香港終審法院啟動提請釋法程序的要件
作者:李蕊佚  
    摘要:  《香港基本法》第158條第3款僅對香港終審法院提請全國人大常委會釋法的程序做了一般性規定。盡管香港終審法院后來通過四個判例確立了啟動提請全國人大常委會釋法程序的要件,但在司法實踐中相關問題依然存在很多爭議和不確定性。根據158條的立法目的,完善提請釋法程序的要件必須立足于兩個方面:既尊重中央的主權又尊重香港特別行政區的高度自治權,而且在兩者并存的情況下盡量使得兩者各自得到最大的尊重。本文將基于該立足點,圍繞香港終審法院提出的“類別條件”和“有需要條件”,進一步從司法技術上探討適用這兩個要件的細節問題。
    關鍵詞:  提請釋法程序;類別條件;有需要條件;可爭論性

引言

“一國兩制”是全國人民代表大會(以下簡稱“全國人大”)依據《中華人民共和國憲法》制定《香港特別行政區基本法》(以下簡稱《基本法》)的精神主線。《基本法》第158條第3款規定:“……香港特別行政區法院在審理案件時需要對本法關于中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關系的條款進行解釋,而該條款的解釋又影響到案件的判決,在對該案件作出不可上訴的終局判決前,應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋……”該條款是香港普通法系與中國大陸社會主義法系溝通與交流的主要渠道。但第158條第3款僅對香港終審法院提請全國人大常委會釋法的程序做了一般性規定。

操作中的一些具體問題,如什么情況下香港終審法院“需要”解釋那兩類條款,哪些條款的規定關乎“中央人民政府管理的事務”等,均未明確。盡管香港終審法院通過判例法確立了判斷是否提請全國人大常委會釋法的要件,但在提請釋法的過程中依然存在很多爭議。回歸至今,香港終審法院唯有在“剛果(金)”案中主動提請全國人大常委會釋法。

本文將首先梳理香港終審法院通過判例法確立的提請釋法程序的啟動要件,以及司法實踐中產生的爭議;然后提出完善香港終審法院啟動提請釋法程序要件的建議;最后在結論中對提請釋法過程中出現的一些相關問題加以討論。基于《基本法》第158條的規定,本文在思考如何完善提請釋法程序的要件時始終基于兩點考慮:①既尊重中央的主權又尊重香港特別行政區的高度自治權;②兩者并存的情況下盡量使得各自都得到最大尊重。此外,為了確保中央的主權得到尊重和香港普通法系的完整性得以保護,《基本法》的起草者特意借鑒了歐盟的立法模式。因此,本文在構思如何完善提請釋法程序的啟動要件時也依托了關于歐盟法初步遞交程序的一些成熟理論和司法實踐。

一、判例法對提請釋法要件的發展

(一)“類別條件”和“有需要”條件的提出

香港終審法院在“吳嘉玲”案中首次確立了啟動提請全國人大常委會釋法的幾個基本要件。第一,“類別條件”(classification condition),即需要解釋的爭議性條款是否可以歸為“中央人民政府管理的事務”或“中央和香港特別行政區關系的條款”。香港終審法院將所有能歸到這兩個領域的條款稱之為“除外條款”(excluded provisions)。第二,“有需要條件”(necessity condition),即香港終審法院在審理案件時需要解釋除外條款,并且關于除外條款的解釋對案件判決將產生實質性影響。在流程上,香港終審法院認為首先應該考慮“類別條件”。只有當有爭議的條款同時滿足“類別條件”和“有需要條件”,并且爭議的理由和論據是“可爭論的”“非顯而易見的歪理”時,香港終審法院才有憲制責任啟動提請全國人大常委會釋法的程序。

雖然“類別條件”和“有需要條件”看似清楚明了,但香港終審法院在“吳嘉玲”案中卻無法依據這兩個條件判斷是否提請釋法。香港終審法院認為,“吳嘉玲”案需要解釋的條款不是除外條款,但對該條款的解釋將影響理解另一條除外條款的含義。為此,香港終審法院提出了“主要條款驗證標準”,即只有當實質上影響案件判決的主要條款為除外條款時,香港終審法院才需要提請全國人大常委會釋法。香港終審法院指出,主要條款驗證標準旨在維護香港的司法自治,確保香港終審法院解釋其他條款的能力不受全國人大常委會對除外條款的解釋限制。全國人大常委會沒有直接否定“主要條款驗證標準”。但在“吳嘉玲”案做出終審判決后,全國人大常委會指出,該案中有關條款涉及中央管理的事務和中央與香港的關系,香港終審法院未依照《基本法》第158條的規定在判決前提請全國人大常委會釋法,而終審法院的解釋又不符合立法原意。1999年6月26日,全國人大常委會發布了一份關于《基本法》第22條第4款和第24條第2款第3項的解釋(以下簡稱“1999人大釋法案”)。

(二)“類別條件”適用中的爭議和發展

“1999人大釋法案”作出不久,“類別條件”在“劉港榕”案中又引發了爭議。案件當事人主張,除非香港終審法院就除外條款提請全國人大常委會釋法,其他情況下全國人大常委會無權解釋《基本法》。香港終審法院沒有支持原告的主張,認為第158條明確了全國人大常委會享有普遍的、不受任何限制的解釋權;但同時強調“類別條件”是香港終審法院判斷是否提請釋法的前置程序。“1999人大釋法案”的序言明確指出,香港終審法院錯誤地將《基本法》第24條第2款第3項界定為非除外條款。對此,香港終審法院承認其在“吳嘉玲”案中采取的“類別條件”判斷標準雖然合法,但存在“合理性”上的缺陷,并談及在今后的案件中有必要重新審視“類別條件”“有需要條件”和“主要條款驗證標準”的合理性。
隨后,在“莊豐源”案和“談雅然”案的判決中,“類別條件”再度引發爭議。香港終審法院在判決中清楚說明,即使全國人大常委會解釋了《基本法》的某一條款,也并不表明該條款當然屬于除外條款。香港出入境處處長的代表律師認為,判斷某個條款是否屬于除外條款,應當根據該條款的實施是否對中央人民政府管理的事務或中央和特區關系產生實質影響。但在參照第158條第3款的立法背景及立法目的解釋該條款后,香港終審法院認為這種以實質影響作為條款分類的驗證標準是沒有理據的。首先,采用這種分類標準需要對某個條款實施之后所產生的影響進行事實調查,而在判決生效前法院是無法進行事實調查的。其次,這種分類標準意味著《基本法》的大部分條款(即使不是全部條款)都有可能屬于除外條款;因為探究到最后,《基本法》條款的實施都可能對中央人民政府管理的事務或中央和特區的關系產生實質影響。這種分類標準無疑會影響到香港特別行政區的高度自治。因此,香港終審法院認為,判斷某項條款是否屬于除外條款的正確標準是考慮該條款的特性,即該條款是否具有涉及中央人民政府管理的事務和特區關系的特性。

(三)“有需要”條件適用中的爭議和發展

除了“類別條件”“有需要條件”在司法實踐中也經常產生爭議。香港終審法院在審理“剛果(金)”案時就涉及到“有需要條件”,即什么時候需要解釋《基本法》。本案爭議的焦點是,剛果是否享有絕對豁免權,進而可以阻止美國FG公司追債。如何裁判則取決于:香港法院是在所有案件中都認可絕對豁免權,還是僅在非商業行為上認可主權國家享有絕對豁免權。最終,香港終審法院以3:2的投票結果,決定提請全國人大常委會解釋本案所涉及的《基本法》第13條、第19條。多數意見認為,國家豁免權屬于《基本法》第19條第3款規定的“國防、外交等國家行為”;如果“國家行為”或“外交事務”的概念不明確,本案的爭議就無法解決;因此,依據第158條第3款終審法院需要提請全國人大常委會解釋第13條和第19條。遺憾的是,多數意見并未借本案進一步細化“有需要條件”。香港終審法院僅做出了比較粗淺的定義,即“有需要條件”包含兩個部分:A.需要解釋;B.解釋對判決產生實質影響。但這一定義并沒有增強可操作性。因為終審法院始終未清楚界定A部分提及的“需要”,所以操作中依然存在這個問題——在什么情況下才視為“需要”解釋?

2013年香港終審法院在“外傭”案中再次錯失發展“有需要條件”相關法理的良機。本案的爭議是,外傭是否可以依據《基本法》第24條主張在香港享有永久居住權。香港政府認為外傭明顯不符合普通法上對“通常居住”的理解,并建議香港終審法院提請全國人大常委會解釋第158條,即明確“1999人大釋法案”的特別陳述部分對本案是否具有約束力。香港終審法院在判決中首先肯定了采用普通法解釋第24條的觀點,認定外傭不享有永居權;接著指出,既然有爭議的條款意思很清楚,也就無需提請全國人大常委會釋法。但香港終審法院給出的無需提請釋法的理由卻很難經得起推敲。根據《基本法》第158條的規定,一旦全國人大常委會做出了解釋,香港法院在引用該條款時就應當以全國人大常委會的解釋為準,而不能隨意采用普通法的方式解釋該條款。從而邏輯上,香港終審法院采用普通法上的解釋方法解釋第24條之前,首先應該判斷全國人大常委會關于《基本法》第24條的解釋是否約束香港法院。因此,香港終審法院在本案中未提請全國人大常委會釋法是存在問題的。

(四)“可爭論性”適用中的爭議

最后,“吳嘉玲”案中提到的“可爭論性”標準在香港終審法院的司法實踐中呈現出兩個面向。第一,只有當提請釋法的主張至少是可爭論的,而不是顯而易見的歪理,才能提請全國人大常委會釋法。在“吳嘉玲”案中,香港終審法院認為,如果該主張是不可爭論的,提請釋法的問題便告一段落;如果該主張是可爭論的,法院就需要進一步考慮是否滿足了“類別條件”和“有需要條件”。可見,香港終審法院這時將“可爭論性”與“類別條件”和“有需要條件”并列為提請釋法的判斷標準。但在“外傭”案中,“可爭論性”被視為考慮是否提請釋法的門檻,而不是與“類別條件”和“有需要條件”并列的判斷標準。第二,條款的含義是否具有可爭論性。如果案件所涉及的除外條款意思明確,便無需提請釋法,直接適用即可。在“剛果(金)”案中,多數意見和以包致金大法官為代表的少數意見的分歧在于是否提請釋法,但他們均贊同只有當除外條款合理地承載兩種以上不同含義時,才需要解釋該條款;如果該條款的含義很清楚,就無需解釋,直接適用即可。按照這種理解,“可爭論性”就是“有需要條件”的一個前置條件。

二、完善提請釋法程序的啟動要件

香港終審法院發展的提請釋法程序的啟動要件可以歸納成三個關鍵詞類別條件”“有需要條件”和“可爭論性”。首先需要厘清的是,是否應該將“可爭論性”與“類別條件”和“有需要條件”并列作為提請釋法的三個獨立判斷標準。如果提請釋法的主張不具有可爭論性,法院就沒有司法權限及司法責任提請全國人大常委會釋法。但在客觀上,“可爭論性”暗含于“類別條件”和“有需要條件”的考量之中,而不是獨立的分析步驟。例如,在考慮提請釋法的主張是否具有可爭論性時,法院必然會審查有爭議的條款是否屬于“除外條款”;如果不屬于,該主張自然是“顯而易見的歪理”(不符合“可爭論性”的要求)。此外,如果當事人主張的含義顯然不是條款可能承載的含義,或條款顯然不可能承載當事人主張的多種含義,就沒有解釋的爭議發生,也就不“需要”提請釋法。因此,“可爭論性”客觀上不能作為提請釋法的獨立判斷標準;其用作評估是否滿足“類別條件”和“有需要條件”更具合理性。換言之,香港終審法院判斷是否提請全國人大常委會釋法的要件僅兩個:“類別條件”和“有需要條件”。“可爭論性”可以作為判斷是否符合這兩個判斷標準的輔助標準。

有學者此前對香港終審法院提出的“類別條件”和“有需要條件”進行了反思。陳弘毅教授主張,香港終審法院應該先適用“有需要條件”后適用“類別條件”進行判斷,因為在沒有確定哪些條款需要解釋之前,就沒有適用“類別條件”的對象。該主張雖然具有一定的說服力,但優先適用“有需要條件”也不能完全解決問題。如“吳嘉玲”案同時涉及多個具有關聯性的條款,其中恰好一部分條款屬于除外條款(《基本法》第22條),一部分條款不屬于(《基本法》第24條)。這種情況下即使首先適用“有需要條件”,也難以進一步適用“類別條件”判斷是否應該提請全國人大常委會釋法。“有需要條件”內含的判斷要素本身具有很強的主觀性。從而,如何在多個條款中通過“有需要條件”篩選出供“類別條件”適用的條款必然是一項主觀判斷。例如在“吳嘉玲”案中,按照香港終審法院發展的“主要條款驗證標準”,第24條是需要解釋且影響判決的條款;而按照全國人大常委會的理解,第22條才是需要解釋且影響判決的條款。不同的理解就導致了提請和不提請兩種完全相背的結論。因此,我們需要進一步明確“類別條件”和“有需要條件”的內部構成要素。

(一)“類別條件”的完善

依據香港終審法院發展的法理,“類別條件”是判斷是否提請全國人大常委會釋法的第一個標準,即考慮相關條款是否具有涉及“中央人民政府管理的事務”或“中央和香港特別行政區關系”的特性。雖然從字面意思看這兩種類別非常明確,但“依條款的特性”判斷并不能終止爭議。首先,哪些屬于“中央人民政府管理的事務”?《中英聯合聲明》第2條闡明:“香港特別行政區直轄于中華人民共和國中央人民政府。除外交和國防事務屬中央人民政府管理外,香港特別行政區享有高度自治權。”有學者因此認為,香港特別行政區的自治范圍包括除了外交、國防以外的所有事務。但也有學者持相反觀點,指出《中英聯合聲明》第2條只說了外交和國防事務由中央政府管理,并不等于中央政府僅限于管理外交和國防事務;并以《基本法》第15條為例——特區政府行政長官及其主要官員均由中央政府任命,這一權力既不屬于國防事務也不屬于外交事務。此外,當案件涉及《基本法》第三章“居民的基本權利和義務”時,這類條款屬于香港自治范圍還是中央管理的事務呢?這也是一個具有爭議的問題。

其次,盡管《基本法》第二章標題是“中央與香港特別行政區的關系”,但其他章節的條款也可能涉及中央與特別行政區的關系。正如吳建瑤教授曾經撰文指出的,“基本法調整的社會關系,從大的方面說主要有兩種:一種是中央和香港特別行政區的關系;一種是香港特別行政區內部的關系。香港特別行政區內部的關系在很大程度上又受制于中央和香港特別行政區的關系。”以此邏輯,所有條款最后都可以歸屬為“中央與香港特別行政區的關系”。現實中,“中央人民政府管理的事務”和“中央與香港特別行政區的關系”兩類條款確實存在不可分割的關聯性。所以在談及“中央與香港特別行政區的關系”時,關于中央和香港政府之間的權力劃分、權力行使和權力監督等方面也存在爭議。中國是單一制國家。中央通過制定《基本法》將權力授予香港特區政府行使。因此,中央與香港特別行政區的權力關系是授權與被授權的關系,領導與被領導的關系,監督與被監督的關系。然而,簡單地依照單一制國家傳統的“授權說”區分權力歸屬,又不可能解決“一國兩制”的制度設計。例如,《基本法》沒有任何條款授權香港政府管理市民的城市生活,但天氣預報、災害預報、排污系統的管理顯然不屬于中央管理的事務。

當然,我們不能就此判斷“類別條件”完全沒有適用空間。首先需要強調,特區的高度自治是基于中央授權的高度自治,不存在所謂的分權和剩余權。在判斷某條款是否屬于除外條款時,“一國兩制”和高度自治是總的指導原則。一般來說,對《基本法》明確規定由中央人民政府管理的事務,香港法院在司法實踐中不難判斷。但對有一些事宜,《基本法》并未明確規定權力的歸屬問題。例如,有一類權力中央和特區都可以行使,但中央具有最后的決定權。在這種情況下,香港終審法院可以立足于“一國兩制”的基本前提,根據輔助性原則判斷權力的歸屬問題。輔助性原則指,權力應該盡量分配給最接近人民、直接為人民服務的基層機構行使。可見,適用輔助性原則進行判斷有助于落實《基本法》體現的香港特別行政區高度自治的立法精神。

保證香港高度自治、港人治港是《基本法》的立法意圖。盡管全國人大常委會有權解釋《基本法》的所有條款,但香港法院更了解香港本地的情況。在適用《基本法》的過程中,香港法院能夠充分聽取雙方當事人的意見。因此,在《基本法》沒有明確規定權力歸屬時,只要不危及中央政府的主權,香港法院更適合解釋有爭議的條款。具體來說,適用輔助性原則必須以中央對香港特別行政區完整行使主權為前提,不能危害中央管治權和國家統一。適用輔助性原則并不等于全國人大常委會完全不行使權力。相反,全國人大常委會應當隨時監督香港法院如何行使對《基本法》的解釋權。如果全國人大常委會釋法能更好地實現《基本法》的立法目的,全國人大常委會就應該在以實現立法目的的必要性程度內介入。“吳嘉玲”案判決生效后,全國人大常委會重新做出解釋就是行使監督權的一個實例。此外,香港終審法院在判斷權力歸屬時,還應當考慮香港特別行政區客觀上是否有能力承擔相應的責任。若香港特別行政區行使某項權力后,最終還是由國家和中央政府承擔,這時根據權責相當原則,就應該認定中央未將該項權力授予香港政府。

在清楚界定是否屬于除外條款后,還需要解決“吳嘉玲”案呈現的難題。當一項非除外條款的含義可能影響一項除外條款的含義時,香港終審法院創設了“主要條款驗證標準”判斷是否提請釋法。香港終審法院認為,由于《基本法》既包含除外條款又包含非除外條款,而法院在解釋任何一個條款時都將以其他條款為背景,所以法院在解釋一些非除外條款時常常合理地涉及到如何理解一些除外條款的含義。如果每當這種關聯存在時香港終審法院都提請全國人大常委會釋法,全國人大常委會對除外條款的解釋便可能影響非除外條款的含義。從而,香港法院解釋非除外條款的能力就可能受到全國人大常委會對除外條款的解釋之限制。雖然主要條款驗證標準沒有被全國人大常委會所否定,也沒有被后來的判例法所推翻,但遭到了學者的質疑。因為香港終審法院可能以需要解釋的主要條款不是除外條款為由,完全排除全國人大常委會的解釋權。

若要公允地評價“主要條款驗證標準”,我們還得回到問題中討論。面對“吳嘉玲”案呈現的難題,除了“主要條款驗證標準”,可能還存在以下三種解決方案。第一,只要涉及的條款有一條屬于除外條款,終審法院就必須將本案涉及的所有條款全部提請全國人大常委會解釋。這種做法的確尊重了中央的主權。但每個案件都可能涉及多個條款,加之判斷是否屬于除外條款本來存在很大的主觀性,這就可能完全排除香港法院對《基本法》的解釋權。第二,鑒于中央與香港特別行政區權力界限劃分一直存在巨大爭議,有學者建議成立一個獨立的聯合委員會專門討論和明確哪些條款由全國人大常委會解釋,哪些條款由香港法院解釋。該聯合委員會擬承擔的任務實際上是重新分配權力。這不僅直接影響中央與香港特區法院的憲制權力,而且實質上行使了修改《基本法》的權力。這種方案雖然可以根除解釋權的爭議,但其正當性勢必受到質疑。另外,如何選拔委員會的成員,使其保持絕對中立,也是操作上的難題。第三,香港終審法院將案件涉及的所有條款進行歸類,然后將所有除外條款提請全國人大常委會釋法;案件涉及的其他條款則由香港終審法院自行解釋。

較之前兩種方案,第三種方案兼顧了香港法院的司法自治權和全國人大的主治權。在香港社會,由香港終審法院決定哪些條款屬于除外條款也是最權威和最受認可的方式。但這種方案也存在操作上的難題。例如,全國人大常委會可能需要經常解釋《基本法》,工作量因此大大增加。不僅如此,全國人大常委會頻繁釋法,反而可能有損全國人大常委會釋法的嚴肅性。此外,全國人大常委會解釋除外條款時,也需要聯系上下文進行解釋,即需要附帶考慮與本案相關的非除外條款。理論上,全國人大常委會對《基本法》所有條款均有權解釋,包括香港終審法院未提請其解釋的條款。然而,如果全國人大常委會附帶對非除外條款一并解釋,客觀上完全排除了香港法院對《基本法》的解釋權。顯然,這種局面與《基本法》第158條第2款的立法原意相左。至此,“類別條件”的適用似乎存在無解的難題。但“類別條件”并不是提請釋法的唯一判斷標準。其實,只要“有需要條件”適用得當,完全可以取代“主要條款驗證標準”,至少可以消弭“主要條款驗證標準”對全國人大常委會解釋權的潛在危害。

(二)“有需要條件”的完善

清楚界定“有需要條件”是決定是否啟動提請釋法程序的一個關鍵。香港終審法院提出“有需要條件”時已經清楚說明,只有當需要解釋的條款對判決產生實質影響時才提請全國人大常委會釋法。然而,香港終審法院并未明確什么時候構成“需要”解釋,而且判斷是否“產生實質影響”具有很大的裁量空間。例如“吳嘉玲”案的情況,有爭議的條款可能并非判決的直接依據,但該條款的含義可能影響我們理解作為判決直接依據的條款。這類爭議條款是否可以確定為“對判決產生實質影響”?《基本法》第158條第3款的立法目的既旨在確保中央對除外條款規定的事宜具有絕對的控制權,又要維護香港的高度自治。因此,法官在適用“有需要條件”時應當采取謹慎的態度,將“產生實質影響”的范圍進一步限縮為“影響判決結果”。如果無論怎樣解釋該條款對判決結果都不產生任何影響,該條款就沒有對判決產生實質影響,也就無需提請釋法。以這種方式檢驗是否滿足“有需要條件”,也避免了適用“主要條款驗證標準”產生的缺陷。

當除外條款潛在地影響判決結果時,是否提請釋法存在以下兩種意見。第一種,只要爭議條款的含義潛在地影響判決結果,即使法院認為該條款含義清楚,也應當提請全國人大常委會釋法,除非提請釋法的主張是“顯而易見的歪理”。第二種,相關條款的含義潛在地影響判決結果,并且該條款合理地承載了兩種及其以上不同的含義,致使解釋爭議出現,此時法院才需要提請釋法。香港終審法院在“剛果(金)”案中采納了后一種意見。但采用第二種意見很可能危及中央對除外條款的決定權。香港終審法院采用的解釋方法與全國人大常委會不同。香港終審法院認為條款的含義清楚時,全國人大常委會可能認為該條款承載了多種不同的含義。既然該條款潛在地影響判決結果,中央政府就應該對這些除外條款享有絕對解釋權。這也是《基本法》第158條設置提請釋法程序的初衷。因此,第一種意見更加符合第158條的立法目的。但第一種意見也存在無需提請釋法的例外情況。《基本法》第158條第3款已經明確規定,如全國人大常委會已經做出解釋,香港法院引用該條款時應當以全國人大常委會的解釋為準。所以,如果全國人大常委會已經對有爭議的條款做了解釋,并且香港終審法院根據現有解釋完全有把握解決新的問題,即使該條款潛在地影響判決結果,香港終審法院也無需提請釋法。

下面我們可以將這種判斷路徑適用于“吳嘉玲”案和“外傭”案檢驗是否易于操作。在“吳嘉玲”案中,如果將第22條第4款解釋為——中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批準手續的規定包含“單程證”制度,那么“單程證”制度對原告根據《基本法》第24條所享有的居港權的限制就是合理的;原告在缺失“單程證”的情況下,就不能主張其居港權。反之,如果第22條第4款所指的“批準手續”不包含“單程證”制度,那么《入境(修訂)(第3號)條例》第2AA(1)條規定對原告的居港權就構成不符合《基本法》的限制;無論原告以何種方式進入香港,其居港權都應當得以實現。可見,關于《基本法》第22條第4款的解釋就潛在地影響“吳嘉玲”案的判決結果。在“外傭”案中,情況剛好相反。全國人大常委會1999年做出的關于居港權解釋的拘束范圍就不可能以任何方式影響該案的判決結果。如果“1999人大釋法案”的特別陳述屬于《基本法》第158條意義上的解釋,具有約束力,那么依據該解釋外籍勞工不享有居港權。如果特別陳述不具有約束力,那么香港終審法院則可以采用普通法路徑解釋《基本法》第24條第2款第4項。其結果正如香港終審法院在“外傭”案中所判決的,外籍勞工仍然不享有居港權。

此外,是否需要提請釋法還取決于對爭議條款的解釋是否與案件事實相關。也即是,不能以一個假設的案件或將來可能出現的案件請求全國人大常委會解釋《基本法》。盡管全國人大常委會可以主動解釋《基本法》所有條款,但其不是對一般性問題或假設問題提供咨詢意見的機構。如果某一條款的解釋與案件事實無關,自然也不可能影響案件的判決,進而也不可能影響中央政府對除外條款規定事宜的控制權。雖然目前還沒有出現過根據一個假定的糾紛要求香港終審法院提請釋法的案件,但在“有需要條件”中增設這一考量標準是具有實踐意義的,例如“莊豐源”案的情況。香港終審法院在該案中否定了“1999人大釋法案”的拘束力,判決“雙非兒童”依據《基本法》第24條第2款第1項享有居港權。從而,“雙非兒童”可以享受香港的社會福利和社會資源。但香港公民對此抱有很大怨言。后來“外傭”案再次涉及“1999人大釋法案”的拘束范圍。香港政府便隱晦地想借“外傭”案提請全國人大常委會釋法,一并解決“雙非兒童”的問題。這種情況下,香港終審法院就只能考慮相關條款的解釋與“外傭”案的法律事實是否相關,而不能應香港政府的請求通過“外傭”案達到解決另外一個案件的目的。

(三)“可爭論性”概念的廓清

雖然“可爭論性”不是判斷是否提請釋法的一個獨立標準,但明確“可爭論性”將有助于終審法院判斷是否滿足“類別條件”和“有需要條件”。司法實踐中,可能出現以下兩種情況。第一種情況,有爭議的條款屬于除外條款,但其含義不可能對判決結果產生任何影響。由于不滿足“有需要條件”,所以法院無需進一步考慮該條文的含義,也無需提請釋法。第二種情況,有爭議的條款屬于除外條款,且對判決結果產生影響。此時同時滿足了“類別條件”和“有需要條件”。但為了防止濫用釋法程序、維護香港司法權之獨立及普通法的完整性,香港終審法院需要在初步理解條款的基礎上進一步適用“可爭論性”判斷是否提請釋法。如果終審法院根據自己的理解,認為一項條款顯然不像提請釋法的主張所陳述的那樣承載了多重含義,或認為當事人所主張的含義很離譜,那么提請釋法的主張就是“顯而易見的歪理”。香港終審法院就不應該應當事人請求,提請全國人大常委會釋法。然而,一旦香港終審法院確認原告的主張具有“可爭論性”,即使法院從普通法角度理解認為該條款含義清楚,也不得以此為由拒絕提請全國人大常委會釋法。

誠然,無論是判斷當事人提請釋法的主張是否為“顯而易見的歪理”,還是直接判斷相關條款的意思是否明確,都是基于香港終審法院對該條款的初步理解。但兩種判斷本質上是有區別的。法院在判斷前者時主要從條款的字面意思進行理解,是做常識性的判斷。其目的不是對該條款的含義做出權威定義,所以法院應當采取寬松的態度去判斷提請釋法主張的合理性。只要按照普通人的理解提請釋法的主張存在合理性,就不是“顯而易見的歪理”。而判斷條款的意思是否明確則需要法院的專業知識,包括運用法律解釋的方法明確條款的含義。如果香港終審法院認定條款含義清楚,進而拒絕提請釋法,香港終審法院實質上是根據自己的解釋,而不是全國人大常委會對除外條款的解釋做出裁判。這種情形就可能危及《香港基本法》第158條的立法目的——尊重中央的主權。香港終審法院此時還有越權之嫌。

由于香港法院和全國人大常委會采取兩種不同的解釋路徑,不可否認香港法院對條款的理解確實可能與全國人大常委會的理解大相徑庭。在這種情況下,香港終審法院在判斷提請釋法的主張是否為“顯而易見的歪理”時還可以借助于一些客觀方法。盡管《基本法》的英文本和中文本同樣適用,但英文本中的用語如果與中文本有出入以中文本為準。因此,在認定提請釋法的主張是“顯而易見的歪理”之前,香港終審法院不僅要閱讀爭議條款的英文表述,還應當閱讀該條款的中文表述;而且應當以中文表述作為判斷的最終依據。此外,終審法院在判斷一項條款的含義是否清楚時所依據的標準至少應該有一部分是客觀的。例如,在一個案件中,香港終審法院的法官們對某個條文的含義持不同的意見。盡管我們不能因此斷定該條文意思不明確(有可能少數法官理解有誤造成這種局面),但法官之間出現理解分歧至少部分地顯現該條文存在解釋爭議。這就說明提請釋法的主張存在合理性,進而香港終審法院就應當提請釋法。

三、結論

“類別條件”和“有需要條件”是香港終審法院判斷是否提請釋法的兩個基本標準。在適用“類別條件”時,如果對是否屬于中央政府管理的事務產生爭議,香港終審法院在確保維護中央政府主權的情況下可以根據輔助性原則加以判斷。在適用“有需要條件”時,只有當有爭議的除外條款可能影響判決結果時才需要提請釋法。“可爭論性”是判斷是否滿足“類別條件”和“有需要條件”的輔助工具。如果一項除外條款可能影響判決結果,一旦終審法院認為提請釋法的主張具有“可爭論性”,香港終審法院就應當提請全國人大常委會釋法。除非全國人大常委會對此有爭議的條款之前已經做出了解釋,并且香港終審法院根據已有的解釋完全有把握解決新的問題,就無需再次提請釋法。判斷一項主張是否具有可爭論性,香港終審法院必須對相關條款進行初步理解。在理解條款時,香港終審法院不僅需要閱讀《基本法》的英文本和中文本,而且應當以中文本的理解為最終判斷依據。此外,當香港終審法院認為無需提請釋法時,其也沒有理由在判決書中解釋除外條款。
基于某些特殊原因,香港終審法院有可能希望在第158條第3款規定之外的情況下提請全國人大常委會釋法。雖然全國人大常委會有權解釋所有條款,但香港終審法院在提請釋法前也需要慎重考慮以下方面。第一,全國人大常委會解釋條款需要花費的時間。全國人大常委會可能需要花費數月才能做出解釋。在此期間,香港終審法院就只能中止審理案件,不利于保護那些急需權利得到救濟的當事人。第二,是否致使全國人大常委會工作量過大。全國人大常委會是解釋中國憲法和所有其他法律的有權機關。香港終審法院在提請釋法時應當盡量不增加全國人大常委會的工作負擔,否則全國人大常委會可能無法高質量地完成釋法工作。

第三,提請全國人大常委會解釋的問題必須是非常重要、非常困難的。若不是,香港終審法院更適合依據個案處理,以便節省大量的訴訟時間和訴訟費用。第四,案件雙方當事人的意愿。如果雙方當事人都非常希望全國人大常委會釋法,香港終審法院應該適當考慮當事人的意愿。所謂適當考慮,指綜合考慮訴訟時間、訴訟費用以及雙方當事人的意愿。

最后,全國人大是起草和制定《基本法》的機構,而全國人大常委會是全國人大的常設機關。盡管香港特別行政區法院的法官同時精通英語和中文,但全國人大常委會更可能把握真實的立法意圖。在解釋基本法時,全國人大常委會善于使用的法律解釋方法可能是香港法院的法官不精通的。因此,在考慮是否提請全國人大常委會釋法的問題上,香港終審法院不應該單純地考慮法律問題,還應該從如何維護“一國”這一更廣闊的視角考慮。例如:中國內地的法律與香港特別行政區適用的法律之不同之處;若不提請釋法,香港終審法院可能要面臨處理自己完全不熟悉、不擅長的領域;如何維護《基本法》解釋的統一性;以及全國人大常委會在解釋《基本法》時具有的獨特優勢。如果香港終審法院在上述任何一個方面有遲疑之處,均應當提請全國人大常委會釋法。

文章來源:《中外法學》2017年第4期。
發布時間:2019/9/18
 
分享到: 豆瓣 更多
【打印此文】 【收藏此文】 【關閉窗口】
 
捕鱼达人广告