英國最高法院判決:首相強制議會休會違法|王志譯
 

判決書

(根據米勒申請)(上訴人)訴首相(被告)

切里等人(被告)訴蘇格蘭檢察長(上訴人)(蘇格蘭)

2019924

黑爾夫人(院長)和里德勛爵(副院長)作出法院判決:

1. 必須強調的是,這些上訴中的問題不是聯合王國何時以及以何種條件離開歐盟。問題是首相在2019827日或28日向女王陛下提出的關于議會應從99日至12日休會至1014日的建議是否合法。它出現在以前從未出現過并且不太可能再次出現的環境中。這是“一次性的”。但是我們的法律習慣于迎接這些挑戰,并為我們提供了法律工具,使我們能夠理性找到解決辦法。

什么是休會prorogation?

2. 議會會議通常分為幾個會期,通常持續一年左右,但有時會少一些,有時會像本屆會議一樣長得多。議會休會結束本屆會期。下一次會期通常在很短時間后,以女王演講開始。議會休會期間,兩院都不能開會、辯論和通過立法。兩院都不能辯論政府政策。兩院議員也不得向部長們提出書面或口頭問題。他們不得在委員會開會取證。總的來說,尚未完成所有階段的法案都將丟失,必須在下一次會期從頭開始。在某些情況下,個別法案可能會“結轉”到下一次會期,并從中斷的地方繼續。政府仍然在位,可以行使權力制定授權立法并使其生效。它還可以行使法律允許的所有其他權力。它不能促成議會法的通過,也不能獲得議會對進一步開支的批準。

3. 議會沒有決定什么時候應該休會。這是國王根據樞密院建議行使的特權。實際上,正如《下議院圖書館簡報文件》(第8589號,2019611日)所指出的,“一個多世紀以來,這一過程在聯合王國一直是一種形式:當時的政府建議王室休會,這一請求得到默許”。理論上,君主可以親自出席議會并宣布休會,但最后一位這樣做的君主是1854年的維多利亞女王。根據目前做法,在實際休會前幾天,議會通過命令發布公告,具體規定議會休會天數和休會結束日期。大法官準備一個加蓋公章的委員會,據此指示專員們。在被選定為休會的那一天,專員們進入上議院;下議院被召集;任命該委員會的君主命令如下:議會正式休會。

4. 休會必須與解散議會區分開來。議會的解散結束了本屆議會。下議院議員不再是國會議員。然后舉行大選來選舉新的下議院。政府仍在執政,但在此期間它能做些什么受到傳統的限制。如今,解散通常會有一段短暫的休會期。

5. 解散過去也是國王特權,但現在受《2011年定期議會法》管轄。它規定每五年舉行一次大選,提前選舉只在兩種情況下舉行:要么下議院以至少三分之二席位(包括空缺席位)的多數票提前舉行選舉;或者下議院投票認為它對英國政府不信任,沒有人能夠在14天內組成下議院信任的政府。議會在投票日前25天解散,否則不能解散。該法明確規定,它不影響女王陛下的議會休會權力(第61)條)。

6. 休會Prorogation也必須與議院休會House adjourning或會議休會going into recess區分開來。這不由國王根據首相建議決定,而由每一議院通過一項這方面的動議決定。這些議院可能在不同時間會議休會。在下議院,該動議由首相提出。在上議院,它由議長推動。會議休會期間,議院不開會,但議會事務可以照常進行。委員會可以開會,議會可以提出書面問題,這些問題必須得到回答。

休會的準備階段

7. 眾所周知,2016623日舉行了全民公投(根據《2015年歐盟全民公投法》)。大多數投票者決定脫離歐盟。從技術上說,結果不具有法律約束力。但政府已承諾尊重這一結果,此后,這一結果被視為具有政治和民主約束力。歷屆政府和議會都在此基礎上采取行動。公投結束后,戴維·卡梅倫先生立即辭去首相職務。特里薩·梅夫人被選為保守黨領袖,接替了他的位置。

8. 脫離歐盟的機制載于《歐盟條約》第50條。這規定任何成員國都可以“根據其憲法要求”決定退出歐盟。該成員國將其意圖通知歐洲理事會。歐盟隨后必須與該成員國談判并締結一項協議,“考慮其與歐盟未來關系的框架,制定退出安排”。當退出協議生效時,歐盟的條約將不再適用于該國,否則,在通知后兩年不再適用,除非歐洲理事會與成員國達成一致,決定延長這一期限。

9. 2016102日,梅女士宣布她打算在20173月底之前根據第50條發出通知。吉娜·米勒夫人和其他人質疑她在沒有議會法授權的情況下這樣做的權力。這一挑戰成功了:R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5; [2018] AC 61。議會通過了《2017年歐盟(退出通知)法》,該法于2017316日獲得御準,并授權首相發出通知。梅女士于2017329日發出。

10. 那屆議會于201753日解散,并于201768日舉行大選。結果梅夫人在下議院不再占多數,但由于與北愛爾蘭民主統一黨達成了“信任和供應”協議,她得以組建政府。與歐洲理事會就退出協議進行談判。

11. 與此同時,議會著手采取一些必要立法步驟,為聯合王國脫離歐盟準備法律。《2018年歐盟(退出)法》于2018626日生效。簡言之,它將“退出日”定義為2019329日,但這可以通過法定文書(第20節)予以延長。從那一天起,它廢除了《1972年歐共體法》,該法規定我們加入后來的歐盟,但它保留了作為聯合王國法律的大部分現有歐盟法律,并規定了由授權立法作出的例外和修改。至關重要的是,第13條要求議會批準政府達成的任何退出協議。總之,它規定只有在以下情況下才能批準退出協議:(a)王國部長向議會提交一份聲明,表明已經達成政治協議,一份談判達成的退出協議副本和一份未來關系框架副本;(b)下議院批準退出協議和未來框架;(c)上議院實際上已經注意到這兩份文件;以及(d)通過一項議會法,其中載有執行退出協議的規定。

12. 20181125日締結了一項退出協議,規定了“平穩有序退出歐盟”的條件,以及一項政治宣言,規定將于2020年底談判的未來關系框架。然而,該協議在2019115日(以432票對202票)、2019312日(以391票對242票)和2019329日(以344票對286票)三次被下議院否決。

13. 2019320日,首相要求歐洲理事會延長通知期。直到2019412日才獲得批準。然而,201948日,《2019年歐盟(退出)法》獲得通過。它要求王室部長在當天或次日提出動議,要求下議院同意首相尋求延期至某一特定日期,如果動議獲得通過,要求首相尋求延期。根據該法,首相尋求延期,并于2019410日獲準延期至20191031日。第二天制定了改變"退出日"的條例(2018年歐盟(退出)法》(退出日)(第2號修正案)《2019年規制》(SI 2019/859)。因此,根據《歐盟條約》第50條和《2018年歐盟(退出)法》,目前的立場是,無論是否有退出協議,聯合王國將于20191031日退出歐盟(但這現在受《2019年歐盟(退出))法(第2號)》管轄:見下文第22段)。

14. 梅夫人于201967日辭去保守黨領袖職務,并于724日辭去首相職務,此前保守黨選擇鮑里斯·約翰遜先生為其領袖。約翰遜先生多次明確表示,他認為,只有當歐洲理事會認為聯合王國在沒有任何退出協議的情況下確實有離開的風險時,才會同意修改退出協議。他任命邁克爾·戈夫先生為內閣辦公室部長,為“無協議”退出做準備。然而,同樣明顯的是,如果沒有達成協議,下議院大多數人不會支持退出。

本次休會

15. 2019828日,(樞密院)院長兼下議院領袖雅各布·里斯-莫格先生、上議院領袖鮑威斯·帕克的埃文斯男爵夫人和首席黨鞭馬克·斯賓塞先生出席了女王在巴爾莫勒爾城堡舉行的樞密院會議。議會發布了一項命令,"議會休會日期不得早于201999日星期一,不得晚于2019912日星期四,至20191014日星期一",而且大法官"確實安排了一個委員會,并以通常方式發布,以便相應休會"。我們知道,女王陛下批準休會是根據首相的建議行事的。當他給她那個建議時,我們不知道他們之間發生了什么談話。我們不知道集會的樞密院顧問在會議之前或之后進行了什么對話。我們不知道女王被告知了什么,也不能對此得出任何結論。

16. 我們確實知道導致這一建議的三份文件內容,這些文件附在財政部律師兼政府法律部部長喬納森·瓊斯的證詞之后。他的證據是,他的部門已經向包括首相辦公室在內的所有相關部門表明,要求徹底搜查并提供與米勒夫人說法有關的所有信息。

17. 第一份文件是2019815日首相辦公室立法事務主任尼基·達科斯塔給首相的備忘錄,并抄送給其他七人,包括內閣秘書馬克·塞威爾爵士和特別顧問多米尼克·卡明斯。備忘錄中提出的要點是:

這是有記錄以來最長的一次會期。正因為如此,他們處于上屆政府立法計劃的最后階段。下院和上院的事務主管們正在要求新法案,以確保議會能有收益地利用時間。但如果提出新條例草案,會期將須再延續46個月,否則條例草案將在會期結束時落幕。

選擇何時結束會議(即休會)是在“清洗”(完成接近御準的法案)與“不浪費時間在新會期上用于新措施”之間的平衡。很少有適合“清洗”的法案,因此這表明本屆會期將于9月結束。建議要求休會在99日至12日期間開始。

1014日開始的一周內,以女王演講開始新會期是可以實現的,但是任何更早的時間都“壓力極大”。

在政治上,議會在歐盟理事會會議(定于1017日至18日舉行)之前和之后舉行會議至關重要。如果女王演講在1014日,通常為期六天的辯論將在1021日和22日的關鍵投票中達到高潮。議會將有機會在歐盟理事會之前辯論政府對英國退出歐盟的總體方針,然后在理事會的結果公布后就此進行表決。

必須認識到,“休會,就其本身而言,并獨立于女王演講,被描繪成一種潛在工具,以防止國會議員在1031日英國脫離歐盟之前進行干預”。提議日期旨在確保議會在休會前舉行三周會議,并且除了通常為會議休會留出時間之外,最多損失七天時間,從而提供保證。

休會通常不到十天,盡管時間可以更長。目前提議意味著議會休會長達34個工作日,但鑒于會議休會,損失的開會天數將遠遠少于此。

首相在建議上勾了Yes”,建議他的議會私人秘書在99日星期一至912日星期四期間要求休會,并在1014日星期一要求女王發表演講。

18. 第二份文件是首相對816日備忘錄的手寫評論:“(1)整個九月的會期是一個冗長的介紹[語詞被編輯過]t[原文如此],向公眾表明議員們正在賺取他們的面包皮。(2) 所以我看不出這一提議有什么特別令人震驚的地方。(3) 尼基沒有[原文如此],會議季已經過去,因此實際上損失的開會時間很少。"

19. 第三份文件是尼基·達科斯塔的另一份備忘錄,日期為823日,再次提交給首相,并抄送給五個人,包括馬克·塞威爾爵士和多米尼克·卡明斯。其中列出了擬議安排,包括首相與女王陛下于827日星期二下午6時進行正式建議休會的電話會談、第二天的樞密院會議、隨后內閣電話會議以及之后新聞公告。內閣會議發言草稿和給議員的信件草稿(經首席黨鞭批準)附后。

20. 我們還有828日星期三上午1005分在聽取建議后通過電話會議召開的內閣會議記錄。首相解釋說,重要的是讓他們“跟上”已經作出的決定。同樣重要的,“要強調的是,為女王講話而讓議會休會的決定不是出于英國退出歐盟方面的考慮:它是為了推行一項激動人心和充滿活力的立法方案,以推進政府議程”。他還解釋說,該時間表與《2019年北愛爾蘭(行政組建等)法》規定的法定責任并不沖突(碰巧的是,該法第3節規定的議會會議時間表要求議會在99日舉行會議,根據解釋,不得晚于1014日)。他承認,新時間表將影響通過北愛爾蘭預算法案的現有會期,并“可能危及在不達成協議的情況下通過與決策權有關的必要立法能力”。在內閣會議討論中,提出的觀點之一是,“任何信息都應該強調女王演講的計劃并不是為了減少議會審查或減少議會表達其對英國退出歐盟觀點的機會……任何關于政府將此作為挫敗議會策略的說法都應予駁斥。”最后,首相說,“沒有提前舉行大選的計劃。這對英國人民來說不合適:他們近年來面臨了太多選舉事件”。

21. 同一天,首相致函所有議員,向他們介紹政府在議會事務的最新計劃,強調他打算“提出一個新的大膽和雄心勃勃的國內立法議程,以便在脫歐后振興我國”。

22. 93日,議會結束夏季會議休會返回。下議院通過了一項議案,要求議員們控制議事規則——換句話說,他們自己決定要做什么事務。94日,《2019年歐盟(退出)(第2號)法》在下議院通過了所有階段。96日,上議院中止了其通常規則,以便該法案得以通過。它于99日星期一獲得御準。該法意義在于要求首相于1019日以該法預定形式致函歐洲理事會,請求延長三個月,除非屆時議會已批準退出協議或批準無協議離開。

這些訴訟

23. 與此同時,2019730日,在4月的學術著作中提出的建議以及一些后座議員的建議(政府成員并未否認)的推動下,議會可能休會,以避免在即將退出之日進行進一步辯論,一個由75名下議院和上議院議員組成的跨黨派團體與一名王室法律顧問在蘇格蘭最高法院發起請愿,聲稱這種休會是非法的,并尋求就此做出聲明和禁止。對此,有人斷言,請愿是假設的和不成熟的,英國政府沒有任何合理的甚至假設的擔憂,打算建議女王讓威斯敏斯特議會休會,意圖在退出日之前拒絕議會對退出歐盟的任何進一步考慮。這種拒絕在823日和27日的修訂答復中再次出現。827日,對請愿書進行修訂,聲稱讓議會休會的活動,意圖剝奪對退出進行“充分考慮”的時間,是非法的。92日,對答復進行修訂,拒絕對此有任何合理擔心。

24. 830日,蘇格蘭最高民事法院獨任法官多爾蒂勛爵拒絕了臨時禁令申請,以防止現在離假設的禁令相去甚遠,并將93日定為實質聽證會的日期:[2019] CSOH 6894日,他拒絕了請愿,理由是該問題不可由法院審理:[2019] CSOH 70。蘇格蘭最高民事法院內庭(卡洛威院長勛爵、布羅迪勛爵和德拉蒙德·揚勛爵)在該周晚些時候聽取了上訴,于911日做出裁決,并總結了他們的理由,他們的全部判決于913日星期五發表:[2019] CSIH 49。他們允許上訴,認為向女王陛下提出建議可由法院審理,其動機是妨礙議會對行政部門進行審查的不當目的,上訴及其后的休會是非法的,因此無效。他們允許向本院上訴。

25. 與此同時,禁令一宣布,吉娜·米勒夫人就向英格蘭和威爾士高等法院提起訴訟,請求宣布首相給女王陛下的建議是非法的。95日,分區法院審理了這些訴訟(英格蘭和威爾士首席大法官馬爾東的伯內特勛爵、案卷主事官泰倫斯·以太頓爵士和王座法院院長維多利亞·夏普爵士),他們的判決于911日作出:[2019] EWHC 2381 (QB)。他們駁回了這一主張,理由是該問題不可由法院審理。他們頒發了一份“蛙跳”證書,這樣案件就可以直接提交給本院。

26. 本院于917日至19日在切里案和米勒案中審理了上訴。除了主要當事方的書面和口頭陳述外,我們還收到蘇格蘭政府辯護律師的書面和口頭陳述;威爾士政府威爾士總法律顧問;雷蒙德·麥考德先生,他在北愛爾蘭提起訴訟,提出了與英國退出歐盟有關的各種問題,但由于蘇格蘭和英格蘭的挑戰已經相當迫切,他未被允許繼續質疑休會的合法性;約翰·梅杰爵士,一位有第一手休會經驗的前首相。我們還收到了影子司法部長查克拉巴蒂男爵夫人為女王陛下反對派和公法項目提交的書面材料。我們感謝每一方提交呈件和案件中所有其他文件的速度。鑒于這一問題在憲法上的重要性,以及英格蘭、威爾士和蘇格蘭法院之間的分歧,我們召集了由11名大法官組成的小組,這是允許最多在職大法官參加的小組。

27. 這兩個案件都提出了同樣的四個問題,盡管這四個問題之間有些重疊:

1)首相向女王提出建議的合法性問題是否可由法院審理?(2)如果可以,用什么標準來判斷其合法性?(3)按照這一標準,它合法嗎?(4)如果不合法,法院應給予什么救濟?

首相給女王建議合法性問題是否可以在法院審理?

28. 米勒訴訟程序中首相的律師和切里訴訟程序中代表聯合王國政府的總檢察長認為,法院應拒絕考慮這些上訴所涉及的挑戰,理由是這些上訴沒有提出法院可以適當裁決的任何法律問題:也就是說,提出的問題不可由法院審理。他們辯稱,首相對女王陛下的建議不可由法院審查,而只對議會負責。他們的結論是,法院不應進入政治舞臺,而應尊重權力分立。

29. 正如我們已經解釋過的,這一論點在切里訴訟中被內庭駁回,但在米勒訴訟中被分區法院接受。分區法院認為,首相關于議會應在選定的時間和期限內休會的決定,以及他就此向女王陛下提出的建議,本質上是政治性的,沒有法律標準來判斷其合法性。

30. 在審議可訴性問題之前,我們應該首先闡明四點。首先,命令議會休會的權力是一種特權:也就是說,這是一種得到普通法承認并由國王行使的權力,在這種情況下,是由君主本人依據現代憲法慣例根據建議行使的權力。在這些上訴中,并沒有暗示女王陛下除了憲法會議的義務之外,不要接受這一建議。在這種情況下,我們對此沒有意見。然而,這種情況確實賦予首相憲法責任,作為唯一有權這樣做的人,他必須考慮到所有相關利益,包括議會利益。

31. 第二,盡管法院不能決定政治問題,但法律爭端涉及政治家的行為,或由政治爭端引起的事實,從來都不是法院拒絕審議的充分理由。正如分區法院在其判決第47段中指出的,行政部門做出的幾乎所有重要決定都帶有政治色彩。然而,幾個世紀以來,法院一直對行政部門的決定行使監督管轄權。從這個意義上來說,我們法律史上的許多憲法案例(如果不是大多數的話)都與政治有關。

32. 兩個例子足以說明這一點。17世紀是斯圖亞特國王與議會關系動蕩的時期,最終導致內戰。這一政治爭議并沒有阻止法院在公告系列案(161112 Co Rep 74中認定,利用王室特權改變本國法the law of the land的企圖是非法的。法院在第76頁得出結論說,“國王沒有特權,而本國法允許他擁有”,這表明特權的限度由法律規定,并由法院決定。18世紀后期是我國政治史上又一動蕩時期,當時政府非常關注煽動性出版物。這并沒有阻止法院在“恩提克訴卡林頓案”(176519 State Tr 1029; 2 Wils KB 275中認為,沒有議會法或普通法授予的權力,國務大臣不能下令搜查私人財產。

33. 第三,首相對議會的責任本身并不能證明法院沒有合法角色的結論是合理的。這有兩個原因。第一,休會效力是在議會休會期間阻止部長對議會負責。事實上,如果議會立即休會,在新一屆議會開始之前,首相不可能被議會追究責任,屆時政府要求議會休會的目的可能已經實現。在這種情況下,議會最多能做的就是在馬逃跑后關上馬廄的門。第二個原因是,無論部長對議會負有政治責任,法院都有責任實施法律。部長在政治上對議會負責并不意味著他因此免于對法院承擔法律責任。正如貝里克郡勞埃德勛爵在消防隊聯盟案(R v Secretary of State for the Home Department, Ex p Fire Brigades Union [1995] 2 AC 513, 572-573)中所說:

“任何法院都不會貶低或質疑部長對議會的責任。但是正如威廉·韋德爵士在韋德和福賽《行政法》第7版(1994)第34頁中指出的,部長責任不能代替司法審查。在R v Inland Revenue Comrs, Ex p National Federation of Self-Employed and Small Businesses Ltd [1982] AC 617, 644案中迪普洛克勛爵說:

我認為,要說對中央政府官員或部門的行為進行司法審查是不必要的,因為他們對議會履行職能的方式負責,這還不夠。就效率和政策而言,他們對議會負責,議會是唯一的法官;他們要向法院負責他們所做事情的合法性,法院是唯一的法官。"

34. 第四,如果提交法院的問題是可由法院審理的,裁定它就不會違反權力分立。正如我們剛才指出的,法院將根據我國憲法履行其適當職能。事實上,通過確保政府不非法使用休會權力,從而阻止議會履行其適當職能,法院將實現權力分立。

35. 在提出這些介紹性觀點之后,我們轉而討論這些上訴提出的問題是否可由法院審理。如何回答這個問題?在特權的情況下,有必要區分兩個不同問題。首先是特權是否存在,如果存在,其程度如何。第二個問題是,如果特權存在,并且已經在其限度內行使,行使這一權力是否可以在其他一些基礎上受到法律質疑。這些問題中的第一個無疑屬于法院管轄范圍,并且如這些訴訟的所有當事方所接受的,可由法院審理。如果需要權力,可以在上議院對公務員工會理事會案(Council of Civil Service Unions v Minister for the Civil Service [1985] AC 374)的裁決中找到。另一方面,第二個問題可能會引起可訴性問題。那么問題就不在于該權力是否存在,或者據稱行使該權力是否超出其法律限制,而在于根據一個或多個公認的司法審查理由,其在法律限制范圍內的行使是否在法院具有挑戰性。在公務員工會理事會案中,上議院得出結論認為,這個問題的答案將取決于正在行使特定特權的性質和主題事項。在這方面,羅斯基勒勛爵在第418頁提到解散議會是他認為行使不可由法院審理的若干權力之一。

36. 在本案中,首相律師依據的正是這一意見,因為在2011年《定期議會法》頒布之前,根據特權解散議會是可能的,他們提交的意見類似于休會。他們認為,無論如何,休會是羅斯基勒勛爵所描述的“被排除類別”的另一個例子,并提到后來的當局將“高度政策”問題視為構成另一個這樣的類別(R v Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs, Ex p Everett [1989] QB 811, 820)。法院聽取了關于這一法律領域的細致和詳盡意見,并已提交給許多當局。然而,重要的是要理解,只有當這些訴訟程序中的問題被恰當定性為關于在合法范圍內行使特權的合法性,而不是關于權力的合法范圍及其是否被超越的問題時,才會出現這一論點。正如我們已經解釋過的,無論是由于主題事項還是其他原因,在法律是否承認特權存在或其法律限制方面,都不會出現可裁判性問題。根據定義,這些都是法律問題。在權力分立的情況下,由法院來決定。

37. 因此,在就可訴性得出結論之前,法院必須確定本案是否要求它確定與禁止議會權力相關的法律限制在哪里,首相的建議是否超越了這一限制,或者本案是否涉及在法律限制范圍內具體行使權力的合法性。這個問題與確定判斷首相建議合法性的標準密切相關。我們下一步來處理這個問題。

評判建議的合法性用什么標準?

38. 原則上,即使在實踐中并非總是如此,確定法定權力的限度也相對簡單,因為該權力是由法規文本界定的。由于特權不由任何文件構成,因此確定其限度就不那么簡單了。然而,每一種特權都有其限度,法院的職能是在必要時決定它們位于何處。由于這項權力得到普通法承認,而且必須符合普通法的原則,這些原則可能會說明其界限在哪里。特別是,與議會運作有關的特權界限很可能會被我國憲法基本原則所闡明,甚至確定。

39. 雖然聯合王國沒有一份題為“憲法”的單一文件,但它擁有憲法,這部憲法是在我國歷史上由普通法、法規、公約和慣例建立的。由于尚未編纂,它已經務實地發展,并保持足夠靈活性,能夠進一步發展。然而,它包括許多法律原則,這些原則可由法院以與其他法律原則相同的方式強制執行。在實施這些措施時,法院有責任維護我國憲法的價值觀和原則,并使其有效。它們特別有責任確定賦予政府各部門權力的法律界限,并決定任何權力行使是否超越了這些界限。法院不能僅僅因為提出的問題在語氣或背景上是政治性的,就推卸這一責任。

40. 憲法的法律原則不限于法定規則,而是包括普通法發展的憲法原則。我們已經舉了兩個這種原則的例子,即本國法不能改變,除非通過或根據議會法,政府不能在沒有合法授權的情況下搜查私人房舍。還可以舉出更多例子。這些原則不僅限于保護個人權利,還包括關于公共機構行為及其之間關系的原則。例如,它們包括司法必須公開進行的原則(Scott v Scott [1913] AC 417),以及行政、議會和法院三權分立的原則(消防隊聯盟案,第567-568頁)。憲法原則在適用于政府權力行使時,不僅適用于法規賦予的權力,也適用于特權。例如,它們包括這樣一項原則,即行政部門不能行使特權,以至于在不支付賠償的情況下剝奪人民的財產(Burmah Oil Co Ltd v Lord Advocate [1965] AC 75)。

41. 我國憲法的兩項基本原則與本案相關。第一是議會主權原則:國王在議會頒布的法律是我們法律體系中的最高法律形式,包括政府在內的每個人都必須遵守。然而,法院賦予議會主權的效力并不僅限于承認王國政府在議會頒布的立法是我們的最高法律形式。自17世紀以來,在一系列案件中,法院一再保護議會主權不受使用特權對其構成的威脅,這樣做表明特權受到議會主權原則的限制。僅舉幾個例子,在公告系列案中,法院直接保護議會主權,認為特權不能用來改變本國法。三個世紀后,在Attorney General v De Keysers Royal Hotel Ltd [1920] AC 5081920)案中,法院阻止當時的政府通過間接手段尋求繞過議會,利用特權繞過法規。最近,在消防隊聯盟案中,法院再次阻止政府通過訴諸特權使法規無效,并且沒有因為政府未能使法規生效而改變立場。正如布朗-威爾金森勛爵在該案第552頁所指出的,“這個國家的憲法歷史就是王室特權服從作為主權機構的民主選舉立法機構的壓倒一切權力的歷史”。

42. 然而,如果行政部門能夠通過使用特權,阻止議會隨心所欲行使其立法權,議會主權作為我國憲法基本原則將受到損害。然而,如果對議會休會權力沒有法律限制,這將是一種立場(但有一些例外情況,根據法規,議會可以在休會時開會)。因此,無限制的休會權不符合議會主權的法律原則。

43. 我們認為,正如首相律師所說,法院不應考慮極端假設的例子,這是對這些問題的答復。法院必須解決首相律師的論點,即在任何情況下,法院都無權審查議會應當休會的決定(或部長為此提出的建議)。在討論這一論點時,考慮其含義是完全恰當和必要的。說議會休會的時間長短有實際限制也沒有任何答案,因為政府最終需要籌集資金來資助公共服務,為此需要議會授權,還需要每年立法來維持常備軍。這些實際限制很難讓人放心。

44. 因此,作為議會主權的伴隨物,休會權力不能是無限制的。關于議會會議的法定要求確實不時頒布,例如《1362年法規》(《愛德華三世法典》第36編第10節)、1640年和1664年的三年期法、《1688年權利法案》、《1689年蘇格蘭權利請求》、《1694年議會會議法》,以及最近的《2019年北愛爾蘭(行政組建等)法》第3節。它們的存在證實了對休會權力進行法律限制的必要性,但它們沒有解決目前上訴所涉及的情況。

45. 另一方面,議會不會永遠在會期中,盡管事實上只要休會,議會就不能頒布法律,但休會無疑是合法的。在現代實踐中,議會通常休會很短時間。毫無疑問,這種休會與議會主權不相匹配:它對議會行使立法權的能力影響相對較小,沒有爭議。那么,如何界定休會權力的限度,以使其符合議會主權原則?

46. 同樣問題出現在第二項憲法原則上,即議會問責制,卡恩斯勛爵在對第一個米勒案件的判決中將其描述為對我國憲法的重要性不亞于議會主權(R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5; [2018] AC 61, 249段)。正如康希爾的賓漢姆勛爵在鮑勃訴曼寧案[2006] UKPC 2213段所說,“首相和內閣集體對議會負責的政府行為是威斯敏斯特民主的核心”。部長們通過以下機制向議會負責:回答議會問題和出席議會委員會的職責,以及議會對部長們制定的授權立法審查。通過這些手段,行政部門的政策受到選民代表的審議,行政部門必須報告、解釋和捍衛其行為,公民受到保護,免遭行政權力的恣意行使。

47. 在我國憲法和行政法的整個發展過程中,議會問責制原則一再被援引,作為司法克制的理由,作為憲法權力分立的一部分(例如,參見R v Secretary of State for the Environment, Ex p Nottinghamshire County Council [1986] AC 240, 250),并作為不可裁判的解釋(Mohammed (Serdar) v Ministry of Defence [2017] UKSC 1; [2017] AC 649,第57段)。這也是第44段提到的一些法規的生動原則,從它們提到的糾正冤情可以看出。正如我們已經提到的,法院也承認其作為一項憲法基本原則的重要性。

48. 如果議會按照慣例暫時休會,這一原則不會受到威脅,正如我們已經解釋的,議會無論如何都不會舉行永久會議。但是議會休會時間越長,負責任政府被不負責任政府取代的風險就越大:這是民主模式的對立面。因此,出現了與議會主權有關的同樣問題:對休會權力的法律限制是什么,使其與議會履行其憲法職能的能力相一致?

49. 在回答這一問題時,考慮法院如何處理行使法規賦予的權力,而不是根據特權產生的權力,可能影響憲法原則運作的情況,會有所幫助。他們所采取的方法集中在行使權力對有關憲法原則運作的影響上。除非法規條款表明相反意圖,否則法院對合法行使權力設定了限制,認為該措施妨礙或阻撓相關原則實施的程度必須有合理理由。例如,在R (UNISON) v Lord Chancellor [2017] UKSC 51; [2017] 3 WLR 40980-82段和第88-89段中可以看到這種做法;其中討論了以前的權限。特權當然不同于法定權力:因為它不是來自法規,它的限制不能來自法規解釋過程。然而,特權只有在普通法承認的范圍內才有效:正如在公告系列案中所說,“國王沒有特權,只有本國法允許他擁有特權”。因此,特權受到法規和普通法的限制,在目前情況下,包括可能與之沖突的憲法原則。

50. 因此,就本案而言,對休會權力的相關限制可以這樣表述:如果議會休會(或建議君主讓議會休會)的決定會在沒有合理理由情況下妨礙或阻止議會作為立法機構和負責監督行政部門的機構履行其憲法職能的能力,則該決定將是非法的。在這種情況下,如果影響嚴重到足以證明這種例外做法是正當的,法院將進行干預。

51. 這個標準可在實踐中適用。休會在多大程度上阻礙或妨礙了議會履行其立法職能和監督行政部門的能力,這是一個事實問題,不會比法院例行裁決的許多其他事實問題帶來更大困難。法院隨后必須決定首相建議議會休會的解釋是否是具有這些效力的休會合理理由。首相希望結束議會會期,開始另一會期,這本身通常就足以證明現代實踐中正常的短暫休會是合理的。只有在不尋常情況下,才有必要進一步說明理由。即使在這種情況下,在考慮所提出的理由時,法院也必須銘記,是否建議君主讓議會休會的決定屬于首相的責任范圍,在某些情況下,這可能涉及一系列考慮,包括政治判斷問題。因此,法院必須考慮可能提出的任何理由,對首相的責任和經驗保持敏感,并保持相應程度的謹慎。然而,法院有責任確定首相是否仍在權力的法律范圍內。如果沒有,最后一個問題將是后果是否足夠嚴重,需要法院干預。

關于可訴性的結論

52. 回到首相給女王的建議是否合法問題的可裁判性,我們堅決認為這是可裁判的。正如我們已經解釋的,法院可以就特權范圍作出裁決,這是眾所周知的,并為首相律師所接受。這就是我們所描述的法院在本案中將采用的法律標準。該標準不涉及在其合法范圍內行使特權的方式。相反,這是一個確定權力限度的標準,標志著特權與議會主權和負責任政府的憲法原則運作之間的界限。應用該標準可以解決的問題,顧名思義,是一個涉及休會權力范圍的問題,因此是可由法院審理的。

挑戰的替代理由

53. 米勒夫人和切里女士除了根據首相要求的休會效力質疑首相的建議外,還根據首相要求休會的動機尋求質疑。正如我們已經解釋過的,首相已經表明了他的觀點,即在他與歐盟的談判中,除非提出可接受的條件,否則聯合王國有可能在無協議情況下退出,這是有利的。由于議會中大多數人反對在無協議情況下退出,議會極有可能立法阻止這種結果。據稱,在這種情況下,他在這一關頭尋求如此長時間休會的目的是在談判完成之前,盡可能阻止議會行使其立法職能。

54. 這一質疑理由提出了一些與可訴性有關的不同問題,這些問題是基于休會對議會立法和審查政府行為能力的影響。但是,考慮到所要求的休會影響并適用我們已經制定的標準,首先決定首相的建議是否合法是適當的。只有在這種情況下,才需要考慮質疑的替代理由的可訴性。

這個建議合法嗎?

55. 讓我們提醒自己我們憲法的基礎。我們生活在代議制民主中。下議院的存在是因為人民選舉其成員。政府不是由人民直接選舉產生的(不同于其他一些民主國家的地位)。政府存在是因為它得到下議院信任。除此之外,它沒有民主合法性。這意味著它要為自己的行為向下議院——實際上也是向上議院——負責,永遠記住治理的實際任務是行政部門,而不是議會或法院。因此,第一個問題是,首相的行為是否會影響或阻止議會在追究政府責任方面的憲法作用。

56. 答案是肯定的。這不是女王演講前的正常休會。從夏季會議休會結束到1031日退出日的八周中,有五周議會無法履行其憲法職責。議會可能已經決定在那段時間內會議休會,但鑒于聯合王國所處的特殊情況,其成員可能認為議會在卸任前一天對政府活動的審查更為重要,并拒絕這樣做,或者至少他們可能因此縮短正常的會議季休會。即使他們同意在通常三周內休會,他們仍然能夠履行讓政府承擔責任的職能。休會意味著他們不能那樣做。

57. 在某些情況下,負責任的政府過程中的這種中斷可能無關緊要。但正如已經解釋過的,這里的情況非常特殊。聯合王國憲法將于20191031日發生根本變革。這是否是一件好事不由本院或任何其他法院來判斷。人民已經決定。但是,議會,特別是作為民主選舉人民代表的下議院,有權對如何實現這一變革發表意見,這是無可爭議的。下議院已經通過其反對未經同意就離開的動議和《2019年歐盟(退出)法(第2號)》表明,它不支持首相在目前對其政府來說至關重要的問題,特別重要的是他要準備好面對下議院。

58. 下一個問題是,是否有合理理由采取對我國民主基礎產生如此極端影響的行為。當然,政府在作出這種性質的決定時,必須有很大的自由。我們不關心首相做那件事的動機。我們擔心他做這件事是否有理由。從前面引用的文件中可以明顯看出,沒有給出關閉議會五周的理由。一切都集中在女王新演講的必要性以及在1014日開始的一周而不是前一周舉行演講的原因上。但是為什么需要延期五周呢?

59. 約翰·梅杰爵士無可爭議的證據很清楚。女王演講的工作因計劃安排的規模而異。但是一般時間是四至六天。各部門為他們希望在下一屆會期通過的法案進行競逐。政府事務主管通常在與首相討論后開會選擇要納入的法案,內閣被要求批準這些決定。一旦內容清楚,起草演講稿本身不會花太多時間。梅杰爵士的證據是,他從來不知道一屆政府需要多達五周的時間來制定其立法議程。

60. 上文第17段概述的尼基·達科斯塔的備忘錄也沒有表明政府需要五周時間來制定其立法議程。備忘錄對新會期和女王演講有很多要說的,但沒有說明為什么需要這么長時間來準備。這么快開始的唯一原因是“清洗”可以在幾天內完成。但這完全是無視議會在休會前四周內可能想做的任何事情。該提案小心翼翼確保在1017日至18日歐洲理事會會議之前和之后都有一些議會時間。但這并不能解釋為什么有必要縮短英國退出歐盟相關事務的時間。它沒有討論根據《2018年歐盟(退出)法》第13節批準任何新退出協議,以及頒布必要的主要立法和授權立法需要多少議會時間。它沒有討論休會對特別程序的影響,特別程序是審查必要的授權立法,以使聯合王國法律為退出日做好準備,并在有或無退出協議的情況下實現有序退出,這是《2018年歐盟(退出)法》規定的。下議院和上議院的審查委員會在這方面發揮著至關重要的作用。還與蘇格蘭議會和威爾士議會進行磋商。或許最能說明問題的是,備忘錄沒有涉及會議休會與休會的競爭優勢。它錯誤地給人二者大同小異的印象。首相的反應是將9月的會議描述為“冗長”。沒有任何跡象表明,首相在向女王陛下提供建議時,不僅僅是尋求促進其自身政策的政府領導人;正如我們在上文第30段中解釋的,他還負有憲法責任。

61. 根據擺在我們面前的證據,我們不可能得出結論,有任何理由——更不用說充分理由——建議女王陛下讓議會休會五周,從99日或12日至1014日。在沒有進一步證據的情況下,我們無法推測這種原因可能是什么。因此,這一決定是非法的。

救濟

62. 米勒夫人要求我們宣布,給女王陛下的建議是非法的,我們當然可以這樣做。問題是我們是否應該做得更多,以便清楚表明這種認定的法律后果是什么。下議院確實更進一步,宣布不僅建議是非法的,而且“任何隨之而來的休會都是非法的,因此無效”。最重要的問題是:議會是休會還是不休會?

63. 政府辯稱,我們不能回答這個問題,也不能宣布休會無效,因為這樣做將違反《1688年權利法案》第9條、英格蘭和威爾士議會法或議會在其“專屬認知”范圍內的更廣泛特權。據說,休會本身是“議會的一項訴訟”,任何法院都不能對其提出質疑。由此推論,導致它的樞密院令也不能。

64. 9條:“議會中的言論自由、辯論自由或訴訟自由不應在議會之外的任何法院或場所遭到彈劾或質詢。”

蘇格蘭議會法《1689年權利請求》中的同等條款如下:“為了糾正所有偏見,為了加強和維護法律,議會應該經常被召集和允許開會,保證議員的言論和辯論自由。”

65. 首先要指出的是,這些都是議會法。解釋議會法是法院的主要職責之一。本院解釋第9條的最近一個例子是R v Chaytor [2010] UKSC 52; [2011] 1 AC 684。該案涉及對幾名議員的起訴,指控他們虛報開支。他們予以否認,理由是這些請求是“議會訴訟”,不應該在議會以外的任何法院“彈劾或質詢”。由九名法官組成的擴大小組一致認為,議員的費用報銷不是“議會訴訟”,也不屬于議會的專屬權限。沃斯馬特勒佛的菲利普斯勛爵和厄爾斯伯里的羅杰勛爵的判決中有非常充分的權威討論,這里不必重復。

66. 該案明確規定:(1)應由法院而不是議會來決定議會特權的范圍,無論是根據《權利法案》第9條還是“議會專屬認知”范圍內事項;(2)第9條所針對的主要問題是"議會和議會委員會的言論和辯論自由。這是議會的核心或基本事務之所在”(第47段)。在考慮議院和委員會以外的行為是否也包括在內時,有必要考慮它們與這些行為的聯系性質,以及剝奪行為特權是否可能對議會的核心或基本事務產生不利影響;(3)“專屬認知不僅僅指議會,而是指每一個議院在不受對方或議會以外干涉的情況下管理自己事務的專屬權利”(第63段);它由議會本身而不是個人成員享有,可以被放棄;以前專屬認知領域已經取得了廣泛進展。

67. 厄斯金·梅《議會慣例》(2019年第25版,第13.12段)具有類似效力:

“作為議會的一個技術性術語,至少早在17世紀,訴訟的主要含義就由議院以集體身份采取一些正式行為,通常是一項決定。雖然涉及議院行為和決定的事務顯然是訴訟性的,但辯論是這一進程的內在組成部分,這一點已被納入第9條表述中。個人成員通常通過發言參加訴訟,但也可以通過各種公認的正式行為形式,如投票、發出動議通知或提交委員會的請愿書或報告,大多數此類行為都是發言的節省時間替代方式。”

68. 休會本身在上議院發生,在兩院議員面前進行。但不能理智地將其描述為“議會中的訴訟”。這不是議會兩院的決定。恰恰相反:這是從外部強加給他們的東西。這不是議員可以發言或投票的事情。專員不是以上議院議員的身份行事,而是以執行女王命令的王室專員身份行事。他們沒有言論自由。這不是議會的核心或基本事務。恰恰相反:它結束了議會的核心或基本事務。

69. 因此,第9條或任何更廣泛的議會特權都不排除本院考慮休會本身的有效性。解決這個問題的邏輯方法是從一開始就提出建議。因此,那個建議是非法的。首相無權給予它。這意味著它是無效的:如果需要權力,參見R (UNISON) v Lord Chancellor [2017] UKSC 51,第119段。它導致基于非法建議的樞密院令,同樣也是非法、歸零和無效的,應該予以廢除。這導致了實際休會,就好像專員們帶著一張白紙走進議會。這也是非法、歸零和無效的。

70. 因此,議會沒有休會,本院應就此發表聲明。首相律師告訴我們,他將“采取一切必要步驟,遵守法院任何聲明的條款”,我們期待他這樣做。然而,在我們看來,由于議會沒有休會,下一步該由議會決定。沒有必要根據《1797年議會會議法》召回議會。議會也不曾投票決定議院休會或會議休會。除非有一些我們不知道的相反的議會規則,否則下議院議長和上議院議長可以立即采取措施,使各自議院能夠盡快開會決定前進道路。當然,這將是議會的一項訴訟,不能在本院或任何其他法院受到質疑。

71. 因此,檢察長在切里案中的上訴被駁回,米勒夫人的上訴被允許。在該兩案中,都應做出相同聲明和命令。

文章來源:轉載自“法學學術前沿”微信公眾號
發布時間:2019/9/26
 
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