄》,載臺灣當局選務主管機關網站,網址:https://www.cec.gov.tw/central/cms/HearingRecord/27363,最后訪問日期:2019年6月5日。
參見吳志光:《公民投票與司法審查——以德國法為借鏡》,載吳志光:《比較違憲審查制度》,臺北:神州圖書出版有限公司,2003年,第176-177頁。
參見《“公民投票法”修正草案審查會通過條文對照表》,載臺灣地區《“立法院”公報》第106卷第113期(總第4515期)第二冊,第26-28頁。
參見全臺灣地區性“公民投票案”第16案理由書。
參見臺灣當局選務主管機關:《黃士修先生所提“以核養綠,務實規畫‘國家’能源政策”“全國”性公民投票案聽證會紀錄及相關書面數據》,載臺灣當局選務主管機關網站,網址:https://www.cec.gov.tw/central/cms/HearingRecord/27341,最后訪問日期:2019年6月5日。在聽證之后,該“公民投票案”的主文從提案時的“您是否同意:為避免非核家園政策所導致之空氣污染與生態浩劫,應廢除電業法第95條第一項;以終止非核家園政策,重啟核電機組,進而保障人民享有不缺電、不限電、不斷電與低廉電價的自由?”,改為“您是否同意:廢除“電業法”第95條第1項,即廢除“核能發電設備應于2025年以前,全部停止運轉”之條文?”。
參見臺灣當局選務主管機關:《“重審‘勞動基準法’”“全國”性公民投票案聽證會紀錄及學者專家書面資料》,載臺灣當局選務主管機關網站,網址:https://www.cec.gov.tw/central/cms/HearingRecord/27118,最后訪問日期:2019年6月5日。
參見臺灣地區領導人辦公室2018年11月29日新聞稿《臺灣醫療科技展結合產官學界能量》,蔡英文在出席活動時接受采訪,指出第16案僅去除了實現“非核家園”的“法律強制的時限”,并不影響當局按照“環境基本法”推動“非核家園”的行動。
參見臺灣地區“公民投票法”第32條:“……同一事項之認定由主管機關為之。”
臺灣地區“司法院釋字第185號解釋”解釋文:“‘司法院’解釋‘憲法’,并有統一解釋法律及命令之權,為‘憲法’第七十八條所明定,其所為之解釋,自有拘束‘全國’各機關及人民之效力,各機關處理有關事項,應依解釋意旨為之,……”
臺灣地區“司法院釋字第662號解釋”理由書:“‘立法院’基于民主正當性之立法責任,為符合變遷中社會實際需求,得制定或修正法律,乃立法形成之范圍及其固有權限。‘立法院’行使立法權時,雖有相當廣泛之自由形成空間,惟基于權力分立與立法權受‘憲法’拘束之原理,自不得逾越‘憲法’規定及‘司法院’所為之‘憲法解釋’。”
臺灣地區行政機構提出的落實“公民投票案”第12案創制立法原則的法規草案,采用“專法”模式,法案名稱為“司法院釋字第七四八號解釋施行法”,于2019年5月通過并施行。
參見臺灣地區“司法院釋字第14號解釋”。
2016年臺灣地區修改“公職人員選舉罷免法”,下調罷免的門檻。2017年民意代表黃國昌因違背競選承諾,推動“同性婚姻法制化”,而遭到社會團體發起的罷免。罷免投票因同意票未達到“法定門檻”而未通過,而依照“公職人員選舉罷免法”規定,黃國昌在剩余任期內不會再次遭到罷免。
參見張文生:《以問題為導向的臺灣研究》,《中國評論》(香港)第252期(2018年12月)。
作者簡介:劉文戈,男,湖南耒陽人,法學博士,廈門大學臺灣研究院助理教授、法律研究所副所長。
文章來源:《臺灣研究集刊》2019年第5期(總第165期)第67-77頁。
發布時間:2019/11/17
 
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