唐仕國訴貴州關嶺縣政府變更房屋征收補償協議案
 

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

(2018)最高法行申8980號

再審申請人(一審被告、二審被上訴人)貴州省關嶺布依族苗族自治縣人民政府,住所地貴州省關嶺布依族苗族自治縣關索街道辦玉屏路50號。

法定代表人韋朝虎,該縣縣長。

委托訴訟代理人張洪智,貴州巨人律師事務所律師。

委托訴訟代理人汪文衛,貴州巨人律師事務所律師。

再審被申請人(一審原告、二審上訴人)唐仕國,男,漢族。

再審申請人貴州省關嶺布依族苗族自治縣人民政府(以下簡稱關嶺縣政府)因與唐仕國變更房屋征收補償協議一案,不服貴州省高級人民法院(2018)黔行終292號行政判決,向本院申請再審。本院依法組成合議庭,對本案進行了審查,現已審查終結。

貴州省安順市中級人民法院一審查明,關嶺縣政府因實施棚戶區改造項目作出《2017年永寧鎮東片區城市棚戶區改造項目房屋征收決定》,一并發布征收補償安置方案,明確房屋征收實施單位為關嶺縣永寧鎮人民政府(以下簡稱永寧鎮政府)。唐仕國坐落于關嶺縣XX鎮XXXX號的房屋在征收范圍內,該房屋為磚混結構一棟三層共354.23平方米,第二層113.49平方米與路面相平,用于經營便利店;第一層(即負一層)113.49平方米位于路面以下,用于堆放貨物。2016年11月,貴州黔峰源工程管理咨詢有限公司(以下簡稱黔峰源公司)出具《房屋面積測繪報告》,載明唐仕國房屋磚混結構三層面積共354.23平方米,負一層及第一層共226.98平方米為經營面積。2017年2月6日,永寧鎮政府根據上述測繪報告確定的面積,參照相關補償標準,測算出唐仕國房屋貨幣補償款共計3411681.30元并與唐仕國簽訂房屋征收補償協議。補償款全額支付后,唐仕國主動搬遷騰房交征收部門拆除。此后永寧鎮政府發現測繪報告誤將唐仕國房屋負一層面積認定為經營面積,導致補償款多算。經與唐仕國協商返還未果,便以返還不當得利為由將唐仕國訴至關嶺縣人民法院,該案現已中止審理。2017年8月21日,關嶺縣政府根據黔峰源公司對唐仕國房屋重新作出的《房屋面積測繪報告》與《情況說明》,以及貴州安順九鼎房地產估價有限公司作出的《唐仕國戶房屋征收評估分戶報告》等,作出《關于對被征收人唐仕國房屋征收補償協議變更的行政決定書》(以下簡稱《行政決定書》),以征收部門永寧鎮政府與唐仕國簽訂的房屋征收補償協議對房屋經營性面積認定錯誤,導致補償數額多算為由,責令唐仕國退回多領金額980678.50元。該決定書送達后,唐仕國不服,向一審法院起訴,要求撤銷關嶺縣政府作出的《行政決定書》。

貴州省安順市中級人民法院一審作出(2017)黔04行初389號行政判決認為,本案的爭議焦點是:一、關嶺縣政府是否有權單方變更涉案行政協議;二、關嶺縣政府變更行政協議行為是否事實清楚、證據充分、程序正當。唐仕國與關嶺縣政府的房屋征收部門簽訂的房屋征收補償協議系行政協議,屬行政訴訟受案范圍。行政協議作為行政機關為實現公共利益或者行政管理目標,在法定職責范圍內,與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議,協議雙方當事人并不具有完全平等的法律地位,行政主體因公共利益需要,依法享有行政優益權,可以根據國家行政管理的需要,單方面依法變更或解除合同,而相對方不享有此種權利。本案中,根據雙方提交的有效證據,唐仕國與關嶺縣政府的房屋征收部門簽訂的房屋征收補償協議所依據的測繪報告明顯存在對唐仕國房屋性質認定錯誤情形,將不符合經營條件的負一樓誤認定為經營用房,導致唐仕國依補償協議所獲貨幣補償數額大大超過應獲數額,有悖公平、合理的征收補償原則。雙方簽訂的房屋征收補償協議屬因重大誤解而訂立,符合《中華人民共和國合同法》第五十四條規定的法定變更、撤銷情形,故關嶺縣政府作為征收主體,為維護公共利益、國家利益,出于國家行政管理需要,有權單方變更該行政協議。對于唐仕國所稱協議已經履行完畢不能變更的理由,因無法律依據,不予支持。本案關嶺縣政府在發現涉案行政協議存在重大誤解以后,在與唐仕國多次協商變更未果的情況下,依據測繪機構重新作出測繪報告及評估機構作出房屋征收評估分戶報告等證據材料,作出變更唐仕國房屋征收補償協議的行政決定并依法送達,事實清楚,證據充分、程序正當,該變更行為符合公共利益需要且未對唐仕國合法權益造成損害,故唐仕國要求撤銷該變更決定的理由不能成立,該院不予支持。據此,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定,判決駁回唐仕國的訴訟請求。

唐仕國不服一審判決,向貴州省高級人民法院提起上訴。貴州省高級人民法院二審作出(2018)黔行終292號行政判決認為,本案涉訴的行政決定對經營性用房的認定,事實不清,主要證據不足,缺乏法律依據。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條的規定,涉訴行政行為違法,唐仕國的上訴理由于法有據,該院依法予以支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(二)項判決:一、撤銷貴州省安順市中級人民法院(2017)黔04行初389號行政判決;二、撤銷關嶺自治縣人民政府作出的《關嶺自治縣人民政府關于對被征收人唐仕國房屋征收補償協議變更的行政決定書》。

關嶺縣政府不服,向本院申請再審,請求撤銷二審判決,并依法對本案進行再審。主要理由為:(一)二審判決認定事實錯誤。《關嶺自治縣2017年永寧鎮東片區城市棚戶區改造項目征收補償安置方案》(在原征收補償協議中唐仕國同意按該方案補償并達成了補償協議)對被征收房屋性質的認定方式規定為“被征收房屋的用途原則上以房屋權屬記載為準,房屋權屬證未載明用途或載明用途與現有用途不一致的以及歷史原因造成無證的,在房屋征收公告發布前已持續經營且當前還在經營的,原則上按經營性用房認定,并以現有經營面積為準”。對“經營性用房”的理解應依據該規定且在遵循生活法則的基礎上,結合唐仕國房屋一層用于經營“唐記便利店”商品零售的事實,應當理解只有第一層是具有門店性質的用于經營性的房屋。負一層與一層在實際使用功能上是完全不一樣的,負一層用于堆放貨物及供人居住,一層用作鋪面經營便利店使用,二者因使用價值不同,評估的價值亦相差甚遠。(二)二審判決適用法律錯誤。因本案涉訴的行政決定是對原簽訂的《關嶺自治縣2017年永寧鎮東片區城市棚戶區改造房屋征收補償協議》的變更,原協議已經明確征收補償適用的法律依據為《國有土地上房屋征收與補償條例》和《安順市兩城區集體土地上房屋征收與補償辦法》,又因《關嶺自治縣2017年永寧鎮東片區城市棚戶區改造房屋征收補償協議》系行政協議,故政府相關文件亦應作為政策依據,也就是作出行政決定的依據還有《關嶺自治縣2017年永寧鎮東片區城市棚戶區改造項目征收補償安置方案》。二審法院認定本案涉訴行政決定缺乏法律依據,屬于明顯錯誤。由于我國并無專門規制行政優益權的法律法規,致使目前出現很多行政機關難以行使行政優益權,或在行使時出現無明確法律法規可供依據的情形,故政府要行使優益權只能參照相關法律原則。而行政協議是行政機關為履行行政職責,達到行政管理目標,與相對人協商一致達成的協議,其具有民事合同的特性,又有行政管理的因素,故對行政管理在法律法規無具體規定的前提下,在不違反行政訴訟法規定的原則下,可適用民事法律的規定。故一審判決運用合同法相關規定,并無不當。

本院經審查認為,與傳統的行政行為相比,在柔性執法理念的趨勢之下,政府及其工作部門通過平等協商的方式和行政相對人簽訂行政協議,更有利于行政管理目標的實現。本案爭議焦點在于關嶺縣政府已經選擇了“行政協議”這一較為柔性的行為方式,其是否有權單方面變更與唐仕國簽訂并已實際履行完畢的房屋征收補償協議。在此前提下本案需要解決的核心問題有二:一是本案關嶺縣政府是否屬于行使行政優益權單方變更案涉協議;二是本案中相關情形是否能夠引發關嶺縣政府非基于行政優益權而行使的單方變更權。

(一)關于關嶺縣政府是否屬于行使行政優益權單方變更案涉協議

在我國現行行政訴訟法律制度下,行政機關不能作為行政訴訟的原告,為解決行政機關不能起訴行政相對人的問題,亦為行政機關在行政協議中實現行政管理和公共服務目的,司法實踐中有些法院探索設置了行政協議非訴執行程序,即如果行政協議中約定了強制執行條款,且該條款符合法律規定、內容明確并具有可執行內容,行政機關可依據該約定向法院申請非訴強制執行;未約定強制執行條款的,行政機關亦可通過作出書面決定,再將行政決定作為執行名義向人民法院申請強制執行。這一探索雖然明確了協議相對人不履行協議或者不按照約定履行協議之時行政機關的救濟路徑,但在面對行政協議內容因某些正當理由,可能需要變更、終止甚至撤銷時,行政機關仍不能以提起行政訴訟尋求司法救濟。本案中,關嶺縣政府提交的黔峰源公司出具的《情況說明》載明,因該公司提交的調查附表存在工作失誤,導致經營面積確認錯誤。故本案實質系關嶺縣政府認為其在訂立協議過程中,對協議的基本事實認知出現偏差,而主張協議相關內容應予變更。如果案涉協議是民事合同,可以根據《中華人民共和國合同法》第五十四條規定,提起訴訟或仲裁請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤銷。但案涉協議為行政協議,行政機關不能成為行政協議訴訟原告。在這種情況下,依據《中華人民共和國合同法》第七十七條“當事人協商一致,可以變更合同”的規定,關嶺縣政府可以與唐仕國進行協商,在雙方協商一致的基礎上對合同內容予以變更,但因與唐仕國協商未果,關嶺縣政府根據黔峰源公司對唐仕國房屋重新作出的《房屋面積測繪報告》與《情況說明》,以及貴州安順九鼎房地產估價有限公司作出的《唐仕國戶房屋征收評估分戶報告》等,作出本案《行政決定書》。

修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第(十一)項雖將行政機關違法變更、解除行政協議納入行政訴訟受案范圍,但法律、司法解釋亦未對行政機關單方行使變更、解除權的條件進行明確規定,未來仍需在個案審查中逐步進行探索。一般認為,行政機關對協議內容的單方變更、解除權只能在國家法律政策和協議基礎事實發生變化,履行協議會給國家利益或者社會公共利益帶來重大損失這一特定情形下才能行使。也就是,行政機關單方變更、解除協議必須基于行政優益權,從而最大程度維護行政協議的穩定及行政機關的公信力。本案中,一審法院認為,關嶺縣政府作為征收主體,為維護公共利益、國家利益,出于國家行政管理需要,在唐仕國與關嶺縣政府的房屋征收部門簽訂的房屋征收補償協議所依據的測繪報告明顯存在對唐仕國房屋性質認定錯誤情形,將不符合經營條件的負一樓誤認定為經營用房,導致唐仕國依補償協議所獲補償數額大大超過應獲數額,有悖公平、合理的征收補償原則,屬因重大誤解而訂立征收補償協議,符合《中華人民共和國合同法》第五十四條規定的法定變更、撤銷情形,有權單方變更該行政協議。本院認為,一審法院此認定錯誤,二審法院予以否定并無不當。關嶺縣政府關于二審法院認定被訴行政決定缺乏法律依據,屬于明顯錯誤的申請再審理由依法不能成立,本院不予支持。理由有二:其一,即使符合合同法規定的法定變更、撤銷情形,如合同雙方無法協商一致時必須通過訴訟或者仲裁予以變更、撤銷,而不允許作為一方當事人的行政機關單方變更、撤銷。其二,即使經營性用房面積認定確有錯誤,具體到本案,關嶺縣政府仍不能基于行政優益權單方變更案涉協議。本案中如果確實存在“經營性用房”面積認定有誤的問題,關嶺縣政府可能會多支出一部分補償款。但結合本案事實,僅以多支出一部分補償款就認定關嶺縣政府可以基于行政優益權行使單方變更協議權,缺乏事實根據和法律依據,亦對唐仕國不公。案涉協議訂立即使存在問題,亦是因關嶺縣政府工作人員對相關文件中房屋用途的判斷出現失誤,屬于案涉協議訂立過程中關嶺縣政府內部決策問題,并不能以此歸咎于唐仕國,且2017年2月14日案涉協議已經履行完畢,唐仕國在整個協議的履行過程均予以積極配合,并無證據證明唐仕國對于“經營性用房”認定錯誤存在任何主觀上的故意或過失,作為善意的唐仕國在本案中有值得保護的信賴利益,如關嶺縣政府草率單方變更案涉協議,不僅有悖于行政協議制度設立的初衷,更會破壞唐仕國及公眾對國家機關的信任,損害國家公信力。

(二)本案中相關情形是否能夠引發關嶺縣政府非基于行政優益權而行使的單方變更權

當關嶺縣政府在本案中不能行使行政優益權,案涉協議對變更沒有約定且雙方又無法對變更協議協商一致,而該協議因正當理由需要變更的,關嶺縣政府通過何種方式尋求救濟,是目前行政協議審判中面臨的一個重要問題。依我國現行行政訴訟法規定,關嶺縣政府不能以原告身份提起行政訴訟解決此類協議爭議,但如果關嶺縣政府通過民事訴訟解決,則可能導致同一行政協議爭議由不同訴訟程序和方式審理,容易出現同案不同判的情形。因此當關嶺縣政府缺乏行使行政優益權的條件,且不能通過提起行政訴訟或者民事訴訟進行救濟,又面臨案涉協議因故需要變更時,賦予其一定程度的非基于行政優益權的單方變更權實屬必要。本院認為,依據修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第(十一)項規定,可以賦予行政機關非因行政優益權而在極個別情況下對案涉協議的變更權。這就類似于民事合同中具備一定情形時,當事人可以申請法院變更合同。考慮到相對人可以通過行政訴訟進行救濟,而行政機關不能成為行政訴訟的原告,因此該變更權只賦予行政機關。為防止行政機關濫用上述權力,侵害當事人的合法權益,一般來說,應僅限于行政相對人存在欺詐、脅迫等主要歸責于行政相對人,或者權利義務存在極度無正當理由的顯失公平而損害國家利益和社會公共利益等情形。此外,《國有土地上房屋征收與補償條例》第三十四條規定“房地產價格評估機構或者房地產估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告……造成損失的,依法承擔賠償責任;……”本案關嶺縣政府提交的黔峰源公司出具的《情況說明》載明,因該公司提交的調查附表存在工作失誤,導致經營面積確認錯誤,此《情況說明》如屬實,在案涉協議雙方協商變更不成的情況下,依據上述規定也應當由黔峰源公司承擔責任,而不存在損害國家利益和社會公共利益的情形。進一步說,關嶺縣政府主張“經營性用房”面積認定錯誤,尚需更加充分的證據予以證明。本案關嶺縣政府僅在案涉協議履行完畢后提交與本案有一定利害關系的黔峰源公司出具的《房屋面積測繪報告》與《情況說明》及其他分戶報告等,并不足以證明本案“經營性用房”面積認定錯誤,更不能以此逕行作出單方變更協議決定。故關嶺縣政府關于二審法院對本案涉訴經營性用房的認定錯誤的申請再審理由不能成立,本院不予支持。

綜上,關嶺縣政府作出的《行政決定書》對經營性用房的認定,事實不清,主要證據不足,缺乏法律依據,應予撤銷。二審法院判決撤銷一審判決及關嶺縣政府作出的被訴行政決定,并無不當。關嶺縣政府的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定,裁定如下:

駁回貴州省關嶺布依族苗族自治縣人民政府的再審申請。

審 判 長 楊科雄

審 判 員 李智明

審 判 員 李德申

二〇一八年十二月二十八日

法官助理 曹 巍

書 記 員 朱小玲

文章來源:中國憲政網
發布時間:2019/10/31
 
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